松江區(qū)農(nóng)村宅基地及農(nóng)房盤活利用的實踐與思考

■ 朱華平

探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的實現(xiàn)形式，是農(nóng)村宅基地制度改革的方向，更是農(nóng)村土地制度改革的重大舉措。其中適度放活使用權的路徑是在保障戶有所居的基礎上，有序放活流轉權，釋放改革紅利，對改善村民居住環(huán)境、激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。松江區(qū)2015年2月被列為全國33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)之一，2020年全國啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革，松江區(qū)繼續(xù)深化試點工作，是全市兩個試點區(qū)之一。本文梳理了松江區(qū)在宅基地及農(nóng)房盤活中形成的方式、做法，剖析了探索過程中面臨的問題，總結了一些經(jīng)驗啟示。

一、發(fā)展模式

松江區(qū)根據(jù)各村資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎，因地制宜探索出三種閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用模式。

一是居住公寓模式，解決了不同人群的居住需求。為了工作在鄉(xiāng)村的“城里人”能更好實現(xiàn)安居樂業(yè)，泖港鎮(zhèn)黃橋村在鄉(xiāng)村振興示范村建設中建設了5種房型共40套鄉(xiāng)村公寓，其中部分公寓用于滿足黃橋村產(chǎn)業(yè)園及周邊地區(qū)職工的居住需求。另外，為積極應對松江區(qū)深度老齡化趨勢下的農(nóng)村養(yǎng)老需求，葉榭鎮(zhèn)堰涇村幸福老人村由民營經(jīng)濟組織直接與村民簽訂宅基地租賃合約，對原有宅基地進行升級改造，配套養(yǎng)老機構設施，為村居老人提供養(yǎng)老服務。目前依靠提供養(yǎng)老主業(yè)引流，通過孝文化教育、農(nóng)事體驗等拓展了相關業(yè)務。

二是組團創(chuàng)業(yè)模式，解決了不同產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)需求。根據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的需求，松江形成了以個體為主的松散式組團（腰涇村）和以平臺運營為主的緊密型組團（長溇村）兩種創(chuàng)業(yè)類型。泖港鎮(zhèn)腰涇村由于交通便利，吸引了大量鄉(xiāng)村創(chuàng)客入駐，村委會規(guī)范村民房屋租賃協(xié)議，由村民直接與租賃方簽約，形成了美廚體驗、鄉(xiāng)村民宿、素質拓展等組團式的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)個人工作室。車墩鎮(zhèn)在特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位下，由鎮(zhèn)政府積極引入文化產(chǎn)業(yè)運營平臺企業(yè)，打造科技影都的影視衍生品開發(fā)基地，在土地指標和規(guī)劃空間的雙重約束下，選擇利用長溇村宅基地及閑置農(nóng)房進行改造利用，由村集體擔保，企業(yè)與村民直接簽署房屋租賃合同，農(nóng)民租金有遞增機制（第一年8元/m2，第二年16元/m2，后續(xù)每三年遞增5%），集體經(jīng)濟得到有效發(fā)展（公司每年3%的利潤交給集體）。

三是產(chǎn)業(yè)融合模式，解決了不同業(yè)態(tài)的融合需求。單一的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)往往能級低，鄉(xiāng)村的特色資源、優(yōu)質生態(tài)、民俗文化等價值轉化不夠。為提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級、解決不同業(yè)態(tài)的融合發(fā)展需求，松江區(qū)利用宅基地及閑置農(nóng)房盤活進行了探索。葉榭鎮(zhèn)興達村的松江民宿001號“八十八畝田”原為閑置的宅基地農(nóng)民房屋，在保持原有鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風貌的前提下，通過合理的設計、修繕、改造，為人們提供鄉(xiāng)村民宿、特色餐飲、農(nóng)產(chǎn)品（軟糕、大米）銷售，利用民宿產(chǎn)業(yè)的引流，在對周邊330畝公益林進行美化提升后，提供了田園教育、農(nóng)耕體驗、森林童玩等服務，形成“八十八畝田”鄉(xiāng)村民宿品牌。另外，石湖蕩鎮(zhèn)東夏村與上海國盛集團合作，盤活三戶宅基地及閑置農(nóng)房，用作餐飲服務與文創(chuàng)IP研發(fā)，目前已形成蕩里有米產(chǎn)業(yè)社區(qū)。

二、存在的問題

回顧松江區(qū)宅基地及閑置農(nóng)房盤活利用的歷程，我們發(fā)現(xiàn)松江區(qū)在宅基地及農(nóng)房盤活利用方面還存在三大主要瓶頸。

一是有盤活利用項目但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。松江目前推進的宅基地及閑置農(nóng)房盤活利用項目整體缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)模小、散點化、自發(fā)性項目較多，對項目的預期規(guī)模缺乏準確把握，項目的后續(xù)發(fā)展難以保證。

二是有盤活利用政策但體制機制不暢。松江農(nóng)村閑置住宅盤活利用指導意見雖已明確了產(chǎn)業(yè)經(jīng)營范圍，但盤活項目需要辦理的經(jīng)營許可證，涉及環(huán)保、工商、規(guī)資、消防等多個部門，企業(yè)沒有一站式辦理相關手續(xù)的路徑，辦證的協(xié)商成本較高。

三是有盤活利用方式但存在合法合規(guī)的政策風險。松江部分集體經(jīng)濟組織將原宅基地戶安置平移或上樓，后把宅基地收歸集體實行開發(fā)。如將宅基地調整為經(jīng)營性建設用地再開發(fā)，存在辦理難、流程長、時間久等問題。

三、經(jīng)驗啟示

梳理松江區(qū)盤活利用宅基地及農(nóng)房的成功案例，可以發(fā)現(xiàn)要有序放活宅基地流轉權，一是要通過多元主體參與來調動多方力量整合開發(fā)鄉(xiāng)村資源，二是要通過多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展來避免低端同質化競爭，三是要通過多元利益聯(lián)結來實現(xiàn)農(nóng)民集體和企業(yè)的多方共贏，四是要通過多元政策保障來破解利用宅基地及農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的難題。具體來說，松江區(qū)宅基地及農(nóng)房盤活利用有以下經(jīng)驗啟示。

一是抓住城鄉(xiāng)融合發(fā)展特點和趨勢，發(fā)展文化創(chuàng)客產(chǎn)業(yè)。伴隨上海城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村曾一度出現(xiàn)空心化、老齡化，但由于城市居住成本高、生活節(jié)奏快、空間擁擠、環(huán)境喧雜等原因，出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。松江在盤活宅基地及農(nóng)房引導城鄉(xiāng)要素雙向流動方面積累了一些經(jīng)驗，如腰涇村文化創(chuàng)客組團式發(fā)展，鄉(xiāng)村為藝術家們提供了鄉(xiāng)村空間和創(chuàng)作靈感，而藝術家又為鄉(xiāng)村帶來了人氣與資源。

二是挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化符號，大力推動三產(chǎn)融合發(fā)展。文化創(chuàng)意作為一種特有的“生產(chǎn)要素”，逐步成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的關鍵因素。一個好的文化創(chuàng)意，往往能夠把沉睡的鄉(xiāng)村文化資源喚醒，通過強滲透、強關聯(lián)的效應實現(xiàn)產(chǎn)品和服務的增值，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)品附加值。如“八十八畝田”品牌民宿在推廣“松江大米”“葉榭軟糕”的同時，也區(qū)別于一般民宿，豐富了自身民宿品牌內涵；蕩里有米產(chǎn)業(yè)社區(qū)的IP打造，帶動了大米汽水、米奶茶等農(nóng)產(chǎn)品加工，有效延長了大米產(chǎn)業(yè)鏈。

三是重視招商引資，引導國有企業(yè)和社會資本以多種形式參與宅基地盤活利用。國有企業(yè)或社會資本往往有較好的財力，宅基地及農(nóng)房盤活項目容易形成規(guī)模效應。松江區(qū)積極引進國有企業(yè)和社會資本參與鄉(xiāng)村振興，打造了“轉轉客”項目、浦江之首文旅項目等，取得了較大實效，尤其在促進農(nóng)民增收方面取得一些經(jīng)驗做法和成效。比如，“轉轉客”項目充分盤活利用村內宅基地資源，增加農(nóng)民收入。村民一方面有租金收入，且企業(yè)租賃合同的租金標準較高，收入增加；另一方面企業(yè)給集體的收入又能增加村民的分紅。

四是針對不同鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)選擇不同的宅基地及農(nóng)房盤活利用模式。松江宅基地及農(nóng)房盤活利用有三種模式：第一，村民自行出租，適合鄉(xiāng)村創(chuàng)客組團發(fā)展，雖對集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏促進作用，但對鄉(xiāng)村人口導入、人流量增加有積極作用，可統(tǒng)籌謀劃相關產(chǎn)業(yè)的培育；第二，政府主導集體推動，集體經(jīng)濟組織收回退出的宅基地，再流轉給企業(yè)，這種模式雖增加了企業(yè)的鄉(xiāng)村建設意愿，但存在土地政策風險，需更好完成土地相關規(guī)劃調整和用地手續(xù)辦理；第三，集體經(jīng)濟組織牽頭，村民和企業(yè)簽訂協(xié)議，租賃后的經(jīng)營業(yè)態(tài)多種多樣，這種模式村民和集體經(jīng)濟組織均可實現(xiàn)增收，但政府和村集體要對宅基地及農(nóng)房利用做好事前規(guī)范。