關于構建成渝地區(qū)協(xié)同立法新模式的思考

◆吳俊蓉 劉 偉 崔 霞 唐 京 歐陽玉蕾

一、成渝地區(qū)協(xié)同立法提出的背景與意義

（一）成渝地區(qū)協(xié)同立法提出的背景

區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新戰(zhàn)略。新世紀以來，黨中央提出區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成東中西相互促進、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的新格局。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設是國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的接續(xù)，是新時代推動成渝地區(qū)協(xié)同共建、一體化發(fā)展的國家新戰(zhàn)略。其核心就是強化成渝地區(qū)城市帶動作用，促進產(chǎn)業(yè)、人口和各類生產(chǎn)要素合理流動和高效聚集，形成西部高質量發(fā)展重要增長極。川渝兩地產(chǎn)業(yè)、人口和生產(chǎn)要素的有序流動，協(xié)調發(fā)展中的有許多共性問題都需要通過協(xié)同立法來解決和保障。

立法制度改革的新要求。2022年3月，十三屆全國人大五次會議審議通過《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》（以下簡稱《決定》），規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市以及設區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法。這是我國立法制度改革的新要求，肯定了省際間、市際間、省市間開展的跨行政區(qū)域協(xié)同立法的合理性與合法性，為成渝地區(qū)協(xié)同立法提供了法理支持。鑒于川渝兩省市在《決定》出臺前已進行了協(xié)同立法的先期探索，總結和提煉成渝地區(qū)協(xié)同立法的主要經(jīng)驗，提出優(yōu)化建議，將其在更廣范圍內推廣，成為回應國家立法改革、推進地方法治實踐的必然要求。

（二）成渝地區(qū)協(xié)同立法的意義

貫徹習近平法治思想。黨的十八大以來，總書記多次對地方人大及其常委會工作作出重要指示，要求圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作。川渝兩省市整合區(qū)域立法資源和優(yōu)勢，圍繞著成渝地區(qū)經(jīng)濟圈建設展開協(xié)同立法，解決區(qū)域發(fā)展中的共性問題，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接。

推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設。巴蜀文化同源，成渝山水相連。但不可否認，成渝地區(qū)不同行政區(qū)域資源稟賦存在著較大差異，地區(qū)間發(fā)展不平衡仍然比較顯著，行政壁壘和地方保護主義在一定程度上仍然存在。成渝地區(qū)協(xié)同立法就是通過事先的利益博弈和制度融合的方式，形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展合作機制，最大程度地達成利益平衡和立法共識，消除行政壁壘、市場分割、地方保護等阻礙區(qū)域發(fā)展的痼疾。同時，成渝地區(qū)協(xié)同立法還致力于突破封閉于行政區(qū)劃的地方立法傳統(tǒng)體制，有效規(guī)避地區(qū)間法治競爭，彌補中央和地方立法的供應不足。

二、成渝地區(qū)協(xié)同立法的實踐與困惑

（一）成渝地區(qū)協(xié)同立法的實踐

簽署合作協(xié)議。2020年7月，川渝兩省市人大常委會簽署了《關于助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設合作協(xié)議》，開啟了兩地人大協(xié)同合作的新征程。該協(xié)議出臺的目的就是落實總書記關于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的戰(zhàn)略部署，擬定川渝兩省市人大常委會合作的基本框架。在協(xié)同立法方面，該協(xié)議提出川渝兩地協(xié)同立法的基本原則，倡導建立立法規(guī)劃和實行定期清理制度等。

協(xié)同制定出臺地方法規(guī)。2021年以來，川渝兩地完成了三個協(xié)同立法項目。一是優(yōu)化營商環(huán)境項目。2021年3月，川渝兩省市大常委會分別審議通過《四川省優(yōu)化營商環(huán)境條例》《重慶市優(yōu)化營商環(huán)境條例》。這兩件條例的框架結構基本一致，從市場、政務、法治三個維度對優(yōu)化營商環(huán)境作了重點規(guī)范，實現(xiàn)了重要制度有機對接。二是嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護項目。2021年11月，川渝兩省市人大常委會分別審議通過了《四川省嘉陵江流域生態(tài)環(huán)境保護條例》《重慶市人民代表大會常務委員會關于加強嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的決定》。這兩件法規(guī)詳細規(guī)定了嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同原則，明確建立了協(xié)調機制，還規(guī)范了協(xié)同內容。三是鐵路安全管理項目。2022年3月，川渝兩省市人大常委會分別審議通過《四川省鐵路安全管理條例（草案）》《重慶市鐵路安全管理條例（草案）》。兩件法規(guī)明確了相關方面在保障鐵路安全方面的責任，致力于規(guī)范鐵路運輸企業(yè)和沿線群眾生產(chǎn)生活活動，對鐵路建設安全、線路安全、運營安全等事項予以協(xié)同規(guī)范。

形成協(xié)同立法工作系列經(jīng)驗。一是確立協(xié)同立法目標原則，即立法項目協(xié)商確定、立法文本協(xié)商起草、立法程序同步推進、立法成果共同運用、法規(guī)實施聯(lián)動監(jiān)督。二是建立協(xié)同立法平臺，即省、市人大常委會主任、常委會秘書長、專門委員會三級聯(lián)席會議，川渝兩地專家學者交流的學術論壇等。三是確立協(xié)同立法重點領域，構建現(xiàn)代綜合交通運輸體系、科技創(chuàng)新、構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、生態(tài)環(huán)境保護、公共服務和社會建設、文化建設和旅游發(fā)展、合作共建區(qū)改革創(chuàng)新等。四是形成協(xié)同立法機制，即立法程序同步推進、立法成果共同運用、法規(guī)實施聯(lián)動監(jiān)督。

（二）成渝地區(qū)協(xié)同立法面臨的主要困惑

成渝地區(qū)協(xié)同立法特色不鮮明。從全國來看，京津冀、長三角區(qū)、粵港澳經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)建立了較為完善的協(xié)同立法制度體系，形成了各具特色的立法模式。京津冀三地人大建立了比較成熟的聯(lián)席會議機制、協(xié)商溝通機制、立法規(guī)劃協(xié)同機制、法規(guī)清理常態(tài)化機制、學習借鑒交流機制等立法協(xié)同機制，形成了以首都為中心的非均衡一體化協(xié)同立法模式。長三角地區(qū)逐漸確立區(qū)域立法工作協(xié)同的基本制度框架，解決了立法規(guī)劃計劃協(xié)同、信息共享協(xié)同、新聞宣傳的協(xié)同等協(xié)同立法關鍵技術，形成了由松散型協(xié)同向緊密型協(xié)同轉化的強協(xié)同立法模式?；浉郯拇鬄硡^(qū)探索了三大發(fā)展極下的“兩兩”城市的協(xié)同立法，逐漸形成了介于弱一體化與強一體化之間的多中心準一體化的協(xié)同立法模式。因此，比較而言，成渝地區(qū)協(xié)同立法就比較滯后，制度規(guī)范還不夠健全，還需要找準體現(xiàn)成渝特色的協(xié)同立法定位。

成渝地區(qū)協(xié)同立法的行政層級單一。四川省的行政級差由省、市州、區(qū)縣三級構成，設區(qū)的市可以根據(jù)實際需要出臺地方法規(guī)。重慶市的行政級差由市、區(qū)縣兩級構成，除4個自治縣有民族地方立法權外，只有重慶市才有完全意義上的地方立法權，與之對等是四川省級地方立法權。因此，目前川渝兩省市協(xié)同立法僅限于省級層面，成渝毗鄰地區(qū)則因為行政級差不對等而未能開展協(xié)同立法，這無疑影響了相關區(qū)域開展緊密的合作。

成渝地區(qū)協(xié)同立法對接精準度不夠。川渝兩地人大在長期的地方立法實踐中，形成了各自的規(guī)范和習慣，而且對人大主導作用的理解也有所差異。這種差異反映在前期的協(xié)同立法中，難免產(chǎn)生對接部門和單位不匹配的情況。比如，鐵路安全管理協(xié)同立法項目中，重慶市方面以法制委為主體責任部門，重慶市司法局、市交通局為協(xié)作部門；四川方面則是由省人大相關專委牽頭聯(lián)系，以省發(fā)改委為主體責任部門，省司法廳為協(xié)作部門。不同的職能部門都會有各自的工作導向和思路，因此，在協(xié)同立法調研、起草、審議中就出現(xiàn)了工作方式、工作進度和話語體系對接不精準的現(xiàn)象。

成渝地區(qū)協(xié)同立法專業(yè)機構和人員不足。如上文所述，川渝兩地的協(xié)同立法主要的組織依托是三級聯(lián)席會議。這些會議時間較短、議題有限，無法深入研究協(xié)同立法的諸多具體問題。同時，不同的協(xié)同立法項目由法制委、法工委或其他專委輪流牽頭或承擔主體責任，也有一定的隨機性，這又難免會出現(xiàn)中長期規(guī)劃和立法項目庫難以建立、相關資料保存分散、工作的連貫性不足的情況。而且，各個部門本身就承擔著繁重的工作。比如，四川人大法制委2021年的工作就包括提交省人大常委會會議和常委會主任會議議題152項，起草各類文稿800余份，審查批準市（州）地方性法規(guī)36件等內容。法制委組成人員總共不足10人，經(jīng)常處于超負荷工作狀態(tài)，協(xié)同立法也就難以成其重點關切。

三、構建巴蜀特色協(xié)同立法模式的建議

（一）突顯巴蜀歷史文化傳統(tǒng)

借鑒京津冀、長三角區(qū)、粵港澳經(jīng)濟區(qū)各具特色的立法模式，成渝地區(qū)同樣可以探索形成具有自身優(yōu)勢的協(xié)同立法方式。自古以來，巴山蜀水唇齒相依，巴蜀文化相輔相成。巴蜀人民在長期的生產(chǎn)生活中形成的開放包容、忠勇信義等文化品格，使巴蜀大地成為薈萃農(nóng)耕、游牧文化的聚寶盆。新中國成立后，盡管川渝兩地經(jīng)歷了由合到分，再由分趨向合的歷史過程，但是川渝一盤棋的格局始終未變。在目前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設步伐加快，尤其毗鄰地區(qū)合作更趨緊密的條件下，成渝地區(qū)協(xié)同立法下一步的重點就可以放在巴蜀文化引領上，逐漸推動兩地協(xié)同立法由松散型協(xié)同向緊密型協(xié)同轉化、進而向超強一體化協(xié)同邁進。

（二）突破協(xié)同立法的體制障礙

川渝兩地在前期的協(xié)同立法中遇到的行政層級單一問題，在很大程度上是體制束縛造成。如何破除體制障礙既需要有國家層面的頂層設計，也需要地方層面的實踐探索?！冻捎宓貐^(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》提出，經(jīng)濟管理權限與行政區(qū)范圍適度分離，可以看作是解決體制問題的基本方向。同時，成渝一些毗鄰地區(qū)已經(jīng)開始嘗試打破體制束縛，如自貢市與重慶榮昌區(qū)兩地人大大常委會簽署了《推進成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設一體化發(fā)展合作協(xié)議》、眉山市與大足區(qū)政府簽訂了《四川省眉山市人民政府重慶市大足區(qū)人民政府推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設合作框架協(xié)議》等。這些合作協(xié)議實際上是政策性的“軟法”，它們以鄰近區(qū)域政策打包的特殊形式，在一定程度上解決了成渝毗鄰地區(qū)行政級差不對等問題。因此，立足于這些基礎，川渝兩地在未來的協(xié)同立法工作中，可以考慮讓市、縣級政府、人大和相關部門以打破行政邊界但不破行政隸屬的方式，建立標準統(tǒng)一、程序統(tǒng)一、執(zhí)行統(tǒng)一的類協(xié)同立法的規(guī)則制度。在成功運行的情況下，再由四川省人大、政府和重慶市人大、政府出臺以省級層面的法規(guī)和規(guī)章的形式，或以共同授權的形式予以肯認，將“軟法”變?yōu)椤坝卜ā薄?/p>

（三）健全協(xié)同立法的相關制度

川渝兩地在前期協(xié)同立法中遇到的對接不精準等問題，既有體制上的的原因，也有制度不健全的原因。因此，在未來的協(xié)同立法中，必須優(yōu)化先期建立的機制，建立更加完善的制度。首先，建立更加規(guī)范交流平臺，推進三級聯(lián)席會議、專家學者研討制度化規(guī)范化。其次，推動形成更加嚴謹規(guī)范的立法的全過程協(xié)同，即規(guī)劃計劃協(xié)同、調研、論證、起草、審議、修改協(xié)同、宣傳解讀協(xié)同、實施監(jiān)督和評估協(xié)同機制等。再次，出臺相關法規(guī)，形成具有法律效力的實施規(guī)則。通過這些辦法，建立權威的長效機制和常規(guī)制度，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同立法常態(tài)化、規(guī)范化和制度化。

（四）建立協(xié)同立法的專門機構

成渝經(jīng)濟圈建設承擔著貫通東西部、實現(xiàn)國內區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重任，這當然需要較長的周期，區(qū)域協(xié)同立法必將是一個長期的過程。在這一過程中，必然會出現(xiàn)許多新情況、新問題，需要成立專門的區(qū)域協(xié)同立法機構、配備專業(yè)人員來解決。設立專業(yè)機構能，就是要使協(xié)同立法有組織保障，立法中長期規(guī)劃的制定、立法項目庫的建立、立法資料的儲存更加規(guī)范。配備專業(yè)人員，主要是解決協(xié)同立法中的專業(yè)性對接和事務性對接問題，確保協(xié)同各方信息對稱，協(xié)同項目運行更加順暢。