鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理主體沖突及其化解策略

趙川林

川北幼兒師范高等?？茖W(xué)校

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，此后，國家陸續(xù)出臺相關(guān)文件政策對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出具體部署，成為新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本遵循。2018 年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確指出：“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”[1]，突出了鄉(xiāng)村治理對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性作用。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，治理主體是關(guān)鍵。近年來鄉(xiāng)村治理主體多元化趨勢加強，各主體共同為鄉(xiāng)村振興賦能，但在實際治理過程中各主體之間產(chǎn)生了一定程度的沖突，導(dǎo)致各治理主體難以形成合力，直接影響鄉(xiāng)村治理成效和鄉(xiāng)村振興全局，因此及時、妥善化解各主體之間的沖突成為一個亟須解決的問題。

一、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理主體分析

20 世紀(jì)80 年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行和推廣拉開了我國農(nóng)村改革的序幕，鄉(xiāng)村治理體制由人民公社進入“鄉(xiāng)政村治”模式，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生自治力量得到復(fù)蘇，鄉(xiāng)村治理由傳統(tǒng)意義上的一元化政府主導(dǎo)邁向多元主體共治。近年來，鄉(xiāng)村治理主體多元化趨勢仍在不斷增強，目前，鄉(xiāng)村社會的治理主體除了《中華人民共和國村民委員會組織法》 (以下簡稱《村組法》)中明確規(guī)定的黨在農(nóng)村的基層組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會、村民、駐本村企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織之外，先進知識分子、工匠能手、經(jīng)濟能人、科技工作者等新鄉(xiāng)賢及其組織和家族宗族也不同程度地參與到鄉(xiāng)村治理過程中，而且扮演著愈加重要的角色。

除上述主體之外，駐村干部也是鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的重要力量。脫貧攻堅期間，駐村干部在促脫貧、強黨建、整鄉(xiāng)風(fēng)等方面發(fā)揮了重要作用，并為干部駐村這一工作制度積累了豐富經(jīng)驗。2021 年5 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，要求健全常態(tài)化駐村工作機制，這表明駐村干部將繼續(xù)成為鄉(xiāng)村振興中的重要主體。因此，在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興實踐中，根據(jù)治理權(quán)的來源和治理方式的不同可將現(xiàn)有治理主體分為三類，第一類是內(nèi)生型制度性主體，其治理資格和治理方式等由國家制度明確規(guī)定，來源于鄉(xiāng)村內(nèi)部，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村支部和村委會等；第二類是內(nèi)生型非制度性主體，即國家制度未明確賦予其治理權(quán)，來源于鄉(xiāng)村內(nèi)部，被村民接受和認可的群體和個人，如家族宗族、新鄉(xiāng)新、普通村民等；第三類是外來型制度性主體，其治理權(quán)由國家賦予并認可，是來源于鄉(xiāng)村之外的治理精英，如駐村第一書記、駐村工作隊。

二、鄉(xiāng)村治理主體沖突的具體表現(xiàn)及原因

根據(jù)黨中央要求，在農(nóng)村地區(qū)實行村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”，并推行村“兩委”班子成員交叉任職[2]，使得村黨支部和村民委員會之間的沖突得以較大緩解。目前，鄉(xiāng)村治理主體間的沖突主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會、村委會與鄉(xiāng)賢組織、村“兩委”干部和駐村干部之間。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的沖突

《村組法》中對村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職權(quán)及二者關(guān)系有明確規(guī)定，從制度規(guī)定上來看，二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，這種關(guān)系是平等的。但在實際治理過程中，二者關(guān)系出現(xiàn)偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級政府安排的任務(wù)與自身工作的便利，常常將其與村委會的關(guān)系置于上下級關(guān)系中，通過行政命令的方式介入村委會的自治事務(wù)，干擾村委會的職能行使。如一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上插手村務(wù)決策、包攬村務(wù)管理，干涉和侵犯了村民的自治權(quán)，使村委會的自治權(quán)異化，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制下的附屬行政化組織。村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的干預(yù)和支配主要有兩種回應(yīng)，一種是耗費大量時間和精力迎合執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)府下達的行政工作，另一種則是冷漠對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的行政命令。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)府與村委會之間的矛盾，其原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的行為超出了制度規(guī)定的范圍，即權(quán)力越位，侵蝕了村委會的權(quán)力空間，弱化了村委會的自治功能，因此受到村委會的抵制。

（二）村委會與鄉(xiāng)賢組織之間的沖突

近年來，各類社會組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著日益重要的作用，但在工作中也與其他治理主體產(chǎn)生沖突，其中最為突出的是鄉(xiāng)賢組織與村委會的沖突。鄉(xiāng)賢因具備資源、人脈、資本等優(yōu)勢得到村民普遍認可和信任，成為鄉(xiāng)村治理重要的內(nèi)生力量。目前，全國多個地區(qū)已建立了鄉(xiāng)賢參事會、鄉(xiāng)賢理事會、鄉(xiāng)賢工作室等鄉(xiāng)賢組織，在調(diào)解鄰里糾紛、倡導(dǎo)公序良俗、行善助貧等方面發(fā)揮著積極作用，與村委會形成互補。但二者之間也存在沖突。在部分鄉(xiāng)村地區(qū)，具有資源優(yōu)勢的鄉(xiāng)賢成為公共服務(wù)的承擔(dān)主體，村民參與鄉(xiāng)賢治理的熱情高于村民自治，鄉(xiāng)賢在村里的威望和影響力遠超村干部[3]，作為基層治理法定機構(gòu)的村委會的權(quán)威和話語權(quán)受到挑戰(zhàn)。而村委會因為鄉(xiāng)賢組織參與鄉(xiāng)村治理目前沒有得到相關(guān)法律的正式授權(quán)，質(zhì)疑其參與鄉(xiāng)村治理的合法性，再加上一些村委會成員對鄉(xiāng)賢群體的片面性認識，最終導(dǎo)致他們對鄉(xiāng)賢及其組織的工作持不配合的態(tài)度，雙方難以形成治理合力。

究其原因，一是主要在于鄉(xiāng)賢組織的治理身份和治理資質(zhì)缺乏正式認證，雖然在國家頒布的系列政策文件中明確鼓勵鄉(xiāng)賢及其組織積極參與鄉(xiāng)村治理，但對其治理方式和治理程序等并未做制度性規(guī)定。二是基層黨組織沒有充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用。在鄉(xiāng)村社會，村委會是當(dāng)?shù)刎撠?zé)公共事務(wù)和公益事業(yè)的主體，要想使鄉(xiāng)賢組織參與公共服務(wù)補位而不越位，離不開基層黨組織的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)。

（三）村“兩委”干部和駐村干部之間的沖突

駐村干部的選派在一定程度上彌補了鄉(xiāng)村人才力量的短板，駐村干部和村“兩委”干部都是鄉(xiāng)村振興的中堅力量，二者的配合與協(xié)作關(guān)系著鄉(xiāng)村振興的成效。在鄉(xiāng)村治理過程中，駐村干部和村“兩委”干部之間也常有沖突。一方面，一些駐村干部把自己與村“兩委”干部的關(guān)系理解為是同部門上下級從屬關(guān)系，在工作中很少與村干部進行溝通協(xié)商，導(dǎo)致村“兩委”干部產(chǎn)生不滿情緒；部分駐村干部剛到基層，干事熱情高漲或者為了彰顯工作能力，經(jīng)常出現(xiàn)職權(quán)越位的現(xiàn)象，使得村“兩委”干部的權(quán)力空間被擠壓，因此受到村“兩委”干部的排斥；駐村干部多源于政府機關(guān)和事業(yè)單位，普遍缺乏農(nóng)村工作經(jīng)驗，致使村“兩委”干部對其抱有一定的懷疑和不信任；一些駐村干部為了幫扶時限內(nèi)的短期成效，往往實施見效快但缺乏可持續(xù)性的項目，引發(fā)村“兩委”干部質(zhì)疑；另一方面，一些村“兩委”干部把駐村干部當(dāng)成“包辦員”，把寫材料等一系列事情推諉給駐村干部，時間一久便會引發(fā)二者之間的沖突。

二者產(chǎn)生以上沖突，主要有以下三方面原因。一是，二者沒有明確自己的角色定位與職能任務(wù)，也沒有正確理解二者之間的關(guān)系。二是，部分駐村干部面對新的工作崗位和新的工作環(huán)境沒能及時轉(zhuǎn)變角色，沒有更新工作方式和思維方式，導(dǎo)致工作適應(yīng)較慢，難以精準(zhǔn)施策。三是，駐村干部和村“兩委”干部兩者之間缺乏第三方參與的正式的溝通平臺來調(diào)節(jié)雙方矛盾。

通過對以上三大類型沖突及產(chǎn)生沖突原因的分析，不難發(fā)現(xiàn)各治理主體之間產(chǎn)生沖突的原因有一定的共性，首先，在眾多治理主體中缺乏核心領(lǐng)導(dǎo)力量，也就是基層黨組織沒有充分發(fā)揮自身在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、凝聚力和服務(wù)力，導(dǎo)致多元治理主體沒有形成以基層黨組織為核心的合力。其次，各治理主體的職能定位不明確，職責(zé)邊界不清晰，因此產(chǎn)生主體之間的推諉、越位等問題，影響主體的良性互動。最后，各治理主體之間缺乏溝通協(xié)商平臺，他們的不同意見和訴求不能及時體現(xiàn)到民主決策中，導(dǎo)致矛盾擱置。

三、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理主體沖突化解策略

鄉(xiāng)村治理主體之間的沖突關(guān)系到鄉(xiāng)村基層社會的穩(wěn)定，也直接影響我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的進程，最終會損害鄉(xiāng)村振興的整體利益。當(dāng)前多元鄉(xiāng)村治理主體之間的沖突是多方面因素共同作用的結(jié)果，因此，化解沖突也要多管齊下，綜合來看主要可以從以下三方面著手。

（一）加強基層黨組織對治理主體的集中領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，同樣，實施鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治也必須依靠基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興實踐中，多元鄉(xiāng)村治理主體產(chǎn)生沖突在一定程度上與基層黨組織的“缺位”和“讓位”有關(guān)。有效化解各治理主體之間的沖突，基層黨組織必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保其在鄉(xiāng)村治理中總攬全局、協(xié)調(diào)各方，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，為各主體積極有序參與鄉(xiāng)村治理提供強大的政治保證，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理多元主體協(xié)同治理，凝聚各主體的力量及智慧，實現(xiàn)功能和優(yōu)勢互補，提升鄉(xiāng)村治理效能，打造形成黨組織領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)、駐村干部幫扶、社會協(xié)同、公眾參與的一核多元協(xié)同治理格局。

（二）完善多元鄉(xiāng)村治理主體的制度建設(shè)

鄉(xiāng)村治理主體的多元化使各主體能夠發(fā)揮各自優(yōu)勢，整合各方面資源，共同促進鄉(xiāng)村振興。但在鄉(xiāng)村治理實踐中，各治理主體之間常常因為不明確其職責(zé)而引發(fā)沖突，這與各治理主體自身的認知有關(guān)，除此之外還與頂層制度設(shè)計有關(guān)。鄉(xiāng)村治理主體向多元化發(fā)展，但關(guān)于鄉(xiāng)村治理主體的制度建設(shè)卻稍有滯后，雖然國家已頒布相關(guān)制度并出臺系列政策文件對部分鄉(xiāng)村治理主體的職責(zé)進行了較為明確的規(guī)定，但是缺乏系統(tǒng)性和進一步細化，導(dǎo)致在現(xiàn)實實踐中多元主體常因職權(quán)交叉、權(quán)責(zé)模糊而相互掣肘、相互推諉，甚至產(chǎn)生直接沖突。為了使多元主體能夠充分、有序參與鄉(xiāng)村治理，提升協(xié)同治理效率，必須進一步從制度上更加明確各治理主體職能和權(quán)責(zé)范圍、細化各治理主體的權(quán)責(zé)邊界、完善各治理主體的權(quán)責(zé)清單，增強各治理主體之間的有效協(xié)作能力，推動鄉(xiāng)村治理中各項工作責(zé)任的落實。

（三）搭建多元治理主體溝通協(xié)作平臺

“多元共治是以不同治理主體通過發(fā)揮自身優(yōu)勢來進行合作治理的一種治理模式，其能否取得良好的治理效果，取決于各主體能否實現(xiàn)良好的關(guān)系互動”[4]。在鄉(xiāng)村治理過程中，要使多元治理主體之間良性互動，減少沖突，傳統(tǒng)行政部門自上而下的單向溝通管理模式已不再適用，必須進一步激活鄉(xiāng)村民主，健全村級議事協(xié)商制度，搭建平等、公開的溝通協(xié)作平臺，堅持共商、共治。如在村內(nèi)搭建議事協(xié)商平臺，對重大問題堅持“一事一議”，暢通各治理主體的表達渠道，讓各治理主體能夠及時、全面地互相了解與收集各自不同的訴求與意見，并經(jīng)過充分溝通與討論后體現(xiàn)到公共決策中，從根本上統(tǒng)合不同治理主體的訴求，這樣不僅能有效化解各治理主體之間的沖突，還能有效提升多元主體間的溝通效率和信任度，“有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理共同體的治理意志”[5]。

四、結(jié)語

隨著鄉(xiāng)村社會的變遷、我國基層民主政治的發(fā)展及國家治理體系的變革，鄉(xiāng)村治理主體多元化已成為必然趨勢。多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理有諸多明顯優(yōu)勢，但也應(yīng)看到各主體在治理過程中存在的現(xiàn)實沖突以及由此所帶來的嚴(yán)重問題。多元治理主體之間由于缺乏集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職能定位模糊、缺少溝通協(xié)商等原因而產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致難以形成治理合力，影響鄉(xiāng)村振興的推進和實現(xiàn)，因此必須得到高度重視。從加強基層黨組織對治理主體的集中領(lǐng)導(dǎo)、完善多元鄉(xiāng)村治理主體的制度建設(shè)、搭建多元治理主體民主協(xié)商平臺三方面入手，才能有效化解沖突，進一步激發(fā)各主體參與鄉(xiāng)村治理的積極性和主動性，進而提升治理效能。