大應(yīng)急體制下的市縣防震減災(zāi)工作現(xiàn)狀與對(duì)策
——以馬鞍山市為例＊

袁鳴望 趙 楠 劉園園 徐 昊 田 明 謝瑞杰 周強(qiáng)強(qiáng)

1) 馬鞍山市應(yīng)急管理局，安徽馬鞍山 243000

2) 安徽省地震局，安徽合肥 230000

3) 合肥市地震局，安徽合肥 230000

4) 銅陵市地震局，安徽銅陵 240000

5) 淮北市地震局，安徽淮北 235000

0 引言

我國(guó)是世界上地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)快速發(fā)展，人口和經(jīng)濟(jì)的集約化程度越來(lái)越高，城市和工程系統(tǒng)更加易損，地震次生災(zāi)害和衍生災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不斷增強(qiáng)，災(zāi)害鏈條不斷延伸，地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治形勢(shì)更加嚴(yán)峻和艱難，地震災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人民美好生活的威脅與影響更加深重，防震減災(zāi)為實(shí)現(xiàn) “兩個(gè)一百年” 奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興提供地震安全服務(wù)更加迫切和必須。在 “全災(zāi)種、大應(yīng)急” 的背景下，開(kāi)展深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，組建應(yīng)急管理部，是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的必然要求，也是加快全社會(huì)防震減災(zāi)能力建設(shè)的迫切需求。

1 安徽省地震機(jī)構(gòu)改革情況分析

2018 年3 月，根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》、第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》有關(guān)精神，組建中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部，同時(shí)中國(guó)地震局等單位劃歸應(yīng)急管理部管理。10 月，安徽省委常委會(huì)會(huì)議通過(guò)《安徽省省級(jí)機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》，根據(jù)實(shí)施意見(jiàn)和機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整，成立安徽省應(yīng)急管理廳，并將地震應(yīng)急預(yù)案編制、地震應(yīng)急救援、地震救援隊(duì)伍建設(shè)等職能由省地震局劃歸省應(yīng)急廳。12 月，安徽省市縣機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)會(huì)在合肥召開(kāi)，逐步開(kāi)展全省市縣機(jī)構(gòu)改革。2019 年3 月全省機(jī)構(gòu)改革完成后，16 個(gè)地市中，3 個(gè)地市地震局與人防辦合署辦公、1 個(gè)地市地震局與應(yīng)急局合署辦公、12 個(gè)地市單獨(dú)設(shè)立地震局，其中14 個(gè)為市政府直屬正處級(jí)、1 個(gè)為市政府直屬副處級(jí)、1 個(gè)為市科技局下屬副處級(jí)單位。市級(jí)地震部門在本次機(jī)構(gòu)改革中影響較小，基本保留原有體制，主要變化為馬鞍山市地震局整體劃轉(zhuǎn)至市應(yīng)急管理局，蕪湖市地震局由科技局下屬副處級(jí)單位升格為市政府直屬副處級(jí)事業(yè)單位，其余地市地震局機(jī)構(gòu)設(shè)置均與改革之前一致，僅將原地震部門震災(zāi)應(yīng)急救援相關(guān)職責(zé)及市抗震救災(zāi)指揮部職責(zé)劃入應(yīng)急部門。

縣級(jí)地震部門在本次機(jī)構(gòu)改革中影響較大，全省105 縣（市、區(qū)）改革后，6 個(gè)單獨(dú)設(shè)立了縣政府直屬的地震部門，10 個(gè)隸屬于住建部門（或合署辦公），44 個(gè)隸屬于科技部門（或合署辦公），45 個(gè)隸屬于應(yīng)急管理部門（或合署辦公），地震系統(tǒng)在應(yīng)急系統(tǒng)的占比為42.86%（表1）[1]。

表1 安徽省市縣地震部門隸屬情況（2019）Table 1 Membership of earthquake departments in cities and counties of Anhui Province （2019）

此次改革，從國(guó)家層面組建應(yīng)急管理部，不但整合力量資源，完善運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)確立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、屬地為主的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)體制。但同時(shí)改革隸屬情況的變化對(duì)市縣防震減災(zāi)工作也帶來(lái)一定程度的挑戰(zhàn)。

2 馬鞍山市地震機(jī)構(gòu)改革前后對(duì)比分析

2.1 2019 年改革前

馬鞍山市地震局的前身為1975 年4 月成立的市地震辦公室，屬市科委下屬機(jī)構(gòu)。2019 年改革前為市政府直屬正處級(jí)事業(yè)單位，編制7 名，下設(shè)2 個(gè)科室，為辦公室和業(yè)務(wù)科；下屬事業(yè)單位1 個(gè)，為市地震臺(tái)，編制8 名。含山縣地震辦為縣住建局下屬副科級(jí)事業(yè)單位，編制2 名；和縣地震局與縣科技局合署辦公，為正科級(jí)單位，編制2 名，下屬事業(yè)單位1 個(gè)，為香泉地震臺(tái)，編制3 名；當(dāng)涂縣地震局與縣住建局合署辦公，為正科級(jí)單位，編制5 名。

2012 年，花山區(qū)、雨山區(qū)地震局分別在本區(qū)科技局掛牌，博望區(qū)地震局在區(qū)科技與信息化局掛牌，均無(wú)地震編制。至2019 年，3 區(qū)均有專人負(fù)責(zé)防震減災(zāi)工作（表2）。

表2 2019 年前后馬鞍山市縣地震部門改革情況Table 2 Reform of earthquake departments in Ma’anshan City and its counties around 2019

2.2 2019 年改革后

2019 年，根據(jù)《中共馬鞍山市委馬鞍山市人民政府關(guān)于市級(jí)改革的實(shí)施意見(jiàn)》（馬發(fā)〔2019〕3 號(hào)）文件要求，將原市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、原市地震局的職責(zé)，以及市政府辦公室的應(yīng)急管理職責(zé)，市公安局的消防管理職責(zé)，市民政局的救災(zāi)職責(zé)，原市國(guó)土資源局的地質(zhì)災(zāi)害防治相關(guān)職責(zé)，市水利局的水旱災(zāi)害防治相關(guān)職責(zé)，原市農(nóng)業(yè)委員會(huì)的草原和森林防火相關(guān)職責(zé)，市防汛抗旱指揮部等職責(zé)整合，組建市應(yīng)急管理局，保留地震局牌子。2019 年3 月14 日市應(yīng)急管理局掛牌成立，市地震局整體劃轉(zhuǎn)。成立后，市應(yīng)急管理局（地震局）機(jī)關(guān)行政編制29 人，事業(yè)編制42 人（含市地震臺(tái)編制8 人）。承擔(dān)防震減災(zāi)工作內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)1 個(gè)，為防震減災(zāi)科，正科職數(shù)；下屬事業(yè)單位1 個(gè)，為市地震臺(tái)，正科建制。

3 縣3 區(qū)也相應(yīng)成立了應(yīng)急管理局，防震減災(zāi)工作職能全部劃轉(zhuǎn)，并保留了地震局牌子。其中，含山縣應(yīng)急管理局（地震局）機(jī)關(guān)行政編制19 人，事業(yè)編制27 人；和縣應(yīng)急管理局（地震局）機(jī)關(guān)行政編制18 人，事業(yè)編制28 人（含香泉地震臺(tái)編制3 人）；當(dāng)涂縣應(yīng)急管理局（地震局）機(jī)關(guān)行政編制15 人，事業(yè)編制23 人。各局均設(shè)立了承擔(dān)防震減災(zāi)工作的內(nèi)部股室，具體負(fù)責(zé)本級(jí)防震減災(zāi)工作。花山區(qū)、雨山區(qū)、博望區(qū)應(yīng)急管理局（地震局）機(jī)關(guān)行政編制均為5 人，均無(wú)事業(yè)編制，有專人負(fù)責(zé)防震減災(zāi)工作，為借調(diào)人員或臨聘人員（表2）。

改革后，由于馬鞍山市基層防震減災(zāi)機(jī)構(gòu)職能和人員的變化，工作呈現(xiàn)了新的特點(diǎn)，同時(shí)也凸顯出一些問(wèn)題。

2.3 工作特點(diǎn)

（1）機(jī)構(gòu)管理順暢。馬鞍山市、縣（區(qū)）地震部門由原本的市級(jí)單獨(dú)市政府直屬部門，縣區(qū)級(jí)隸屬住建、科技部門的情況，通過(guò)這一輪改革，統(tǒng)一歸口為本行政區(qū)域的應(yīng)急部門，建立了以地震災(zāi)害防治和地震應(yīng)急救援為職能主體的基層防震減災(zāi)工作機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，解決了之前多頭管理、上下不暢等問(wèn)題。

（2）人員變化明顯。市地震局全員劃轉(zhuǎn)，縣區(qū)地震涉改人員除和縣5 人和含山縣2 人全部劃轉(zhuǎn)到縣應(yīng)急管理局外，當(dāng)涂縣劃轉(zhuǎn)2 人、雨山區(qū)劃轉(zhuǎn)1 人，花山區(qū)和博望區(qū)人員未劃轉(zhuǎn)。同時(shí)市、縣（區(qū)）地震部門行政編制進(jìn)行了整合，從事地震工作編制數(shù)不再單一核定，由市縣（區(qū)）應(yīng)急管理局（地震局）統(tǒng)一調(diào)配。

（3）協(xié)同部門眾多。改革前，防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組震時(shí)自動(dòng)轉(zhuǎn)為抗震救災(zāi)指揮部。改革后，中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)整合至應(yīng)急管理部，安徽省和市縣級(jí)層面也將原地震部門承擔(dān)的震災(zāi)應(yīng)急救援相關(guān)職責(zé)和抗震救災(zāi)指揮部職責(zé)劃入本級(jí)應(yīng)急部門，至此抗震救災(zāi)指揮部作為常設(shè)議事機(jī)構(gòu)。馬鞍山市因地震與應(yīng)急合署辦公，基層地震部門同時(shí)承擔(dān)本級(jí)政府防震減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)工作小組和抗震救災(zāi)指揮部的辦公室職責(zé)。據(jù)2022 年數(shù)據(jù)，我市防震減災(zāi)工作領(lǐng)導(dǎo)小組由24 個(gè)成員單位組成，市抗震救災(zāi)指揮部由38 個(gè)成員單位組成（圖1）。2022 年5 月修訂印發(fā)《馬鞍山市地震應(yīng)急預(yù)案》中設(shè)定了12 個(gè)工作組，各成員單位將根據(jù)各自工作職責(zé)協(xié)同開(kāi)展特別重大、重大、較大、一般地震災(zāi)害和有感地震、地震謠傳、市外地震等其他事件相應(yīng)的應(yīng)急處置。

圖1 市抗震救災(zāi)指揮部指揮體系框圖Fig.1 Block diagram of the command system of the municipal earthquake relief headquarters

（4）社會(huì)需求更高。馬鞍山市位于郯城—廬江斷裂帶東側(cè)，處于華北地震區(qū)長(zhǎng)江下游—南黃海地震帶內(nèi)。自1956 年建市以來(lái)，1967 年發(fā)生過(guò)1 次4?級(jí)地震。現(xiàn)代小震較為活躍，1976 年市地震臺(tái)建成有監(jiān)測(cè)記錄以來(lái)，市域最大震級(jí)達(dá)3.1 級(jí)。1979 年發(fā)生的江蘇溧陽(yáng)6.0 級(jí)地震距該市僅35 km，地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高。該市現(xiàn)轄3 縣3 區(qū)，面積4 044 km2，常住人口218.6 萬(wàn)人，處于長(zhǎng)三角幾何中心，是南京、合肥都市圈的“ 雙圈城市”。 2022 年地區(qū)生產(chǎn)總值2 521 億元，增長(zhǎng)4.6%，居全省第3 位、長(zhǎng)三角第5 位。2022年簽約億元以上項(xiàng)目447 個(gè)，其中20 億以上52 個(gè)、百億級(jí)項(xiàng)目4 個(gè)，具有較強(qiáng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和創(chuàng)新資源富集優(yōu)勢(shì)?！恶R鞍山市制造業(yè)三年倍增行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案（2022—2024 年）》的公布，將發(fā)展制造業(yè)擺在突出位置，制造業(yè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開(kāi)地震安全的保障。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，老百姓生活水平不斷提高，對(duì)地震安全和地震知識(shí)的需求也不斷提高，這些都對(duì)基層防震減災(zāi)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)提出了更高的要求[2]。

2.4 存在的問(wèn)題

這些新特點(diǎn)帶來(lái)了新的問(wèn)題，主要有以下5 個(gè)方面。

（1）工作機(jī)制還不健全。雖然工作機(jī)構(gòu)進(jìn)一步理順，體制機(jī)制上形成了單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，但“單打獨(dú)斗”現(xiàn) 象依然明顯，跨區(qū)域、跨部門、跨科室的聯(lián)動(dòng)機(jī)制依舊未形成。例如機(jī)關(guān)內(nèi)部與救災(zāi)減災(zāi)、宣傳教育方面聯(lián)動(dòng)緊密，但與經(jīng)貿(mào)、?；⒌V山等部門橫向聯(lián)動(dòng)、政府上下聯(lián)動(dòng)的工作合力沒(méi)有完全形成?；鶎拥卣饝?yīng)急預(yù)案針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，存在“ 上下一般粗”的 現(xiàn)象。

（2）基層執(zhí)法還不到位。改革前的執(zhí)法手段單一，不善執(zhí)法、不敢執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在，多部門聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制也有待完善。改革后，由于縣區(qū)部分人員未劃轉(zhuǎn)和后期從業(yè)多為借調(diào)或聘用人員，導(dǎo)致全市防震減災(zāi)執(zhí)法人員短缺，難以滿足工作需求。

（3）基礎(chǔ)能力依然薄弱。全市地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)工作起步于1976 年，2015 年完成了“ 一縣一臺(tái)”建 設(shè)，但迄今仍缺乏形變、電磁監(jiān)測(cè)手段。2022 年，省編辦文件對(duì)全省權(quán)責(zé)清單及公共服務(wù)清單進(jìn)行了集中調(diào)整，將一般建設(shè)工程項(xiàng)目的抗震設(shè)防要求核定工作由行政許可事項(xiàng)改為公共服務(wù)事項(xiàng)，更改后市、縣（區(qū)）地震部門抗震設(shè)防管理如何強(qiáng)化尚待解決。

（4）工作隊(duì)伍亟需強(qiáng)化。目前縣區(qū)從事防震減災(zāi)工作人手不足，特別區(qū)應(yīng)急管理部門整體人員短缺，行政編制只有5 人，一人多責(zé)，防震減災(zāi)工作由事業(yè)單位借調(diào)人員或聘用人員負(fù)責(zé)，缺少工作經(jīng)驗(yàn)，且流動(dòng)性大，個(gè)別區(qū)局4 年更換了4 人。后期在人員招錄過(guò)程中也缺乏對(duì)地震專業(yè)知識(shí)的考核，錄用人員所學(xué)專業(yè)大多與地震無(wú)關(guān)，多為“ 邊干邊學(xué)”“ 現(xiàn)學(xué)現(xiàn)用”。

（5）公共服務(wù)仍有差距。防震減災(zāi)工作過(guò)分依賴政府及其部門，在社會(huì)公眾和社會(huì)組織力量管理上明顯不足，被動(dòng)管理的現(xiàn)象依然存在。地震行業(yè)宣傳不到位，全社會(huì)對(duì)防震減災(zāi)工作的認(rèn)知度、認(rèn)可度和參與度不高。全市省級(jí)及以上防震減災(zāi)科普教育基地5 處、防震減災(zāi)科普示范學(xué)校36 所（表3），3 個(gè)縣無(wú)省級(jí)以上防震減災(zāi)科普教育基地和國(guó)家級(jí)防震減災(zāi)示范學(xué)校，覆蓋面和影響力不足。2022 年，全市建成區(qū)常住人口為89.4 萬(wàn)人，人均地震避難場(chǎng)所有效面積為1.57 m2，與國(guó)土空間規(guī)劃2035 年中心城區(qū)人均應(yīng)急避難場(chǎng)所面積3.0 m2要求還有較大差距。

表3 省級(jí)以上防震減災(zāi)科普示范學(xué)校Table 3 Demonstration schools of earthquake prevention and disaster reduction science popularization above the provincial level

3 大應(yīng)急體制下的馬鞍山市防震減災(zāi)工作對(duì)策及研究

3.1 完善體系建設(shè)，提升協(xié)同聯(lián)動(dòng)能力

（1）完善基層防震減災(zāi)考核體系。各縣區(qū)編制專門的“ 十四五”防 震減災(zāi)規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃防震減災(zāi)工作，同時(shí)將基層防震減災(zāi)工作納入本級(jí)政府責(zé)任目標(biāo)考核體系，每年由本級(jí)政府牽頭，應(yīng)急（地震）、發(fā)改、民政、教育等相關(guān)部門聯(lián)合成立考察組，通過(guò)聽(tīng)取匯報(bào)檢查材料、實(shí)地抽查等方式開(kāi)展考核，并將考核結(jié)果以一定形式通報(bào)。實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)防震減災(zāi)績(jī)效考核在全省或全市排名情況，對(duì)相應(yīng)責(zé)任科室或股室的考核結(jié)果實(shí)施升降檔。加大對(duì)防震減災(zāi)其他職權(quán)部門的考核力度，推動(dòng)形成政府主導(dǎo)部門聯(lián)動(dòng)，社會(huì)參與的防震減災(zāi)工作格局。

（2）完善基層地震應(yīng)急預(yù)案體系。市、縣區(qū)及開(kāi)發(fā)園區(qū)重新修訂地震應(yīng)急預(yù)案；各級(jí)抗震救災(zāi)指揮部成員單位和區(qū)域內(nèi)醫(yī)院、學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)編制有針對(duì)性的預(yù)案；根據(jù)突出大震巨災(zāi)初期可能面臨的“斷路、斷網(wǎng)、斷電”等 極端情況，編制大震“ 三斷”應(yīng)急處置方案，推動(dòng)各地各級(jí)完善預(yù)案體系。建立常態(tài)化的應(yīng)急培訓(xùn)和演練機(jī)制，優(yōu)化響應(yīng)機(jī)制，理順部門協(xié)作關(guān)系，整合全市藍(lán)天、曙光、老兵等社會(huì)救援力量，形成專業(yè)特色互補(bǔ)、應(yīng)急救援裝備共享的社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍體系，常態(tài)化開(kāi)展日常管理和培訓(xùn)，不斷提升隊(duì)伍應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力[3]。

（3）整合跨區(qū)域、跨部門的力量與資源。利用資源接入、資源服務(wù)、資源共享與交換等機(jī)制，促進(jìn)資源聯(lián)動(dòng)與共享，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理部門內(nèi)部地震等自然災(zāi)害資源和外部水利、氣象、地質(zhì)、民政的應(yīng)急資源的匯聚，形成統(tǒng)一的資源池，推進(jìn)資源共享共用。

（4）健全跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制。提高地震應(yīng)急協(xié)同能力，提升跨界區(qū)域防震減災(zāi)機(jī)構(gòu)組織體系的整體化和制度化水平，形成地區(qū)間、部門間的整體協(xié)同效應(yīng)，根據(jù)各協(xié)同協(xié)作區(qū)域的災(zāi)害特征、影響范圍，政府防震減災(zāi)機(jī)構(gòu)的需求和能力，建立超越行政區(qū)劃和行政級(jí)別的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以多形式的協(xié)作實(shí)現(xiàn)預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)急處置等方面的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。

3.2 夯實(shí)法治基礎(chǔ)，提升綜合執(zhí)法能力

（1）明晰執(zhí)法權(quán)責(zé)建體系。優(yōu)化應(yīng)急管理系統(tǒng)執(zhí)法職能，整合安全生產(chǎn)監(jiān)管、應(yīng)急搶險(xiǎn)和災(zāi)害救助、防震減災(zāi)等方面行政處罰、行政強(qiáng)制職能，組建的應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一執(zhí)法。明確標(biāo)準(zhǔn)化綜合執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單，建立市、縣（區(qū)）專業(yè)執(zhí)法和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急管理工作檢查協(xié)調(diào)互補(bǔ)機(jī)制。

（2）整合優(yōu)化職能提效能。明確執(zhí)法職責(zé)和事權(quán)劃分，實(shí)施分類分級(jí)執(zhí)法，做到執(zhí)法對(duì)象精準(zhǔn)、事項(xiàng)精準(zhǔn)、方式精準(zhǔn)、處罰精準(zhǔn)。市縣兩級(jí)實(shí)行 “局隊(duì)合一” 體制，市級(jí)主要查處轄區(qū)內(nèi)跨區(qū)域和具有重大影響的復(fù)雜案件，監(jiān)督指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法體系建設(shè)和執(zhí)法工作，縣區(qū)負(fù)責(zé)日常執(zhí)法檢查、一般違法案件查處，形成監(jiān)管執(zhí)法合力，共同加強(qiáng)建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的監(jiān)管，完善地震安全性評(píng)價(jià)管理制度，確保防震減災(zāi)法律制度和國(guó)家、行業(yè)地震標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。

（3）提升能力水平強(qiáng)隊(duì)伍。強(qiáng)化執(zhí)法人員管理，實(shí)施執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。加大一線執(zhí)法人員履職能力，提升防震減災(zāi)領(lǐng)域急需緊缺專業(yè)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)力度。合理設(shè)置行政執(zhí)法崗位，優(yōu)化行政執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)，突出防震減災(zāi)專業(yè)性要求。建立健全執(zhí)法人員的入職培訓(xùn)、定期輪訓(xùn)和考核制度，實(shí)施新進(jìn)執(zhí)法人員3 個(gè)月入職培訓(xùn)和定期輪訓(xùn)，鍛造隊(duì)伍執(zhí)法能力。

3.3 加大保障力度，提升基層基礎(chǔ)能力

（1）夯實(shí)地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警基礎(chǔ)。優(yōu)化地震觀測(cè)臺(tái)網(wǎng)布局，通過(guò)市縣地震臺(tái)站基礎(chǔ)設(shè)施改造和上級(jí)地震部門技術(shù)、設(shè)備支持的共建模式共同推進(jìn)市級(jí)地震綜合觀測(cè)站遷建項(xiàng)目和縣區(qū)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。結(jié)合馬鞍山市活動(dòng)斷層項(xiàng)目的成果，完善群測(cè)群防 “三網(wǎng)一員” 體系，在原有41 個(gè)宏觀觀測(cè)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，加密我市現(xiàn)已探明斷裂帶和有關(guān)區(qū)域的網(wǎng)點(diǎn)，強(qiáng)化監(jiān)控能力，發(fā)揮地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)的前哨作用。地震、公安部門建立人工爆破作業(yè)報(bào)告制度，按要求在爆破前向市地震局報(bào)備。依托國(guó)家預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，建立馬鞍山市級(jí)預(yù)警信息轉(zhuǎn)發(fā)平臺(tái)，精準(zhǔn)發(fā)布預(yù)警信息[4]。根據(jù) “集約高效” 原則，運(yùn)用國(guó)家自然災(zāi)害災(zāi)情管理系統(tǒng)，整合地震系統(tǒng)的47 名防震減災(zāi)助理員和應(yīng)急管理系統(tǒng)的1 090 名災(zāi)害信息員資源，從原有的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)延申到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）四級(jí)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社區(qū)全覆蓋。

（2）加強(qiáng)基層防震減災(zāi)隊(duì)伍建設(shè)。落實(shí)市、縣應(yīng)急管理部門行政或事業(yè)編制空編補(bǔ)員，通過(guò)公開(kāi)招考、選調(diào)等方式加強(qiáng)選拔應(yīng)急管理、防震減災(zāi)專業(yè)性人才，優(yōu)先配齊核定編制數(shù)內(nèi)人員。優(yōu)化評(píng)價(jià)考核機(jī)制，建立常態(tài)化技術(shù)技能擂臺(tái)比武制度，將比試成績(jī)納入日?？己?，作為選人用人的重要依據(jù)。集合應(yīng)急、水利、氣象、地質(zhì)、民政等部門的業(yè)務(wù)骨干和專家開(kāi)展面向基層的專業(yè)技能訓(xùn)練和管理培訓(xùn)，持續(xù)提升全系統(tǒng)人員專業(yè)能力素養(yǎng)。開(kāi)展市縣和省屬合肥地震監(jiān)測(cè)中心站防震減災(zāi)工作合作共建，建立信息交流、重點(diǎn)合作、人才交流機(jī)制，構(gòu)建 “資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、緊密合作、相互促進(jìn)、共同提高” 的防震減災(zāi)新格局。

3.4 推進(jìn)智慧建設(shè)，提升科技創(chuàng)新能力

利用云計(jì)算技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)，加大數(shù)據(jù)平臺(tái)、區(qū)塊鏈技術(shù)、數(shù)字城市建設(shè)等高新技術(shù)手段，增強(qiáng)防震減災(zāi)數(shù)據(jù)服務(wù)與震災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，為政府部門和社會(huì)公眾提供快捷、精準(zhǔn)、普惠的地震安全服務(wù)。

（1）加強(qiáng)政府內(nèi)部之間合作模式。利用馬鞍山市域綜合治理智能視覺(jué)系統(tǒng)（城市大腦智慧中樞）建設(shè)，開(kāi)展對(duì)橋梁、樓宇、園區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害（山體滑坡、地震、泥石流、洪水等）等運(yùn)行情況的監(jiān)控監(jiān)管，為突發(fā)事件的研判取證、預(yù)案制定、精準(zhǔn)調(diào)度提供視頻分析，有效加強(qiáng)城市治理應(yīng)急處理能力，提升地震安全監(jiān)管服務(wù)水平。以安全發(fā)展示范城市創(chuàng)建工作為契機(jī)，探索建設(shè)城市安全風(fēng)險(xiǎn)綜合監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域感知數(shù)據(jù)的綜合匯聚，完成燃?xì)?、供排水、橋梁等城市生命線工程和城市洪澇等安全監(jiān)測(cè)感知網(wǎng)絡(luò)覆蓋、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，提升城市地震安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

（2）構(gòu)建部門與行業(yè)合作新模式。抓好鋼鐵城市特色，地震部門與工貿(mào)企業(yè)之間合作，對(duì)廠區(qū)的各類巖土工程、房屋結(jié)構(gòu)、設(shè)備設(shè)施、壓力容器、各類型非結(jié)構(gòu)系統(tǒng)等工業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)的地震安全性進(jìn)行摸底調(diào)查，研究對(duì)地震薄弱點(diǎn)進(jìn)行改造和監(jiān)測(cè)技術(shù)，形成數(shù)據(jù)庫(kù)，從而預(yù)防工業(yè)系統(tǒng)的小震大災(zāi)、小震大損現(xiàn)象。地震部門與礦山企業(yè)之間合作，監(jiān)測(cè)礦山爆破事件，對(duì)事件進(jìn)行匹配、判別，對(duì)爆破生產(chǎn)的安全當(dāng)量提供指導(dǎo)意見(jiàn)，開(kāi)展非天然地震監(jiān)測(cè)的輔助決策、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的應(yīng)用。

3.5 培育地震文化，提升宣傳教育能力

（1）實(shí)施防震減災(zāi)科普素質(zhì)提升工程。防震減災(zāi)知識(shí)納入國(guó)民素質(zhì)教育體系、中小學(xué)公共安全教育綱要、各級(jí)干部職工教育培訓(xùn)內(nèi)容，制定并實(shí)施素質(zhì)教育規(guī)劃。健全政府有關(guān)部門共同參與防震減災(zāi)科普宣傳的長(zhǎng)效工作機(jī)制，通過(guò)比賽、答題、投票、調(diào)查等設(shè)置，優(yōu)化互動(dòng)體驗(yàn)；利用公眾碎片化時(shí)間，運(yùn)用公交、廣告、樓道滾動(dòng)屏，強(qiáng)化公眾的信息閱讀習(xí)慣，提升信息接收效果[5]。做好地震應(yīng)急宣傳和輿論工作，建立健全防震減災(zāi)新聞工作機(jī)構(gòu)、輿情監(jiān)督管理制度，主動(dòng)發(fā)聲，滿足公眾的關(guān)注和知情需要，加強(qiáng)宣傳報(bào)道和輿情監(jiān)管，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（2）拓展防震減災(zāi)公共文化服務(wù)覆蓋面。持續(xù)做好重點(diǎn)、特殊時(shí)段傳統(tǒng)防震減災(zāi)科普宣傳，結(jié)合市情震情、行業(yè)發(fā)展、民生工程等，對(duì)受眾人群進(jìn)行細(xì)化，特別是從青少年學(xué)生、政府工作人員、老年人、農(nóng)村民眾和媒體從業(yè)人員等幾個(gè)最為重要的防震減災(zāi)科普宣傳受眾群體角度出發(fā)，線上線下開(kāi)展差異化宣傳，增強(qiáng)科普宣傳的針對(duì)性[6]。吸引各類公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與防震減災(zāi)文化活動(dòng)，充分發(fā)揮平臺(tái)在宣傳科學(xué)減災(zāi)理念、展示防震減災(zāi)工作中的作用。引入市場(chǎng)機(jī)制，設(shè)計(jì)制作具有地方特色、科技含量高、社會(huì)需求迫切的防震減災(zāi)文化作品、宣傳品，豐富宣傳產(chǎn)品的內(nèi)容和質(zhì)量，加強(qiáng)我市 “馬小震” 這一防震減災(zāi)動(dòng)漫形象特色品牌的運(yùn)用。

（3）推進(jìn)防震減災(zāi)公共文化設(shè)施建設(shè)。與教育、氣象、科協(xié)、消防等部門協(xié)作，積極推動(dòng)防震減災(zāi)科普教育基地、防震減災(zāi)科普示范學(xué)校、綜合減災(zāi)示范社區(qū)的創(chuàng)建工作，提升城鄉(xiāng)綜合防震減災(zāi)能力。利用青少年活動(dòng)中心、社區(qū)科普館、校園科技館等科普教育示范基地，采取政府支持、部門自建和共建等方式建立健全防震減災(zāi)科普教育基地。防震減災(zāi)文化融入文化館、圖書館、博物館、城市悅書房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村社書屋、安全教育體驗(yàn)館等公共文化服務(wù)設(shè)施，整合資源、共建共享，發(fā)揮公共文化資源的優(yōu)勢(shì)作用。遵循 “因地制宜、平災(zāi)結(jié)合、以人為本” 原則，有機(jī)結(jié)合《馬鞍山市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》與 “自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查” 等專項(xiàng)工作，完善防災(zāi)減災(zāi)空間布局，一方面推進(jìn)室外公園、綠地、廣場(chǎng)等戶外避難場(chǎng)所建設(shè)，另一方面借鑒國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合 “校安工程” 和市政、民用建筑地下空間加強(qiáng)室內(nèi)避難場(chǎng)所建設(shè)，逐步形成由單一災(zāi)種地震應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)向滿足多災(zāi)種中長(zhǎng)期避難需求的避難場(chǎng)所轉(zhuǎn)變，同時(shí)推動(dòng)多主體協(xié)同參與，提升社會(huì)力量參與避難場(chǎng)所體系建設(shè)積極性與效率[7]。

（4）培養(yǎng)和造就防震減災(zāi)文化宣傳團(tuán)隊(duì)。發(fā)揮市防震減災(zāi)專家?guī)斐蓡T、防震減災(zāi)系統(tǒng)工作人員的作用，面向社會(huì)廣泛開(kāi)展防震減災(zāi)講座。引導(dǎo)公民積極參與市縣防震減災(zāi)科普宣傳志愿者隊(duì)伍，運(yùn)用好市紅十字公益救援隊(duì)、藍(lán)天救援隊(duì)等7 支社會(huì)應(yīng)急救援力量，指導(dǎo)學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)開(kāi)展地震應(yīng)急避險(xiǎn)疏散演練，提高社會(huì)力量參與防震減災(zāi)救災(zāi)主動(dòng)性。激發(fā)老年大學(xué)、歌舞團(tuán)等團(tuán)體創(chuàng)作防震減災(zāi)科普作品動(dòng)力，以專場(chǎng)演出的形式為社會(huì)公眾提供內(nèi)容豐富的科普服務(wù)。通過(guò)防震減災(zāi)科普示范創(chuàng)建、防震減災(zāi)科普講解大賽、 “地震科普 攜手同行” 等活動(dòng)，吸收和培養(yǎng)一批防震減災(zāi)科學(xué)傳播師。開(kāi)展防震減災(zāi)科普宣傳志愿者的相關(guān)培訓(xùn)、指導(dǎo)及考核制度，政府層面給與志愿者相關(guān)的優(yōu)惠政策，促進(jìn)志愿者服務(wù)的良性發(fā)展[8]。

4 結(jié)論

（1）我國(guó)是災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，災(zāi)害事故常常有著復(fù)合成因，牽涉多個(gè)方面。組建應(yīng)急管理部，就是秉持 “問(wèn)題導(dǎo)向” ，把生產(chǎn)事故、火災(zāi)、地震、水旱災(zāi)害等綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，呼應(yīng)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)的現(xiàn)實(shí)之需，體現(xiàn)一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的優(yōu)化、協(xié)同、高效原則。這樣的制度設(shè)計(jì)，既符合客觀規(guī)律，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，又打破了靠聯(lián)席會(huì)議或臨時(shí)機(jī)構(gòu)的既有救災(zāi)跨部門協(xié)調(diào)格局，又有利于資源得以共享和靈活調(diào)配。當(dāng)然，改革不可能一蹴而就，當(dāng)前基層防震減災(zāi)工作在體制機(jī)制、人員配備、基礎(chǔ)設(shè)施等方面還存在著諸多差距，這就需要變通革弊，與時(shí)宜之。

（2）作為安徽省第一個(gè)將防震減災(zāi)納入應(yīng)急管理系統(tǒng)的地市，馬鞍山市在新的 “大應(yīng)急” 體制下，贏來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。政府、部門和社會(huì)層面，需要充分認(rèn)識(shí)破壞性地震的潛在風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決克服全市長(zhǎng)期弱震形勢(shì)帶來(lái)的麻痹思想和僥幸心理，做到居安思危，未雨綢繆，及時(shí)對(duì)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，從完善體系建設(shè)、夯實(shí)法治基礎(chǔ)、加大保障力度、推進(jìn)智慧建設(shè)、培育地震文化5 項(xiàng)具體工作上加以改進(jìn)，進(jìn)一步提升全市的防震減災(zāi)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、綜合執(zhí)法、基層基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新、宣傳教育的能力，為繼續(xù)加強(qiáng)應(yīng)急管理新體制下的地震基層工作，也為新一輪改革的地市地震部門，在開(kāi)展市縣防震減災(zāi)工作上提供一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義。