黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同治理困境與實(shí)踐路徑

張倩

關(guān)鍵詞：橫向生態(tài)補(bǔ)償；協(xié)同治理困境；新安江流域；實(shí)踐路徑；多元協(xié)同；黃河流域

２０１９年９月１８日，習(xí)近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，將黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略［１］。２０２１年１０月８日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（簡稱《規(guī)劃綱要》）?！兑?guī)劃綱要》提出“建立縱向與橫向、補(bǔ)償與賠償、政府與市場有機(jī)結(jié)合的黃河流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制”“鼓勵(lì)地方以水量、水質(zhì)為補(bǔ)償依據(jù)，完善黃河干流和主要支流橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。為落實(shí)《規(guī)劃綱要》要求，加快形成沿黃九?。▍^(qū)）共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理的格局，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局共同發(fā)布了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》（簡稱《實(shí)施方案》），鼓勵(lì)沿黃九?。▍^(qū)）圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和水資源節(jié)約集約利用，加快建立地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！秾?shí)施方案》是對黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償工作的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。

１黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施進(jìn)展

１．１政策實(shí)踐背景

２０１１年，陜西和甘肅在黃河支流渭河建立了省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由陜西向上游甘肅提供生態(tài)補(bǔ)償金。這種下游對上游的“單向補(bǔ)償”模式，雖然對上游水環(huán)境保護(hù)的成本進(jìn)行了部分彌補(bǔ)，但是補(bǔ)償額度遠(yuǎn)不及上游的實(shí)際付出，補(bǔ)償支付也沒有和水環(huán)境改善實(shí)績相聯(lián)系，無法起到激勵(lì)上游持續(xù)開展水環(huán)境保護(hù)的作用。

橫向生態(tài)補(bǔ)償在我國取得突破性進(jìn)展的標(biāo)志是國家在新安江流域安徽段和浙江段開展的橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。該試點(diǎn)采用的是“雙向補(bǔ)償”模式：由上下游地方政府針對水質(zhì)簽訂“對賭”協(xié)議，由上下游地方政府按照１∶１比例出資，共同建立補(bǔ)償基金。當(dāng)上游來水水質(zhì)改善達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；當(dāng)上游來水水質(zhì)惡化到一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則由上游賠償?shù)阮~資金給下游。同時(shí)，中央政府還以不低于雙方出資之和的配套資金作為績效獎(jiǎng)勵(lì)，專項(xiàng)用于上游的水環(huán)境治理。它有效地解決了流域水環(huán)境的產(chǎn)權(quán)之爭［２］，融合生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)賠償，能夠起到雙向激勵(lì)作用。這種“雙向補(bǔ)償”模式設(shè)計(jì)后來成為其他流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的模板，被廣泛運(yùn)用于省內(nèi)、省際橫向生態(tài)補(bǔ)償。

當(dāng)前，水環(huán)境保護(hù)常見的做法是績效管理，即上級政府部門對河流各斷面水質(zhì)設(shè)置考核標(biāo)準(zhǔn)，在一定時(shí)期內(nèi)對考核達(dá)標(biāo)的地區(qū)由上級財(cái)政以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式實(shí)行補(bǔ)償，考核不達(dá)標(biāo)的地區(qū)則繳納罰金。這可以看作是由考核不達(dá)標(biāo)的地區(qū)經(jīng)由上級財(cái)政部門去補(bǔ)償考核達(dá)標(biāo)的地區(qū)，但如果區(qū)域之間沒有明確的生態(tài)利益關(guān)系，或是獎(jiǎng)勵(lì)（懲罰）并不基于生態(tài)利益關(guān)系，那么就背離了橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵?！秾?shí)施方案》出臺(tái)前，陜西、甘肅、山西等省份在黃河流域，四川在長江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償均采用此類模式。它實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用績效管理的方法，比“雙向補(bǔ)償”模式的激勵(lì)效果遜色。

１．２政策實(shí)施情況

《實(shí)施方案》發(fā)布后，在國家政策鼓勵(lì)下沿黃九?。▍^(qū)）紛紛行動(dòng)起來，積極試行省內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償，并與臨近省份一對一地協(xié)商省際的黃河干流橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施方案。目前，已有寧夏、甘肅、陜西、山西、河南、山東六?。▍^(qū)）發(fā)布了?。▍^(qū)）內(nèi)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法，寧夏、甘肅、山西等?。▍^(qū)）對省域內(nèi)黃河重要支流建立了市域間上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其中山東實(shí)現(xiàn)了縣際橫向生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋。

在省際補(bǔ)償方面，河南與山東率先建立了上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，甘肅與寧夏簽訂了上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，甘肅與四川建立了左右岸橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，均采用“雙向補(bǔ)償”模式?！饵S河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》是黃河流域第一份省際橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，在整個(gè)黃河流域具有典型示范效應(yīng)。在第一個(gè)履約期，黃河由河南進(jìn)入山東的國控?cái)嗝嫠|(zhì)顯著改善，山東向河南支付生態(tài)補(bǔ)償金１．２６億元［３］?！饵S河流域（四川—甘肅段）橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》是流域左右岸橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾剿?，其中的補(bǔ)償方案是，若斷面水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，一方能舉證為對方污染造成的，則由污染方向舉證方支付補(bǔ)償資金［４］，但該協(xié)議并未明確什么可以作為證據(jù)、對方是否應(yīng)該配合舉證等，可操作性較差。該協(xié)議更重要的作用是，依托橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制平臺(tái)，兩省將建立聯(lián)合監(jiān)測、信息共享、環(huán)評會(huì)商、污染應(yīng)急處置等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，能在黃河流域水環(huán)境保護(hù)方面開展更深入的合作。

總體來看，黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制覆蓋面迅速擴(kuò)大，考核指標(biāo)由單一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)向水質(zhì)、水量標(biāo)準(zhǔn)和用水效率復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)展，補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)由水環(huán)境績效管理向“雙向補(bǔ)償”模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)效應(yīng)更加顯著。但是，已有的探索并未突破原有的制度框架，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定缺乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償方式均為單一的資金補(bǔ)償，欠缺制度創(chuàng)新。跨?。▍^(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目并不多，全流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遠(yuǎn)未形成，除了四川與甘肅、甘肅與寧夏、河南與山東，其他一些省（區(qū)）還停留在協(xié)商溝通階段。對“九曲十八彎”的黃河來說，區(qū)域間生態(tài)利益關(guān)系復(fù)雜，兩地區(qū)間的談判經(jīng)常涉及第三方，補(bǔ)償方案如何設(shè)計(jì)沒有先例可循，目前只能靠地方政府的創(chuàng)新與嘗試。

２黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同治理困境

黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建過程中面臨多個(gè)層面的協(xié)同治理困境，主要表現(xiàn)如下。

２．１生態(tài)保護(hù)和空間發(fā)展的協(xié)同治理困境

黃河流域高質(zhì)量發(fā)展不充分是最大的短板，民生發(fā)展是最大的弱項(xiàng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵之一，也是橫向生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)之一。

黃河流域各?。▍^(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在巨大差異，在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境偏好和財(cái)政收入等方面存在顯著異質(zhì)性，影響各?。▍^(qū)）參與流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠负湍芰?。各?。▍^(qū)）政府適度的偏好異質(zhì)性有利于促進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作，而各?。▍^(qū)）間收入異質(zhì)性不利于促進(jìn)區(qū)域環(huán)境合作，在兩地政府收入相當(dāng)時(shí)，一方可以迅速模仿復(fù)制另一方的環(huán)境策略，表現(xiàn)為相鄰地方政府的策略趨同［５］。但是，各省（區(qū)）政府之間如果偏好和收入差距過大，可能使橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的先行者、推動(dòng)者失去示范功能。當(dāng)前，在黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中就出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，下游的山東、河南兩省在整個(gè)流域中處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一梯隊(duì)，兩省率先在黃河流域構(gòu)建的示范性橫向生態(tài)補(bǔ)償制度框架，對中上游?。▍^(qū)）的帶動(dòng)作用非常有限。中上游省（區(qū)）對空間協(xié)同發(fā)展的追求使得它們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政收入有更強(qiáng)的偏好，相應(yīng)地，在橫向生態(tài)補(bǔ)償中受償意愿也更強(qiáng)，拉大了補(bǔ)償意愿和受償意愿之間的差距，使補(bǔ)償協(xié)議難以達(dá)成。

２．２多元補(bǔ)償主體的協(xié)同治理困難

黃河流域水質(zhì)保護(hù)和水量控制涉及流域土地利用方式的變化、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、重大水利工程建設(shè)、排污權(quán)交易和水權(quán)交易等，只要涉及利益受損方或受益方，并能使流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能在基準(zhǔn)值上有所提升，就屬于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牎Ｑa(bǔ)償主體涉及中央和地方政府多個(gè)部門（水利、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等），也包括一些行業(yè)和企業(yè)（如工農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)換、企業(yè)排污權(quán)交易），但不同層級補(bǔ)償主體之間缺乏協(xié)同。最常見的情形是，某重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)既獲得了中央的縱向生態(tài)補(bǔ)償，又取得了某部委的生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金，同時(shí)在橫向生態(tài)補(bǔ)償中也作為受損方獲得補(bǔ)償，而橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立又使其獲得了中央的獎(jiǎng)勵(lì)資金。

這種來自多元主體的多重補(bǔ)償帶來了兩方面的問題：一方面，多補(bǔ)償主體可能對客體重復(fù)補(bǔ)償，從而低估補(bǔ)償額度。在評估其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性時(shí)，若不全面考慮它所獲得的全部補(bǔ)償，只是取某一來源的補(bǔ)償，與它的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值或保護(hù)生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行比較，則會(huì)得出生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的結(jié)論。在以機(jī)會(huì)成本法估算橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，受償方可以獲取的補(bǔ)償，應(yīng)該等于環(huán)境保護(hù)的機(jī)會(huì)成本，減去已有的縱向轉(zhuǎn)移支付、環(huán)境相關(guān)專項(xiàng)投資和各種優(yōu)惠政策帶來的稅費(fèi)減免等。用生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值估算也是同理?？紤]已有的各類縱向補(bǔ)償后，縱橫結(jié)合的補(bǔ)償金額不一定低于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。另一方面，多重補(bǔ)償使一些地方對橫向生態(tài)補(bǔ)償作用的理解弱化。受制度慣性、路徑依賴的影響，或出于對制度理解不充分不到位，在實(shí)踐中更加依賴縱向生態(tài)補(bǔ)償，忽視對橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然瘶?gòu)建。

２．３政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償之間的協(xié)同治理困難

黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償不僅要解決區(qū)域間環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，而且具有縮小區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，推動(dòng)公共服務(wù)均等化的作用［６］。而要實(shí)現(xiàn)后者不能僅依靠“輸血”，資金的橫向轉(zhuǎn)移支付可以促使財(cái)政收入均等化，卻不一定帶來城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，所以更重要的目標(biāo)是將其作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑之一，打通經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的通道，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展注入動(dòng)力。但是，目前黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償主要依賴政府間資金補(bǔ)償?shù)膯我环绞?，距離“市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”還有較大差距。

在政策試點(diǎn)初期，以政府間資金補(bǔ)償模式為主具有政治和經(jīng)濟(jì)合理性，但是隨著時(shí)間推移、試點(diǎn)擴(kuò)大，后期如果沒有市場補(bǔ)償?shù)募尤?，那么政府補(bǔ)償模式高監(jiān)督成本、低運(yùn)行效率的缺點(diǎn)會(huì)逐漸顯現(xiàn)。在市場創(chuàng)建階段，應(yīng)用市場機(jī)制需要投入較高成本，隨著市場將污染成本定價(jià)并內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)成本，企業(yè)減少污染的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制形成，制度運(yùn)行低成本、高效率的優(yōu)點(diǎn)會(huì)逐漸顯現(xiàn)。因此，市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的缺失，是生態(tài)補(bǔ)償多目標(biāo)中“發(fā)展目標(biāo)”的缺失。市場機(jī)制的應(yīng)用能夠有效提升落后地區(qū)的自我發(fā)展能力，“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化只有經(jīng)由市場才具備可持續(xù)性和增值性。從新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看，生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)到政府與市場結(jié)合的過程。因此，我國“十四五”時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)放在了“建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”?？梢哉f，提升落后地區(qū)的自我發(fā)展能力，既需要政府的“幫助之手”，又需要市場的“無形之手”。

２．４補(bǔ)償目標(biāo)與補(bǔ)償標(biāo)的的協(xié)同治理困難

依據(jù)《實(shí)施方案》，黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)是多目標(biāo)的，包含“環(huán)境目標(biāo)”，如生態(tài)功能增強(qiáng)、生物多樣性增強(qiáng)、水資源節(jié)約集約利用、水質(zhì)改善等；包含“能力目標(biāo)”，如生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力得到進(jìn)一步完善和提升；包含“發(fā)展目標(biāo)”，如建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，增強(qiáng)自我造血功能和自身發(fā)展能力，使“綠水青山”真正變?yōu)椤敖鹕姐y山”。

多目標(biāo)間如何權(quán)衡？從《實(shí)施方案》的導(dǎo)向上看，在政策試點(diǎn)初期“環(huán)境目標(biāo)”被置于首位。黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵氖恰俺掷m(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用”，實(shí)際上就是水質(zhì)和水量兩個(gè)方面。但是，從各省（區(qū)）已出臺(tái)的政策看，水質(zhì)幾乎是唯一的補(bǔ)償標(biāo)的，補(bǔ)償方向和補(bǔ)償額度都是以水質(zhì)變化作為依據(jù)，水量卻基本沒有涉及。從中央財(cái)政安排引導(dǎo)資金的分配權(quán)重看，水資源貢獻(xiàn)和水質(zhì)改善各占２５％，具有同等重要性。水量沒有被納入補(bǔ)償標(biāo)的，使得政策目標(biāo)指向性減弱。

水權(quán)交易作為相對成熟的市場補(bǔ)償機(jī)制，更適合以水量為標(biāo)的的橫向生態(tài)補(bǔ)償。與前者模型化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，水權(quán)交易市場把上下游地方政府作為交易雙方，通過討價(jià)還價(jià)，依賴市場機(jī)制對水資源定價(jià)。交易是尋求更多需求得到滿足的手段，一個(gè)人參加交易是因?yàn)樗A(yù)計(jì)從獲取物品中取得的收益會(huì)超過成本。對于地方政府間的水權(quán)交易同樣如此。地方政府在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)會(huì)評估收益和成本，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水資源需求的增加，水資源價(jià)格的上漲會(huì)激勵(lì)地方政府致力于提高用水效率和配置效率。目前，黃河流域水權(quán)交易市場只在行業(yè)間、灌溉用水戶間和調(diào)水工程涉及區(qū)域間開展，若要推廣在省域間開展，則需要加大水資源市場化改革的力度，使水資源配置權(quán)力下移，這將面臨許多待破解的理論與技術(shù)難題。

２．５流域?qū)用娴膮f(xié)同治理困境

黃河流域?。▍^(qū)）之間以一對一方式展開橫向生態(tài)補(bǔ)償，有利于談判協(xié)商、達(dá)成一致意見，但是這種方式能否連線成片、達(dá)到建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初衷尚存疑問。

１）“兩方談判”可能導(dǎo)致補(bǔ)償碎片化。除了黃河源頭和入?？谕猓溆嗥呤。▍^(qū)）既是上游，又是下游。在一對一談判時(shí)，每個(gè)?。▍^(qū)）都會(huì)爭取對自身最有利的水質(zhì)條件和補(bǔ)償金額。在和下游談判時(shí)，它會(huì)力圖降低水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，提高補(bǔ)償金額；在和上游談判時(shí)，它會(huì)力圖提高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，降低補(bǔ)償金額。這輪談判的結(jié)果又會(huì)成為上下游省（區(qū)）與鄰近?。▍^(qū)）談判時(shí)的基準(zhǔn)和參考。最終，全流域會(huì)趨向：越向上游水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求越高、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)越低，上游?。▍^(qū)）無法得到充分補(bǔ)償，可以稱之為“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遞減悖論”。雖然在可行性上有較高保障，但是不利于上游?。▍^(qū)）獲得足額的生態(tài)保護(hù)投入和犧牲發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償，而上游?。▍^(qū)）在流域生態(tài)安全格局中重要性突出，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)重要性之間不協(xié)調(diào)?？傊瑱M向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制“兩方談判”的碎片化特點(diǎn)必然導(dǎo)致不協(xié)調(diào)，糾偏有賴于全流域?qū)用嫔鷳B(tài)補(bǔ)償基金的整體性協(xié)調(diào)和中央縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕槿搿?/p>

２）交易成本存在區(qū)域差異。以黃河為界河的晉陜兩省在橫向生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)展緩慢，主要原因在于涉及左右岸和多個(gè)省界斷面使交易成本顯著增高，而水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致這一現(xiàn)象更為突出。內(nèi)蒙古黃河干流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)低于下游的晉陜段，陜西省府谷縣入黃斷面水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)高于一河之隔的山西省保德縣。在雙向補(bǔ)償制度下，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)替代補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為地方政府爭議的核心。在新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償中，浙皖兩省曾就水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)究竟應(yīng)當(dāng)采用地表水還是水庫水標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了激烈的博弈，最終中央政府的介入才化解了爭端。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)爭議實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了最敏感的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不同的區(qū)域?qū)⒚媾R更高的談判協(xié)商成本和監(jiān)督成本。黃河流域亟須在上級相關(guān)部門的協(xié)調(diào)下制定統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

３黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理的實(shí)踐路徑

３．１構(gòu)建縱橫結(jié)合的流域生態(tài)補(bǔ)償整體框架

構(gòu)建縱向與橫向有機(jī)結(jié)合的流域生態(tài)補(bǔ)償整體框架是破解黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理困境的主要措施。

１）通過縱向補(bǔ)償填補(bǔ)省（區(qū)）間補(bǔ)償意愿與受償意愿的缺口，解決區(qū)域間的矛盾沖突。針對流域上下游水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不合理、左右岸水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，需要中央政府相關(guān)部門通過縱向協(xié)調(diào)解決。

２）縱橫結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償體系要避免重復(fù)補(bǔ)償。對中央縱向補(bǔ)償項(xiàng)目資金進(jìn)行整合，重在體現(xiàn)兜底性和引導(dǎo)性。當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償資金構(gòu)成中，中央政府投入占比在９０％以上，考慮到中央財(cái)政的可負(fù)擔(dān)性，要求中央財(cái)政對每一個(gè)橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議提供足夠的配套資金顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，重點(diǎn)在于改變縱向投入資金的構(gòu)成，在保障基本的兜底性投入的同時(shí)，增量資金向引導(dǎo)性投入傾斜，引導(dǎo)地方政府重視橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然瘶?gòu)建。橫向補(bǔ)償應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)以環(huán)境質(zhì)量效益為導(dǎo)向的激勵(lì)性和增益性。

３）為解決橫向生態(tài)補(bǔ)償碎片化和流域生態(tài)補(bǔ)償整體性之間的矛盾，需要黃河流域管理機(jī)構(gòu)或中央政府介入?；凇碍h(huán)境目標(biāo)”，可由中央和沿黃省（區(qū)）共同組建黃河流域生態(tài)補(bǔ)償基金，委托第三方管理。參照各功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)各跨?。▍^(qū)）斷面的水質(zhì)水量信息設(shè)計(jì)出一套綜合獎(jiǎng)懲規(guī)則，若某一區(qū)段的水質(zhì)超標(biāo)，水質(zhì)水量綜合系數(shù)劣于基準(zhǔn)或者同比下降，則應(yīng)向基金支付相應(yīng)的補(bǔ)償金；相反，若該區(qū)段的水質(zhì)水量綜合系數(shù)優(yōu)于基準(zhǔn)或者同比上升，則從基金中獲得相應(yīng)補(bǔ)償?；凇鞍l(fā)展目標(biāo)”，為破解“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遞減悖論”，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償效果最優(yōu)化，需要對上游?。▍^(qū)）給予額外的縱向生態(tài)補(bǔ)償，使上游?。▍^(qū)）獲得的總補(bǔ)償不低于機(jī)會(huì)成本，體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一。

３．２形成多元化的橫向補(bǔ)償體系

多元化補(bǔ)償體系是與生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩嘀啬繕?biāo)相對應(yīng)的。多元化包含了補(bǔ)償手段和補(bǔ)償方式的多元化。橫向轉(zhuǎn)移支付作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的方式之一，可以縮小區(qū)域間財(cái)政收入差距，但無法縮小區(qū)域間的發(fā)展差距和促進(jìn)上游地區(qū)發(fā)展能力提升。為了強(qiáng)化“發(fā)展目標(biāo)”，需要更多關(guān)注非現(xiàn)金的生態(tài)補(bǔ)償。非現(xiàn)金補(bǔ)償可以直接推進(jìn)公共服務(wù)均等化。補(bǔ)償主體可以通過向受償?shù)貐^(qū)提供項(xiàng)目援建，如建設(shè)和完善交通、水利、電力、電信等基礎(chǔ)設(shè)施，改善當(dāng)?shù)亟逃⑨t(yī)療等公共基礎(chǔ)服務(wù)水平等。

橫向生態(tài)補(bǔ)償需要更多運(yùn)用市場化的補(bǔ)償方式。為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償制度效能的最大化，橫向生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)選擇私法關(guān)系與市場機(jī)制作為理論依托［７］。橫向生態(tài)補(bǔ)償是在上下游、左右岸、干支流政府之間確定補(bǔ)償關(guān)系，從法律上看是平等主體間締結(jié)的契約，是市場行為的表現(xiàn)，因此地方政府是以市場主體的身份參與其中。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立也應(yīng)采取市場機(jī)制，通過地方政府間談判協(xié)商來確定，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算僅作參考。從生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽訂到排污者減排的“最后一公里”，排污權(quán)交易能夠提供有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。對于生態(tài)基流嚴(yán)重不足、水資源超載的流域，更適宜采用水權(quán)交易實(shí)現(xiàn)對水量的生態(tài)補(bǔ)償。最終，形成以流域生態(tài)補(bǔ)償基金為主體，以橫向轉(zhuǎn)移支付、排污權(quán)交易和水權(quán)交易為支撐的橫向補(bǔ)償體系。

３．３致力于協(xié)同平臺(tái)建設(shè)

在黃河流域九?。▍^(qū)）間搭建責(zé)任共擔(dān)、環(huán)境共治、效益共享的協(xié)同平臺(tái)，其主要由信息共享平臺(tái)和項(xiàng)目建設(shè)管理平臺(tái)組成。

１）構(gòu)建全流域協(xié)同的信息共享平臺(tái)。中央主管部門將統(tǒng)籌的黃河流域上中下游信息數(shù)據(jù)向各?。▍^(qū)）開放，推動(dòng)部門和地方生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)共建共享；利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，建立全流域環(huán)境信息系統(tǒng)，降低信息收集成本，為橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提供信息支撐；研究編制生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算的相關(guān)技術(shù)指南和規(guī)范，為地方探索實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供技術(shù)指引。有條件的地區(qū)可以試點(diǎn)建立基于區(qū)塊鏈的生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)，利用區(qū)塊鏈去中心化、去信任化、精準(zhǔn)化特性為市場化的橫向生態(tài)補(bǔ)償提供技術(shù)支撐，推動(dòng)排污權(quán)交易數(shù)字化［８］。

２）構(gòu)建協(xié)同的項(xiàng)目建設(shè)管理平臺(tái)。從橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議簽訂到流域生態(tài)環(huán)境實(shí)際改善之間，還有大量治理工作要做。這些應(yīng)用縱向和橫向補(bǔ)償資金、以項(xiàng)目形式開展的環(huán)境治理工作往往需要較長時(shí)間，協(xié)同平臺(tái)應(yīng)該對運(yùn)用補(bǔ)償資金的項(xiàng)目及時(shí)跟進(jìn)，發(fā)布項(xiàng)目進(jìn)展、公開資金使用情況，接受公眾監(jiān)督，促進(jìn)補(bǔ)償資金使用效率提升。

３）鼓勵(lì)地方政府自主探索與創(chuàng)新。對于左右岸橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)問題，可以采取不同于上下游的思路，將左右岸視作一個(gè)整體，共同與上下游建立橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，再依據(jù)左右岸支流與干流交界斷面水質(zhì)綜合情況確定左右岸對補(bǔ)償金額的分享比例。在激勵(lì)左右岸形成生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的過程中，降低交易成本是最大的障礙。通過在流域大平臺(tái)上加載左右岸協(xié)同模塊，促使左右岸省（區(qū)）互相監(jiān)督，增進(jìn)互信，降低交易成本。

３．４強(qiáng)化制度間的系統(tǒng)協(xié)同

推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償制度與其他制度間的系統(tǒng)協(xié)同。首先，將各?。▍^(qū)）黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入“河長制”體系中，利用“河長制”構(gòu)建起的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)范推動(dòng)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)［９］。由“河長辦”負(fù)責(zé)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)方的協(xié)商溝通。對河長的績效考核與橫向生態(tài)補(bǔ)償相聯(lián)系，考核內(nèi)容中應(yīng)包含上下游河長的溝通合作。斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)及改善的上游河長可獲得補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，斷面水質(zhì)未達(dá)標(biāo)和變差的上游河長須繳納罰金。

其次，優(yōu)化水資源配置機(jī)制與黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同。一是通過水權(quán)交易優(yōu)化水資源在區(qū)域間的配置，由流域機(jī)構(gòu)創(chuàng)建水權(quán)交易市場，地方政府通過平等的市場交易實(shí)現(xiàn)對水量的生態(tài)補(bǔ)償；二是通過水權(quán)交易優(yōu)化行業(yè)間的水資源配置，引導(dǎo)水資源超載地區(qū)的工業(yè)企業(yè)、城鎮(zhèn)生活等取用水戶與灌區(qū)開展取水權(quán)交易，吸引多元主體參與農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)。鼓勵(lì)暫停新增取水許可審批的地區(qū)內(nèi)取水戶，在全流域范圍內(nèi)進(jìn)行水權(quán)交易［１０］。

此外，還可考慮項(xiàng)目審批制度、稅收政策與橫向生態(tài)補(bǔ)償制度協(xié)同。黃河流域污染治理的攻堅(jiān)點(diǎn)主要在支流，如果某一支流重要斷面水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，可停批停建該流域所有地區(qū)的用水項(xiàng)目（治污項(xiàng)目除外），減少流域各地區(qū)的用水指標(biāo)，或上浮流域內(nèi)企業(yè)的污染稅稅率，直至水質(zhì)達(dá)標(biāo)為止，以此形成流域內(nèi)上下游、左右岸之間的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。

４結(jié)束語

黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度是健全流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、重構(gòu)區(qū)域間環(huán)境權(quán)責(zé)利關(guān)系、平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域間協(xié)同發(fā)展的一項(xiàng)重要制度。本文從理論上總結(jié)了流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的實(shí)踐模式與階段性成效，以多元協(xié)同為視角，全方位聚焦黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理困境，提出破解協(xié)同治理困境的實(shí)踐路徑，對擴(kuò)大黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償覆蓋面和完善補(bǔ)償制度具有現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)方興未艾，對這一領(lǐng)域未來的實(shí)踐發(fā)展，仍需在更長時(shí)期內(nèi)觀察分析、提煉總結(jié)。橫向生態(tài)補(bǔ)償如何嵌入縱向補(bǔ)償制度框架、如何與其他資源環(huán)境市場化改革系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)、如何實(shí)現(xiàn)制度間協(xié)同增效等是未來研究的方向。