深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的實(shí)踐與思考

蔡軍?王倩男?楚佩雯

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關(guān)系群眾對(duì)黨和政府的信任、對(duì)法治的信心?！按缶C合一體化”行政執(zhí)法改革，力圖通過整合執(zhí)法主體、厘清執(zhí)法事項(xiàng)、規(guī)范執(zhí)法行為和提升執(zhí)法效率等舉措，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，架構(gòu)好政府與群眾的“法治連心橋”。近年來(lái)，杭州市拱墅區(qū)按照《浙江省加快推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《工作方案》）和有關(guān)法規(guī)政策要求，針對(duì)交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、監(jiān)管缺位等城市管理中的“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”，多層次探索深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，取得了積極成效，但是也存在一些問題，迫切需要從制度層面進(jìn)一步調(diào)適完善。

一、杭州市拱墅區(qū)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革進(jìn)展情況

自《工作方案》實(shí)施以來(lái)，杭州市也相應(yīng)推出了《杭州市推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革方案》，杭州市拱墅區(qū)在浙江省和杭州市的決策部署下，以優(yōu)化基層執(zhí)法體制機(jī)制為出發(fā)點(diǎn)，以破解一線執(zhí)法中面臨的突出矛盾和難點(diǎn)問題為著力點(diǎn)，以提高人民群眾獲得感、幸福感和安全感為落腳點(diǎn)，不斷深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，提升基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

（一）體系再造、制度重塑，推動(dòng)基層事有章依

一是夯實(shí)“一套體系”。建立由區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)任“雙組長(zhǎng)”的區(qū)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立由區(qū)級(jí)部門和屬地街道共同構(gòu)成的實(shí)體化運(yùn)行改革專班，明確從綜合行政執(zhí)法部門單獨(dú)牽頭調(diào)整為機(jī)構(gòu)編制部門、綜合行政執(zhí)法部門和司法部門共同牽頭，并新設(shè)綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室專門落實(shí)改革工作，形成全區(qū)上下一體、各司其職、齊抓共管的高位改革推進(jìn)體系，有效指導(dǎo)各部門和屬地街道落實(shí)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革各項(xiàng)工作。

二是構(gòu)造“一套方案”。根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，研究出臺(tái)《拱墅區(qū)推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革方案》《拱墅區(qū)深化街道“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”實(shí)施方案》《拱墅區(qū)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革執(zhí)法人員“區(qū)屬街用共管”管理辦法（試行）》和《拱墅區(qū)街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)輔助人員管理辦法（試行）》等系列專項(xiàng)綱領(lǐng)性方案文件，全面夯實(shí)了“綜合執(zhí)法+專業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的執(zhí)法體系，為基層推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革工作提供遵循。

三是完善“一套制度”。結(jié)合基層實(shí)踐情況，編制涵蓋15種常見案件類型、1張辦案流程圖、1份辦案系統(tǒng)操作說明、60個(gè)執(zhí)法文書參考模板及制作指南、10項(xiàng)注意事項(xiàng)和2個(gè)綜合執(zhí)法事項(xiàng)目錄的《“大綜合一體化”行政執(zhí)法工作法律指引（試行）》，為一線執(zhí)法人員日常執(zhí)法提供執(zhí)法路徑“導(dǎo)航”。同時(shí)，適時(shí)完善修訂適應(yīng)基層實(shí)際的辦事指南和工作規(guī)程，創(chuàng)新完善執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議、電子證據(jù)、刑事司法銜接、協(xié)作聯(lián)動(dòng)、暴力抗法等19項(xiàng)制度，推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法管理系統(tǒng)化，確保依法行政、文明執(zhí)法、陽(yáng)光辦案。

（二）職能整合、權(quán)力下放，推動(dòng)基層事有權(quán)管

一是更大范圍推進(jìn)綜合執(zhí)法。按照《浙江省綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)統(tǒng)一目錄》（年本）和《杭州市綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)擴(kuò)展目錄》明確的綜合執(zhí)法事項(xiàng)范圍，拱墅區(qū)將檔案、事業(yè)單位登記管理、發(fā)展改革、經(jīng)信、教育、科技、民族宗教、公安、民政和財(cái)政等25個(gè)領(lǐng)域的行政處罰事項(xiàng)原則上整合納入綜合執(zhí)法，并在此基礎(chǔ)上分別梳理形成了涵蓋1933項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)的綜合執(zhí)法清單和3034項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)的專業(yè)執(zhí)法清單，進(jìn)一步厘清了綜合執(zhí)法部門和專業(yè)執(zhí)法部門的職責(zé)邊界，為后續(xù)權(quán)力下放屬地街道打好基礎(chǔ)。

杭州執(zhí)法隊(duì)員講解相關(guān)執(zhí)法條例。劉靜斐提供

二是更大力度賦權(quán)屬地街道。堅(jiān)持以“放得下，接得住，管得好，有監(jiān)督”為原則，創(chuàng)新引入第三方律師對(duì)試點(diǎn)賦權(quán)街道開展年度評(píng)估。將發(fā)生頻率高、基層迫切需要、專業(yè)技術(shù)適宜、就近就快能辦且能有效承接的執(zhí)法權(quán)限，精準(zhǔn)劃轉(zhuǎn)至街道執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使。實(shí)現(xiàn)全區(qū)18個(gè)街道全域賦權(quán)，因地制宜形成了半山街道20個(gè)領(lǐng)域353項(xiàng)賦權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)清單、拱宸橋等其他17個(gè)街道19個(gè)領(lǐng)域338項(xiàng)賦權(quán)執(zhí)法事項(xiàng)清單，破解基層“有責(zé)無(wú)權(quán)”的痛點(diǎn)。例如，把基層投訴多、呼聲高的事項(xiàng)梳理下放，包括城管領(lǐng)域投訴總量類別前7名和涉及重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，如工地、小餐飲等；發(fā)生頻率高、可簡(jiǎn)易操作辦理的事項(xiàng)，如違法停車、無(wú)照經(jīng)營(yíng)等。另外，可優(yōu)化實(shí)現(xiàn)部門合并履職的也梳理下放，如房屋裝修類等。

（三）重心下移、架構(gòu)規(guī)范，推動(dòng)基層事有人辦

一是做實(shí)“金字塔型”執(zhí)法架構(gòu)。2021年，精簡(jiǎn)房地產(chǎn)監(jiān)察、勞動(dòng)保障監(jiān)察2支區(qū)級(jí)專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍總量下降50%，形成了區(qū)級(jí)層面“1支綜合執(zhí)法隊(duì)+5支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)”（“5”指市場(chǎng)監(jiān)管、文化市場(chǎng)、應(yīng)急管理、自然資源和衛(wèi)生健康等5支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍）的執(zhí)法格局。2022年，結(jié)合“1+5”執(zhí)法隊(duì)伍情況，推動(dòng)475名區(qū)級(jí)“綜合+專業(yè)”執(zhí)法隊(duì)伍人員下沉，實(shí)現(xiàn)69.44%的執(zhí)法人員下沉屬地街道，形成了以街道為主的執(zhí)法力量配置架構(gòu)，進(jìn)一步推動(dòng)違法問題發(fā)現(xiàn)在基層一線、解決在基層一線。

二是全面規(guī)范街道執(zhí)法體系。在人員下沉的基礎(chǔ)上，成立了由街道黨工委書記和辦事處主任任“雙組長(zhǎng)”的綜合行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了街道主任任隊(duì)長(zhǎng)的綜合行政執(zhí)法隊(duì)，并在街道公管辦設(shè)立了承擔(dān)行政執(zhí)法指揮平臺(tái)運(yùn)行等職責(zé)的綜合執(zhí)法辦，形成“領(lǐng)導(dǎo)小組+執(zhí)法隊(duì)+綜合執(zhí)法辦”三位一體的街道執(zhí)法格局。

三是加強(qiáng)街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)“兩化”（隊(duì)伍正規(guī)化、執(zhí)法規(guī)范化）建設(shè)。在硬件上，按照規(guī)范化隊(duì)所的配置要求，功能區(qū)、辦案區(qū)、處置裝備等一應(yīng)齊全；在軟件上，堅(jiān)持以黨建促隊(duì)建，統(tǒng)一規(guī)范建立“××街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)黨支部”，為18個(gè)街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)配備專職指導(dǎo)員，強(qiáng)化對(duì)街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)黨員的日常教育管理，更好地發(fā)揮基層黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用。同步建立綜合執(zhí)法隊(duì)法制員隊(duì)伍，聘請(qǐng)專職律師作為法制審核人員顧問，從專業(yè)化角度協(xié)助案件審核，進(jìn)一步提升“一支隊(duì)伍”的凝聚力、執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力。

（四）數(shù)字賦能、高質(zhì)執(zhí)法，推動(dòng)基層事有效辦

以數(shù)字化改革為牽引，探索創(chuàng)新數(shù)智執(zhí)法，形成一批“數(shù)智+執(zhí)法+服務(wù)”的典型實(shí)踐案例。

一是長(zhǎng)慶街道實(shí)施“信用賦能”促守法，構(gòu)建“事前承諾—事中檢查—事后分級(jí)獎(jiǎng)懲”的“綜合執(zhí)法信用體系”，對(duì)企鋪精準(zhǔn)畫像、實(shí)行差異化監(jiān)管，積極打造“有諾必踐、有法必依、違法必究”的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)新生態(tài)。

二是上塘街道和康橋街道實(shí)施“一體化執(zhí)法”強(qiáng)融合，通過線下集中辦公，線上平臺(tái)聯(lián)動(dòng)，探索上塘古運(yùn)河智慧景區(qū)建設(shè)、勝利河美食街放心餐飲、專業(yè)市場(chǎng)安全生產(chǎn)等一批“特色場(chǎng)景”，構(gòu)建“發(fā)現(xiàn)—研判—?dú)w類—處置—審核—結(jié)案”的全閉環(huán)監(jiān)管執(zhí)法體系。

三是東新街道實(shí)施“綜合查一次”建閉環(huán)，實(shí)行建筑工地環(huán)境整治“綜合查一次”機(jī)制，以及“工地聯(lián)盟”“三色管理”等配套措施，以綜合性執(zhí)法檢查、數(shù)字化閉環(huán)處置、網(wǎng)格化源頭管理等方式，提高建筑工地管理效能。

四是拱宸橋街道實(shí)施“數(shù)智執(zhí)法”優(yōu)服務(wù)，創(chuàng)新運(yùn)用“無(wú)人機(jī)+停機(jī)坪”的“紅旗班非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”模式，歸集2.1萬(wàn)余個(gè)物聯(lián)感知設(shè)備，組建一支360度巡查、24小時(shí)在線、100%精準(zhǔn)抓拍的“空中巡查隊(duì)”，全面推行非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、首違不罰，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法更智慧、更高效、更便民。

杭州執(zhí)法隊(duì)員開展“綜合查一次” 。劉靜斐提供

五是武林街道實(shí)施“片區(qū)化執(zhí)法”提效能，研發(fā)運(yùn)用“E智武林”小程序，實(shí)現(xiàn)街道片區(qū)“執(zhí)法隊(duì)力量+屬地市場(chǎng)化力量+社會(huì)組織力量”協(xié)同運(yùn)作，推動(dòng)20%違法問題從“事后整改”到“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。

二、“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中存在的問題

在“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中，“八個(gè)大蓋帽管不了一頂破草帽”“看得見的管不了，管得了的看不見”“群眾家門口的事沒人管”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法監(jiān)管部門履職缺位問題一直都備受關(guān)注。經(jīng)多次調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）后發(fā)現(xiàn)，“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革中主要存在以下兩個(gè)方面的問題。

（一）管執(zhí)銜接有待深化，案件移送規(guī)范有待統(tǒng)一

職能整合、權(quán)力下放后，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、執(zhí)法有效銜接是首要問題。在實(shí)踐中，各地出臺(tái)了一系列文件進(jìn)行明確。例如，《杭州市部門監(jiān)管與行政執(zhí)法工作協(xié)同實(shí)施意見（試行）》明確“監(jiān)管部門應(yīng)恪盡監(jiān)管責(zé)任，執(zhí)法部門應(yīng)壓實(shí)基層巡查責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)落實(shí)巡查責(zé)任”。然而，在實(shí)施過程中，監(jiān)管缺位的問題依然偶有發(fā)生。小部分監(jiān)管部門將事項(xiàng)下放后，存在“一放了之”“以罰代管”的現(xiàn)象，忽視日常巡查、監(jiān)管、督促、協(xié)調(diào)職責(zé)，造成了因執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移而帶來(lái)的監(jiān)管缺位。此外，在案件移送時(shí)，存在完整度不高、證據(jù)不足的情況，證據(jù)固定等環(huán)節(jié)工作較為粗糙。比如，部分監(jiān)管部門在接到信訪線索或檢查發(fā)現(xiàn)后沒有及時(shí)固定證據(jù)，形成完整證據(jù)鏈，導(dǎo)致執(zhí)法人員在后續(xù)搜集證據(jù)時(shí)，失去時(shí)效性。

（二）下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法力量有待統(tǒng)籌

改革中，各地雖然已將執(zhí)法力量盡力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）傾斜，但由于部分原本人員力量就薄弱的執(zhí)法部門，下沉方式為1人輻射管理多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），基層“一支隊(duì)伍”執(zhí)法力量不夠強(qiáng)大。此外，鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法隊(duì)內(nèi)部人員的服裝、標(biāo)志標(biāo)識(shí)、執(zhí)法文書等尚未統(tǒng)一，基層“一支隊(duì)伍”整體形象不夠突出。

在街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)履職過程中，把握?qǐng)?zhí)法尺度也是一個(gè)難點(diǎn)問題。目前，除一些省市部門規(guī)定的情形外，街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)對(duì)于賦權(quán)事項(xiàng)行使完全執(zhí)法權(quán)。但從實(shí)際情況看，對(duì)于情況復(fù)雜、專業(yè)程度高的違法行為，街道層面執(zhí)法存在一定難度，又缺乏相關(guān)移送依據(jù)，無(wú)法將案件移送至專業(yè)部門進(jìn)行處置，容易帶來(lái)糾紛和復(fù)議。

三、深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革的對(duì)策建議

法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，要求在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治，需要以更高站位、更廣視角，全面深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革。在此基礎(chǔ)上，更好地實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，構(gòu)建完善職責(zé)清晰、隊(duì)伍精簡(jiǎn)、協(xié)同高效、機(jī)制健全、行為規(guī)范、監(jiān)督有效的行政執(zhí)法體制機(jī)制，提升整體政府監(jiān)管效能、執(zhí)法效能，有效解決監(jiān)管執(zhí)法碎片化、重復(fù)化等突出問題。

（一）優(yōu)化管執(zhí)銜接的頂層制度建設(shè)

一是升級(jí)管執(zhí)銜接的牽頭協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。調(diào)整為更高層面的議事指導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào)，以便更加權(quán)威、高效地統(tǒng)籌各部門間的聯(lián)動(dòng)工作。對(duì)于牽頭協(xié)調(diào)后監(jiān)管執(zhí)法的具體實(shí)施，可由綜合執(zhí)法指導(dǎo)機(jī)構(gòu)承接，更好發(fā)揮“綜合查一次”等制度效用。

二是夯實(shí)綜合執(zhí)法指導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置。在升級(jí)牽頭協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，自上而下統(tǒng)一規(guī)范各地綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室配置，明確各地可在該辦公室配備一名專職副主任，并增設(shè)相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專職化、常態(tài)化落實(shí)本轄區(qū)行政執(zhí)法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，進(jìn)一步推動(dòng)管執(zhí)銜接到位。

（二）健全完善執(zhí)法監(jiān)管履職考核指標(biāo)體系

一是建立雙向考核制度。對(duì)于執(zhí)法部門，加強(qiáng)對(duì)食品藥品、危化品、安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生等關(guān)系民生安全的重點(diǎn)辦案領(lǐng)域的考核力度，強(qiáng)化對(duì)于違法線索處置率的考核，提升執(zhí)法部門的履職主動(dòng)性。對(duì)于監(jiān)管部門，則要強(qiáng)化對(duì)其日常監(jiān)管檢查的考核。例如，每出現(xiàn)一次執(zhí)法部門對(duì)同一主體、同一違法問題處罰3次及以上的情形，則對(duì)監(jiān)管部門進(jìn)行相應(yīng)的考核扣分。

二是豐富執(zhí)法監(jiān)管履職考核指標(biāo)內(nèi)容。在量的方面，要引入對(duì)監(jiān)管執(zhí)法部門間協(xié)查協(xié)辦、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合會(huì)商等協(xié)同響應(yīng)方面數(shù)據(jù)的考核；在質(zhì)的方面，要將檢查實(shí)施清單內(nèi)容、案件移送質(zhì)量等納入考核，減少過程損耗，進(jìn)一步提升考核質(zhì)效。此外，還要加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用，切實(shí)發(fā)揮考核指揮棒作用。

（三）加強(qiáng)鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

一是在人員保障方面，應(yīng)出臺(tái)量化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)人員配備指標(biāo)，專人專用，明確日常管理考核要求。可參照公安輔警制度，出臺(tái)綜合行政執(zhí)法輔助人員招錄管理專項(xiàng)文件，允許基層街道招錄一批高素質(zhì)的執(zhí)法輔助人員，協(xié)助街道日常執(zhí)法工作開展。

二是在待遇保障方面，可參照政法委、公安、司法、法檢等部門的津貼制度，適當(dāng)向一線執(zhí)法力量?jī)A斜，增加執(zhí)法津貼，更好發(fā)揮執(zhí)法人員主觀能動(dòng)性。

三是在隊(duì)伍建設(shè)方面，制定統(tǒng)一的著裝管理、執(zhí)法裝備配備、鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)標(biāo)識(shí)標(biāo)牌管理等制度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一性、規(guī)范性和辨識(shí)度。

四是在制度建設(shè)方面，要根據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)、規(guī)章，出臺(tái)明確的處罰裁量基準(zhǔn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）移交案件的補(bǔ)充規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法隊(duì)遇到較難處理或處罰數(shù)額重大（量化）的案件，可提請(qǐng)區(qū)（縣、市）政府指定管轄，或在征得部門同意后，移交相應(yīng)部門進(jìn)行處置。

（責(zé)任編輯：榮榮）