元治理視域下的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制構(gòu)建研究

唐 歡

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411199）

0 引言

隨著我國農(nóng)村地區(qū)生活水平的提升，對于養(yǎng)老服務(wù)供給模式提出更高要求，為順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，可將元治理理論引入其中，通過“多中心治理”引領(lǐng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理領(lǐng)域發(fā)展方向。隨著多元主體的介入，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式及體系構(gòu)建勢必會發(fā)生改變，因此有必要對元治理理論內(nèi)涵及應(yīng)用價值展開深入研究，不斷提高多元主體治理能力，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式重塑，滿足農(nóng)村老年人群體養(yǎng)老需求。

1 元治理理論與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制構(gòu)建的關(guān)系分析

1.1 元治理理論對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的要求

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進，這也體現(xiàn)在社會治理模式的變革上，而“元治理”理論的提出為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制構(gòu)建提供了科學(xué)的理論基礎(chǔ)。1997年，英國學(xué)者鮑勃·杰索普提出“元治理（the meta-governance）”概念，即對三種不同治理模式進行有效協(xié)調(diào)，保證其最小相干性的運行。基于這一理念，可通過“元治理”對市場、國家、社會等不同的治理形式實現(xiàn)宏觀安排，實現(xiàn)治理機制重構(gòu)，并由國家擔(dān)任起元治理角色。相較于傳統(tǒng)治理模式的“去中心化”要求，“元治理”更加強調(diào)了集權(quán)在治理關(guān)系中的平衡作用，既體現(xiàn)出治理網(wǎng)絡(luò)中各主體權(quán)力分配的平衡，又體現(xiàn)出社會與國家以及正式組織與非正式組織之間的平衡。對于我國的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)來說，采取社會、市場與政府的多元主體合作共同供給模式與其發(fā)展趨勢相適應(yīng)，同時就當(dāng)前的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制構(gòu)建情況來看，養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展仍不到位，存在以家庭養(yǎng)老為主、社會及國家養(yǎng)老缺位的問題，因此可以引入“元治理”這一理論對其進行引導(dǎo)，積極推進農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，明確劃分社會、市場、與政府三個治理主體的功能定位與權(quán)利關(guān)系，并針對養(yǎng)老服務(wù)供給過程中存在的矛盾沖突提供解決途徑，實現(xiàn)政府主體作用與社會、市場潛在作用的充分挖掘。

1.2 元治理理論與養(yǎng)老服務(wù)主體結(jié)構(gòu)的契合性

對于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域來說，其多元治理結(jié)構(gòu)由政府部門、市場、社會等主體構(gòu)成，同時相較于其他參與主體，政府存在顯著的特殊性。結(jié)合當(dāng)前的治理背景來看，一定程度上存在“弱社會強政府”的問題，為轉(zhuǎn)變這一局面，可逐步引入元治理理論，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給治理提供理論指導(dǎo)。具體來看，元治理理論在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)主體結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有突出的創(chuàng)新與實踐價值，其與養(yǎng)老服務(wù)的契合性主要體現(xiàn)在以下兩方面。一是制度環(huán)境方面?！笆奈濉币?guī)劃中進一步強調(diào)了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，涉及養(yǎng)老服務(wù)政策制定、落實、改革等多方面，這也對國家治理體系和治理能力提出更高要求。為保障農(nóng)村老年人群體的切身利益，可以將元治理理論引入其中，即突出政府在其中的領(lǐng)導(dǎo)作用，為我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建提供穩(wěn)定的制度支持。二是治理主體方面。當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給環(huán)境條件不佳，面臨供需不適應(yīng)、信息共享存在障礙等問題，而在元治理理論的引導(dǎo)下，可有效實現(xiàn)科層治理、網(wǎng)絡(luò)治理、市場治理的有機結(jié)合，通過多元主體協(xié)作滿足治理主體的利益訴求，逐步構(gòu)架起完善的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給模式，實現(xiàn)多元化的治理目標與作用[1]。

2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)

站在多元治理主體的角度上來說，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制構(gòu)建過程中存在的問題主要集中在各主體關(guān)系協(xié)調(diào)上，具體體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1 政府治理功能缺位

作為基層社會治理中的重要組成部分，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給很大程度上要依靠政府，政府部門扮演了執(zhí)行者、供給者、維護者的角色。然而結(jié)合實際情況來看，部分政府在其中并不能充分發(fā)揮出其功能價值，其原因主要包括三方面。首先，科層治理在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)治理中起主導(dǎo)作用。在此過程中，政府部門憑借其強大的行政權(quán)力對養(yǎng)老服務(wù)供給過程進行干預(yù)，隨著政府權(quán)力的逐漸擴大，其關(guān)注重點往往會轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟發(fā)展上，一定程度上忽視了社會保障的重要作用，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)缺失。其次，政府部門在業(yè)績上存在競爭關(guān)系。部分地區(qū)政府為刺激經(jīng)濟建設(shè)會同其他地區(qū)政府部門進行競爭，加大房地產(chǎn)、制造業(yè)等領(lǐng)域的經(jīng)濟投入，限制了養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。最后，企業(yè)存在套取國家政策紅利的行為。企業(yè)通過與政府部門合作建立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，其服務(wù)產(chǎn)品收益均為社會資本所有，為獲取更大的經(jīng)濟效益，企業(yè)往往存在服務(wù)價格昂貴、監(jiān)管不健全等問題，難以保證政府惠民政策落到實處。

2.2 市場主體對其他治理主體產(chǎn)生影響

現(xiàn)階段，市場上的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)以私營企業(yè)為主體，而企業(yè)在經(jīng)營管理過程中以利潤最大化為目的，因此也會存在比較激烈的市場競爭。結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀來看，市場主體運作期間會對其他主體空間造成不利影響。首先，市場主體缺少相應(yīng)的社會責(zé)任意識，主動投入到養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域的意愿欠缺。調(diào)查顯示，考慮到投資周期、回報率等因素，更多企業(yè)愿意從事金融業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)僅占市場企業(yè)總數(shù)的0.83%。其次，市場主體之間存在惡性競爭。養(yǎng)老服務(wù)供給發(fā)展過程中勢必會造成主體利益沖突，然而當(dāng)前企業(yè)與政府合作進行養(yǎng)老服務(wù)治理的相關(guān)法律法規(guī)存在空白，難以及時針對供給不當(dāng)?shù)葐栴}進行問責(zé)，限制了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的順利推進；同時在政府權(quán)力影響下，直接購買養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的行為會擠占其他主體利潤空間，導(dǎo)致其參與市場競爭的積極性下降。

2.3 社會志愿組織責(zé)任失靈

社會志愿組織具有志愿性、靈活性等特點，參與到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中既可以有效深入基層，更好地滿足農(nóng)村老年群體養(yǎng)老需求；又可以發(fā)揮服務(wù)供給與利益協(xié)調(diào)的作用，成為多元養(yǎng)老服務(wù)供給有力補充[2]。然而當(dāng)前社會志愿組織運行很大程度上會受到頂層設(shè)計、制度環(huán)境等因素的影響，導(dǎo)致不能有效滿足養(yǎng)老服務(wù)供給需求。社會志愿組織可以劃分為農(nóng)村內(nèi)生性志愿組織與外生性志愿組織，一方面，隨著城市化進程的深入推進，農(nóng)村內(nèi)生性志愿組織發(fā)展面臨較大阻礙，更多農(nóng)村勞動力前往城市尋找機會，導(dǎo)致內(nèi)生性志愿組織建設(shè)主體不足；同時農(nóng)村地區(qū)老齡化問題日益顯著，受到傳統(tǒng)文化意識影響，農(nóng)村老年群體對他人狀態(tài)的關(guān)心不足，加上硬件設(shè)施建設(shè)不到位，限制了互助養(yǎng)老模式的發(fā)展[3]。另一方面，對于外生性志愿組織來說，由于資金、政策等方面保障存在欠缺，導(dǎo)致志愿組織發(fā)展困難且積極性不強。外生性志愿組織尚處于起步階段，數(shù)量與規(guī)模并不能滿足日益增長的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求，其內(nèi)部運行也處在較低水平。與此同時，政府部門給予社會志愿組織的支持不足，外生性志愿組織發(fā)展過程中面臨準入門檻較高、審批手續(xù)復(fù)雜等困境，加上受到經(jīng)濟政策文化環(huán)境影響，難以形成完整的農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)供給鏈，限制了外生性志愿組織養(yǎng)老服務(wù)的參與效果。

2.4 多主體協(xié)同效應(yīng)不佳

以往農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主要由家庭內(nèi)部實現(xiàn)，在政策、經(jīng)濟等因素的影響下，農(nóng)村家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生改變，導(dǎo)致自我養(yǎng)老供給能力逐漸降低。在這樣的環(huán)境下，農(nóng)村家庭內(nèi)部在面臨養(yǎng)老服務(wù)需求時更多寄希望于以政府為主體的社會養(yǎng)老，并對養(yǎng)老服務(wù)供給提出更高要求。站在政府的角度上來說，作為社會養(yǎng)老供給主體若不明確自身職能定位很容易包攬過多的養(yǎng)老服務(wù)供給職責(zé)，導(dǎo)致服務(wù)供給過程中存在失靈問題。市場作為政府失靈的有效補充在運行期間具有顯著的理性特點，若缺少政策、效益支持，其參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性將大大降低，難以發(fā)揮出應(yīng)有的補充作用。同樣，社會志愿團體也具有一定的補充功能，隨著農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)及思想意識的轉(zhuǎn)變，互助養(yǎng)老難以在農(nóng)村地區(qū)有效實施，而外生性志愿組織又會受到資金、政策等多方面因素的限制，不能起到應(yīng)有的養(yǎng)老供給作用[4]。在這樣的情況下，多元主體難以發(fā)揮出有效的協(xié)同作用，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中沒有形成多元協(xié)同供給格局。

3 元治理視角下農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制的實施路徑

3.1 落實明確的政府職能定位

“元治理”理念下，應(yīng)充分肯定政府部門在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的核心主體地位，進而應(yīng)對其具體職能進行合理定位，有效起到制度設(shè)計、運行規(guī)范、服務(wù)供給以及獎懲實施等作用。（1）制度設(shè)計。元治理理念的應(yīng)用將多元主體治理模式引入到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域中，而要想實現(xiàn)多元供給，就需要落實全面完善的制度體系。在此過程中，政府部門應(yīng)發(fā)揮其主體作用，針對相關(guān)規(guī)章制度及法律法規(guī)落實多元主體供給框架，對多元主體在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的目標、原則及規(guī)范等加以明確，為多元主體的穩(wěn)定運行提供保障。（2）運行規(guī)范。政府作為元治理理論下的核心主體，應(yīng)對多元主體的運行過程進行規(guī)范監(jiān)督，構(gòu)建公開、透明的監(jiān)管機制，從事前、事中、事后角度出發(fā)規(guī)范操作流程，一旦出現(xiàn)偏差可第一時間進行糾正，確保服務(wù)供給質(zhì)量與效率的提升[5]。（3）服務(wù)供給。2018年，中央經(jīng)濟工作會議中進一步強調(diào)了政府部門的簡政放權(quán)與職能轉(zhuǎn)換，因此對于農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給來說，政府應(yīng)更多起到引導(dǎo)作用，將主要服務(wù)供給功能交給其他參與主體。（4）獎懲實施。政府作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給核心還起到一定的激勵作用，通過構(gòu)建科學(xué)的激勵機制來提高各主體參與積極性，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.2 充分釋放市場管理活力

市場在多元主體參與環(huán)境中發(fā)揮出十分關(guān)鍵的作用。隨著元治理理論的提出，構(gòu)建良好的市場參與環(huán)境成為推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的重要舉措。在此過程中，應(yīng)不斷釋放市場活力，為市場發(fā)展起到一定的激勵性作用。就當(dāng)前市場參與現(xiàn)狀來看，作為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給主體之一，市場雖扮演重要角色，但在回報周期長、效益低、政策支持不到位等問題的影響，市場參與意愿不強，進而難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，有必要對元治理理論應(yīng)用價值進行充分挖掘，引導(dǎo)市場參與到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過程中。首先，落實穩(wěn)定的政策支持。政府部門應(yīng)對市場準入門檻及參與流程進行簡化，去除不必要的冗余程序，為市場主體進入提供便利。與此同時，應(yīng)更多圍繞企業(yè)參與提出多角度、多層次的優(yōu)惠政策，并對實施準則加以細化。其次，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場注入活力。盈利性是影響市場主體參與意愿的主要因素，為鼓勵企業(yè)積極投身于農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，政府應(yīng)針對環(huán)境發(fā)育及資本參與等問題提出解決措施，加大政府財政補貼力度并構(gòu)建公平公開的競爭環(huán)境，引導(dǎo)市場可以逐漸發(fā)揮出應(yīng)有的主體作用，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給提供支持。

3.3 培育社會志愿者群體力量

志愿組織是社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的主要形式，受制于經(jīng)濟、文化等因素，社會志愿組織在參與過程中往往會面臨資金不足、制度不完善、監(jiān)管不到位、管理水平低等一系列問題，進而在很大程度上限制了社會志愿組織的參與成效。為轉(zhuǎn)變這一被動現(xiàn)狀，應(yīng)從實際出發(fā)，對政策、資金、文化、制度等條件加以改善。首先，構(gòu)建完善的制度體系。政府部門可以圍繞社會志愿組織參與情況對規(guī)章制度及法律法規(guī)加以完善，逐漸推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給朝向標準化、規(guī)范化、系統(tǒng)化發(fā)展，加大金融、稅收等方面的優(yōu)惠力度，提高社會志愿組織的參與積極性。其次，加強文化意識宣傳，深入基層培養(yǎng)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老、敬老意識，為養(yǎng)老服務(wù)供給構(gòu)建良好的文化氛圍，刺激內(nèi)生性養(yǎng)老志愿組織的發(fā)展。最后，應(yīng)充分發(fā)揮政府的支持與引導(dǎo)作用，為志愿組織發(fā)展提供保障，在服務(wù)購買、合同外包等措施的支持下，社會志愿組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的意愿可進一步提升。

3.4 平衡多主體參與利益

元治理理論下，為實現(xiàn)多元主體的有效參與，應(yīng)確保其利益關(guān)系的平衡，最大限度上提升治理機構(gòu)的穩(wěn)定性。多元主體在參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，勢必會造成較為復(fù)雜的主體利益博弈，因此可以充分發(fā)揮出元治理理論的指導(dǎo)作用，由政府對多主體利益關(guān)系進行平衡協(xié)調(diào)。值得注意的是，政府在協(xié)調(diào)主體關(guān)系的過程中應(yīng)擺正自身位置，一方面不能作為社會利益群體代表將矛盾沖突轉(zhuǎn)移至自身，另一方面也不能完全處于中立地位造成定位缺失。針對這一要求，政府應(yīng)充分發(fā)揮“服務(wù)型”功能，在明確自身角色定位的基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的社會治理機制，更好地為多主體利益提供保障。與此同時，還應(yīng)采取一定策略確定多主體在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給中的利益平衡點，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體制構(gòu)建提供基礎(chǔ)性支持。

4 結(jié)語

綜上所述，在元治理視域下，可以有效推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給的創(chuàng)新發(fā)展，通過多主體治理模式來解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域面臨的困境。“元治理”的落實關(guān)鍵在于強調(diào)政府部門的核心作用，同時發(fā)揮出市場、社會團體的潛在效用，共同構(gòu)建起多元主體參與治理的運行機制，一方面為各個參與主體的利益獲得提供保障，另一方面逐漸追求各主體在治理體系中的利益平衡點，形成以政府作為“元治理者”的社會治理機制。