安徽省“十三五”水土保持實(shí)施成效、面臨主要問題及對策研究

張世杰 夏小林 劉旦旦

（安徽?。ㄋ炕春铀瘑T會）水利科學(xué)研究院（安徽省水利工程質(zhì)量檢測中心站），安徽 合肥 230088）

1 前言

根據(jù)2019 年水土流失動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，全省水土流失面積12186.64km2，占國土面積的8.73%。“十三五”期間，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，圍繞安徽省省委、省政府建設(shè)現(xiàn)代化“五大發(fā)展”美好安徽的戰(zhàn)略部署，安徽省水土保持規(guī)劃體系初步建立，水土保持法規(guī)體系不斷完善，水土保持綜合監(jiān)管取得新作為，水土流失得到有效遏制，水土保持監(jiān)測和信息化邁上新臺階，生態(tài)建設(shè)持續(xù)向好，為“十四五”水土保持順利實(shí)施夯實(shí)了基礎(chǔ)，為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)力支撐[1-3]。

2 “十三五”水土保持成效顯著

2.1 水土保持法規(guī)體系初步完善

一是修正《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》[4]。規(guī)定了禁止從事造成水土流失的相關(guān)活動的區(qū)域，明確了水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的主體責(zé)任為生產(chǎn)建設(shè)單位。

二是印發(fā)《安徽省水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法（試行）》。將水土保持主體責(zé)任、水土保持規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理等指標(biāo)落實(shí)情況對各市人民政府進(jìn)行考核，是全省常態(tài)化開展水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的根本制度。

2.2 水土保持規(guī)劃體系基本建立

安徽省人民政府于2016 年12 月批復(fù)了《安徽省水土保持規(guī)劃（2016—2030 年）》[5]。隨著全省16個市級水土保持規(guī)劃相繼編制完成，基本建立了從省級至市縣級的水土保持規(guī)劃體系，明確了水土保持防治方略、目標(biāo)與總體布局，為開展水土流失防治、構(gòu)建良好生態(tài)系統(tǒng)、開展江河綜合治理、保障居民飲水安全、促進(jìn)人居環(huán)境系統(tǒng)治理、推動鄉(xiāng)村振興，規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動和加快構(gòu)建生態(tài)文明體系提供了制度保障和技術(shù)支撐。

2.3 水土保持綜合監(jiān)管持續(xù)加強(qiáng)

一是加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和水土保持綜合治理項(xiàng)目信息化監(jiān)管。2019 年8 月，安徽省水利廳組織安徽省（水利部淮河水利委員會）水利科學(xué)研究院（安徽省水利工程質(zhì)量檢測中心站）編制了《生產(chǎn)建設(shè)活動水土保持義務(wù)告知書》，進(jìn)一步強(qiáng)化了生產(chǎn)建設(shè)單位及從業(yè)人員的水土保持法律意識。對2011 年以來批復(fù)的水土保持方案防治責(zé)任范圍進(jìn)行矢量化和外業(yè)核查，梳理了2018 年和2019 年基于遙感影像的13182個違法違規(guī)圖斑清單，并下發(fā)各市縣開展查處和整改。

二是不斷推進(jìn)“放管服”?！笆濉逼陂g全省共完成2037 個生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批，自主驗(yàn)收備案核查68 個，水土保持監(jiān)督檢查8037 次、檢查項(xiàng)目2620 個，546 個生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收報(bào)備[3]。

2.4 水土保持生態(tài)建設(shè)成效明顯

一是水土流失綜合治理扎實(shí)推進(jìn)，水土流失防治取得了顯著成效?！笆濉逼陂g全省累計(jì)治理水土流失面積2371.26km2，治理98 條小流域，建設(shè)生態(tài)清潔型小流域43 條，總投資達(dá)10.43 億元，全省水土流失面積由2015 年的12447.34km2下降到2019年的12186.64km2；中度及以上水土流失面積減少了3870.49km2，較“十三五”基準(zhǔn)年下降了72.83%[3]，重點(diǎn)防治地區(qū)的水土流失得到有效地遏制，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步趨向好轉(zhuǎn)。

二是生態(tài)文明工程創(chuàng)建鞏固提升。合肥市廬陽區(qū)三十崗生態(tài)清潔小流域榮獲安徽省首個“國家水土保持生態(tài)文明清潔小流域建設(shè)工程”稱號；潛山縣查沖、鳳臺縣茨淮新河八一林牧場等2 個水土保持科技示范園完成水利部的中期評估。

2.5 水土保持監(jiān)測和信息化邁上新臺階

一是開展水土流失動態(tài)監(jiān)測。采取野外抽樣調(diào)查與遙感監(jiān)測相結(jié)合的方法，動態(tài)監(jiān)測全省土地利用情況、植被覆蓋狀況及水土流失狀況等指標(biāo)，對全省水土流失動態(tài)監(jiān)測實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

二是優(yōu)化水土保持監(jiān)測站網(wǎng)。新建了黃山市屯溪和歙縣漁梁水土保持監(jiān)測站、滁州市城西坡面徑流觀測場和定遠(yuǎn)縣張山小流域水土保持試驗(yàn)站，全省水土保持監(jiān)測站點(diǎn)數(shù)量達(dá)28 個，站點(diǎn)布局進(jìn)一步優(yōu)化，水土保持監(jiān)測能力顯著提升。

三是規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測。發(fā)布了安徽省地方標(biāo)準(zhǔn)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測規(guī)程》，指導(dǎo)全省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作規(guī)范開展。

四是加強(qiáng)水土保持信息化應(yīng)用。利用高分辨率遙感影像、外業(yè)核查，完成全省在建項(xiàng)目擾動圖斑解譯、水土流失防治責(zé)任范圍矢量化、國家水土保持重點(diǎn)工程治理效果后評價等工作?！笆濉逼陂g全省完成國家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目在建項(xiàng)目核查30 個，竣工項(xiàng)目抽查60 個，完成1099 個生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、100 個水土保持治理項(xiàng)目水土保持信息入庫，進(jìn)一步提升了水土保持信息化能力和水平[3]。

3 面臨的主要問題

3.1 政策制度尚不完善

“十三五”期間，安徽省相繼出臺了《關(guān)于省級生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制和設(shè)施驗(yàn)收有關(guān)工作的通知》《關(guān)于貫徹水利部加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收通知的實(shí)施意見》等，但政策制度尚不完善，一些規(guī)章制度存在不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)、不好用。

3.2 技術(shù)支撐力量有待提高

對水利部和安徽省省級審批的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)際落實(shí)情況開展全覆蓋督查，但監(jiān)督檢查工作自動化、信息化程度有待提高，利用先進(jìn)技術(shù)不夠，引入社會技術(shù)服務(wù)力量不夠，影響工作效率；此外，市縣級水土保持機(jī)構(gòu)隊(duì)伍不健全，技術(shù)水平薄弱，制度執(zhí)行和技術(shù)指導(dǎo)針對性亟待進(jìn)一步加強(qiáng)，工作重點(diǎn)和質(zhì)量不突出。

3.3 綜合治理任務(wù)依然艱巨

根據(jù)2019 年動態(tài)監(jiān)測水土流失數(shù)據(jù)，全省仍有8.73%的土地面積存在不同強(qiáng)度的水土流失，輕度侵蝕和極強(qiáng)烈面積均呈現(xiàn)出反彈趨勢。治理難度小、見效快的水土流失地區(qū)已基本得到有效治理，后續(xù)治理難度將進(jìn)一步加大；同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)有政策制度難以更好支撐小流域?yàn)閱卧C合治理技術(shù)的快速發(fā)展。

3.4 多元化投入機(jī)制尚未建立

水土保持建設(shè)以財(cái)政投入為主，資金來源有限，使得資金投入難以與艱巨的綜合治理任務(wù)和日益提高的治理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，且省級以上投入標(biāo)準(zhǔn)低，還需要地方配套和農(nóng)民投工投勞，導(dǎo)致群眾積極性不高，部分工程存在為達(dá)到治理任務(wù)，而降低治理標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象。

3.5 社會公眾意識尚需加強(qiáng)

“十三五”期間，對水土保持相關(guān)法律知識進(jìn)行宣傳，提升了全社會水土保持意識。但部分區(qū)域存在著陡坡耕種、順坡耕作及河堤灘地墾殖現(xiàn)象，水土資源保護(hù)意識還需增強(qiáng)，公眾缺乏水土流失治理積極性，部分地方政府缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管制度，不能有效協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水土資源保護(hù)，存在急功近利、破壞生態(tài)的情況。

4 經(jīng)驗(yàn)做法與對策措施

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

各級人民政府成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。省政府對各市人民政府進(jìn)行水土保持目標(biāo)責(zé)任考核，強(qiáng)化水土保持目標(biāo)責(zé)任考核常態(tài)化，為水土保持建設(shè)提供領(lǐng)導(dǎo)保障和制度保障。建議出臺相關(guān)政策制度，將清潔型小流域建設(shè)、面源污染控制、河湖水環(huán)境治理、人居環(huán)境改善、鄉(xiāng)村振興等有效結(jié)合，有效解決水土流失綜合治理壓力，推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

4.2 嚴(yán)格依法行政

完善配套法規(guī)和規(guī)范性文件，健全監(jiān)管和執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。全覆蓋、常態(tài)化開展水土保持監(jiān)督檢查，嚴(yán)格查處生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法違規(guī)行為，對重大違法違規(guī)行為掛牌督辦，積極推行“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。

4.3 創(chuàng)新體制機(jī)制

貫徹落實(shí)國務(wù)院和水利部“放管服”相關(guān)要求，積極推行下放水土保持行政審批權(quán)限、簡化行政審批程序、優(yōu)化工作流程、規(guī)范中介，推進(jìn)水土保持方案標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，切實(shí)提高審批效率和服務(wù)質(zhì)量，盤活市場，助力社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)[1]。在今后工作中進(jìn)一步擴(kuò)大第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)技術(shù)支持，并強(qiáng)化第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，提升水土保持技術(shù)能力。

4.4 拓寬投資渠道

以水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程為主要載體，逐步建立健全以爭取中央投資、適度投入水土保持補(bǔ)償費(fèi)、市縣配套為主，社會各方面多渠道投入為輔的投資保障制度。通過資金扶持、稅費(fèi)減免、以獎代補(bǔ)等措施，發(fā)揮好政府投入的撬動作用，廣泛調(diào)動社會力量參與水土保持，提高水土流失綜合治理標(biāo)準(zhǔn)和治理效益。

4.5 注重宣傳教育

采取多種形式廣泛開展水土保持宣傳教育，普及水土保持法律法規(guī)和相關(guān)制度。嚴(yán)肅查處生產(chǎn)建設(shè)活動水土保持違法違規(guī)行為，強(qiáng)化以案釋法、以案示警。建立、健全水土保持科普教育基地，大力推進(jìn)網(wǎng)站宣傳、法律法規(guī)進(jìn)學(xué)校、舉行培訓(xùn)班等活動，引導(dǎo)社會強(qiáng)化水土保持意識