碳排放權(quán)交易市場中政府干預(yù)的法律邊際

摘? ?要：碳排放權(quán)交易是市場機(jī)制的一種形式，由于碳市場的高風(fēng)險性、公益性、多元性以及交易標(biāo)的的特殊性，碳排放權(quán)交易市場的有效運(yùn)行離不開政府的干預(yù)。而且目前存在政府取代市場的主導(dǎo)地位、碳市場價格調(diào)控失靈、“碳泄漏”、監(jiān)管體系不健全等問題。因此，政府干預(yù)碳市場時應(yīng)遵循市場優(yōu)先原則、公共利益原則及必要性原則，制定統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和交易規(guī)則，完善碳市場價格調(diào)控機(jī)制，構(gòu)建碳補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)，完善監(jiān)管職能以適應(yīng)金融化，并明確政府干預(yù)在碳市場中的法律邊際，形成合理競爭和良性發(fā)展的碳市場秩序。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標(biāo)；碳交易；法律邊際

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2023.08.006

中圖分類號：D922.68；D922.29；F832.5? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003－9031（2023）08－0070－08

收稿日期：2023-05-31

作者簡介：吳凌云（1999-），女，安徽淮南人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。

一、引言

為了應(yīng)對氣候變化的影響，全球致力于構(gòu)建全球氣候治理體系，碳達(dá)峰、碳中和理念成為世界共識。我國作為全球最大的發(fā)展中國家，秉持人類命運(yùn)共同體的信念，積極承擔(dān)國際碳減排義務(wù)，并實(shí)施了一系列減碳政策與制度安排。其中，碳市場是我國控制溫室氣體排放的主要政策手段和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要市場工具。

若將“雙碳”目標(biāo)拆開來看，“碳達(dá)峰”這一概念政府強(qiáng)制性較強(qiáng)，而“碳中和”則是市場誘致性明顯，即2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要依靠政府主導(dǎo)。從碳市場自身來看，碳排放交易是政府干預(yù)下構(gòu)建起的環(huán)境資源交易市場，不僅符合市場的一般特征，還具有交易環(huán)節(jié)多、專業(yè)性較強(qiáng)等特殊性，故需將其納入法治軌道。近幾年，碳市場發(fā)展過程中市場化的問題逐漸顯露，已經(jīng)嚴(yán)重影響了市場的公平競爭，由于碳配額屬于公共物品，具有非排他性、非競爭性和外部性，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競爭和公平分配，這些特征也決定了碳市場建設(shè)中存在的問題無法僅僅依靠市場的力量解決，政府必然在碳交易過程中扮演重要角色。對于“以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下、以矯正和改善市場機(jī)制內(nèi)在問題為目的的政府干預(yù)行為”，根據(jù)其干預(yù)目標(biāo)、作用對象和運(yùn)作機(jī)制等內(nèi)在差異我們可以將其劃分為三大類型，即宏觀調(diào)控、微觀監(jiān)管和資產(chǎn)管理，本文主要從宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管兩個層面對政府干預(yù)的法律邊際進(jìn)行闡述。

二、碳市場中政府干預(yù)的必要性

引入政府這一主體，需明確在碳市場中進(jìn)行政府干預(yù)的必要性，這與碳市場的自身特性密不可分。我國的碳市場起步較晚，碳金融于2008年首次出現(xiàn)在大眾視野。2011年，碳市場在全國先后設(shè)立了7個首批試點(diǎn)城市，并開始了碳配額現(xiàn)貨交易的嘗試。2021年，全國碳市場上線碳交易正式啟動。

（一）碳市場的高風(fēng)險性

從整體上來看，碳市場作為一個政策性市場，屬于能源市場、金融市場和環(huán)保市場的結(jié)合體，與之相對應(yīng)的，碳市場的風(fēng)險性也較大。其不僅具有金融市場的信用風(fēng)險、操作風(fēng)險和市場風(fēng)險，也具有能源市場的政策風(fēng)險，以及環(huán)保市場的核證風(fēng)險。風(fēng)險交融，市場穩(wěn)定性差，傳統(tǒng)的商品交易規(guī)則無法與碳交易完美適配。此外，碳市場作為我國應(yīng)對氣候變化，承擔(dān)國際責(zé)任的重要舉措，若與國際接軌，復(fù)雜的國際市場環(huán)境與市場規(guī)則必然會加劇碳交易的市場風(fēng)險。

（二）碳交易標(biāo)的的特殊性

碳排放交易的標(biāo)的物是看不見摸不著的碳排放權(quán)，交易標(biāo)的具有特殊性，交易雙方在完成交易后，需要按照約定履行相應(yīng)義務(wù)。本質(zhì)上是信用市場，市場建立在碳交易雙方根據(jù)契約切實(shí)履行己方義務(wù)的基礎(chǔ)上，信用是最大的基礎(chǔ)，而信用需要公正的監(jiān)管保障，需要政府部門的監(jiān)督和管理，以保證買賣雙方按照合同約定履行相應(yīng)義務(wù)，即買方按照所購得的碳排放配額進(jìn)行排放，賣方則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的減排義務(wù)。

（三）碳市場的公益性

從設(shè)立目標(biāo)來看，碳市場與其他商品市場不同，并不追求社會總利潤最大化，而是追求社會總福利最大化，具有公共物品的屬性。意味著碳排放權(quán)交易最初便自帶環(huán)境公益目的，只有保證碳配額價格高于減排成本，才能實(shí)現(xiàn)減少碳排放，維護(hù)環(huán)境公益的目標(biāo)，也導(dǎo)致碳排放交易市場作為“人造”市場，存在諸多漏洞和問題。這一環(huán)境公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)顯然無法僅寄希望于市場，因此需要政府的適當(dāng)干預(yù)。

（四）碳市場的多元性

碳市場的多元性主要體現(xiàn)在主體和客體兩個方面。一是主體多元性，碳交易的主體涵蓋了企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等；不同行業(yè)之間的主體規(guī)模不同，交易量和交易難點(diǎn)亦存在不同。二是客體的多樣性，隨著碳市場的發(fā)展，碳金融也隨之誕生，碳期貨、碳基金、碳信貸等各類碳金融產(chǎn)品的涌現(xiàn)既為碳市場增添了活力，也帶來了未知的問題和挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，國家干預(yù)的前提是市場缺陷和市場失靈，是市場的客觀需要。碳市場的高風(fēng)險性、碳交易標(biāo)的的特殊性、碳市場的公益性和碳市場的多元性決定了碳市場客觀上需要國家力量的干預(yù)，政府必然在目前市場階段發(fā)揮重要作用。

三、碳市場中政府干預(yù)的現(xiàn)狀

碳市場的特殊性說明其面臨的挑戰(zhàn)是無法靠市場自身予以解決的，政府適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的。目前政府對碳市場的監(jiān)管和引導(dǎo)也已初見成效，但目前實(shí)踐過程中，政府在對碳市場的干預(yù)仍存在嚴(yán)重越位與政府失靈等現(xiàn)象。

（一）政府占據(jù)主導(dǎo)地位

由于市場主體的非理性和市場的失效，碳排放權(quán)交易離不開外力的干預(yù)，但碳排放權(quán)交易的本質(zhì)是市場機(jī)制的一種形式。而我國目前的實(shí)際情況是，政府在碳市場中占據(jù)主導(dǎo)地位。主要體現(xiàn)在主體和客體兩個方面，一是碳市場上的客體需要?dú)v經(jīng)復(fù)雜的碳交易核查認(rèn)證才可進(jìn)入市場交易；碳交易認(rèn)證程序雖然能夠在很大程度上增加不同碳交易機(jī)制內(nèi)的公平公正性，卻也造成碳市場上的客體分割嚴(yán)重、各個交易試點(diǎn)客體不一致，影響了建立統(tǒng)一碳市場的進(jìn)程。二是政府對于交易主體的限制，現(xiàn)階段主體范圍完全由政府部門發(fā)布的名錄決定。依據(jù)目前規(guī)定，未取得主體資格的其他機(jī)構(gòu)和個人如獲投資資格，僅能與名錄中的企業(yè)進(jìn)行配額交易。對客體和主體的嚴(yán)格控制有利于保障交易秩序的有序性和交易數(shù)據(jù)的真實(shí)性，但也在一定程度上限制了市場主體的積極性和客體的多樣性，不利于充分發(fā)揮碳市場活力。

（二）碳市場價格失靈問題

碳價對于碳市場穩(wěn)定和其他碳金融產(chǎn)品具有重要意義，碳市場的發(fā)展需要“穩(wěn)定、權(quán)威”的碳價，我國目前的價格調(diào)節(jié)機(jī)制是通過預(yù)留一定比例的碳配額實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)目的。在市場價格過高時，投放預(yù)留的碳配額增加供給以降低市場價格；市場價格過低時，則通過回購配額減少市場供給。但這種模式并不完全適配碳市場。

碳市場中碳價的價格失靈現(xiàn)象存在特殊性，一是我國配額的結(jié)構(gòu)性過剩，二是配額壟斷現(xiàn)象。結(jié)構(gòu)性過剩是指目前由于缺乏有效的價格干預(yù)機(jī)制和完善的市場結(jié)構(gòu)導(dǎo)致價格無法發(fā)揮調(diào)控市場的作用。配額壟斷是指目前碳市場涉及行業(yè)較少，部分企業(yè)會獲得超過其排放量的巨大免費(fèi)配額，尤其是配額拍賣機(jī)制實(shí)行之后，大企業(yè)將通過拍賣途徑持有大量配額，導(dǎo)致市場內(nèi)配額流動性不足，引起碳價異常波動。

因此，有效的碳配額價格干預(yù)機(jī)制是碳市場亟待解決的問題，對于我國碳市場建設(shè)而言，合理地把握宏觀調(diào)控與市場資源配置、在法律授權(quán)的范圍內(nèi)及時調(diào)控市場碳價將是碳市場有效性實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（三）“碳泄漏”問題突出

地方保護(hù)主義阻礙碳排放交易市場發(fā)展的現(xiàn)象在試點(diǎn)期表現(xiàn)得尤為明顯，突出表現(xiàn)為“碳泄漏”問題。為實(shí)現(xiàn)全國的“雙碳”目標(biāo)，各級地方政府是碳減排任務(wù)的實(shí)施主體，各自承擔(dān)相應(yīng)的碳減排義務(wù)。不同省份不同地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)特征、資源稟賦等方面差異明顯，因此碳減排能力也參差不齊，同時省際貿(mào)易聯(lián)系對各地“雙碳”目標(biāo)的進(jìn)程造成較大影響。基于“有條件的地方率先達(dá)到碳排放峰值”的要求，部分發(fā)達(dá)地區(qū)的提前達(dá)峰管控政策極有可能加劇“碳泄漏”現(xiàn)象，即通過外地調(diào)入減少高碳產(chǎn)品本地生產(chǎn)，將碳排放轉(zhuǎn)移至其他省份以完成排放要求，這種“碳泄漏”顯現(xiàn)不僅不符合達(dá)峰管控政策的制定初衷，也不利于全國“碳達(dá)峰”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）監(jiān)管體系不健全

政府作為主要的市場監(jiān)管主體，承擔(dān)著碳市場的監(jiān)督和管理責(zé)任。目前我國對于碳排放權(quán)交易的監(jiān)管體系和模式仍處于探索之中，根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，全國碳市場以及試點(diǎn)地區(qū)采取多頭監(jiān)管，主管和分管相結(jié)合，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，分管部門未明確規(guī)定，僅采取概括式規(guī)定。多頭監(jiān)管模式能夠滿足以往的監(jiān)管需求，但在應(yīng)對“雙碳”目標(biāo)下的金融化趨勢時顯得力不從心，目前歐盟市場已經(jīng)建立較為完善的全方位金融化市場，我國也在進(jìn)行碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新型試點(diǎn)，金融化能夠引導(dǎo)市場資金進(jìn)入碳市場，提高市場流動性，對沖市場波動風(fēng)險，是我國未來碳市場的發(fā)展方向。根據(jù)試點(diǎn)和全國碳市場交易情況可知，目前的監(jiān)管體系設(shè)計(jì)重點(diǎn)關(guān)注碳排放配額的分配、交易和履約管理環(huán)節(jié)的問題，未實(shí)現(xiàn)與碳市場金融化趨勢的有效鏈接。這種點(diǎn)對點(diǎn)的分散規(guī)制不僅難以滿足碳市場金融化的要求，也無法預(yù)防和規(guī)避潛在的金融風(fēng)險。換句話說，我國目前的碳市場監(jiān)管集中于一級市場，對于發(fā)揮市場作用的二級市場缺乏明確的監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任的設(shè)置。

綜上，種種問題都足以說明碳市場的特殊性是無法單獨(dú)靠市場解決的，政府適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的，而如何把握政府干預(yù)的限度和原則是本文探討的核心問題。

四、碳市場中政府干預(yù)的法律邊際

碳排放權(quán)包括其他碳金融產(chǎn)品的交易市場還需回歸市場，在對碳市場中的政府進(jìn)行角色定位時，應(yīng)結(jié)合我國國情，擺正我國政府在碳排放權(quán)市場中的職能定位，歸納總結(jié)政府干預(yù)碳市場的基本原則。

（一）碳市場中政府的職能定位

1.制定統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入和交易規(guī)則

為激發(fā)市場活力，政府需簡政放權(quán)，吸引更多的主體和客體進(jìn)入到碳市場中。從主體方面來看，碳排放權(quán)交易一方面需要足夠多的交易主體、頻繁的交易次數(shù)以及充分的市場信息才能較好地發(fā)揮市場資源配置作用。我國目前對于可以參與二級市場的市場主體規(guī)定不一致且范圍相對過窄，為實(shí)現(xiàn)碳市場的長遠(yuǎn)發(fā)展，應(yīng)通過完善市場準(zhǔn)入規(guī)則，實(shí)行更加寬松的準(zhǔn)入限制，降低市場準(zhǔn)入門檻。且在二級市場運(yùn)行階段，不僅需保證規(guī)則穩(wěn)定性也要實(shí)現(xiàn)履約成本的確定性，使得市場主體可以根據(jù)對市場情況的預(yù)測進(jìn)行減排活動，積極參與市場交易。另一方面，要實(shí)現(xiàn)主體的有序參與，針對目前碳交易中出現(xiàn)的配額壟斷和不正當(dāng)競爭現(xiàn)象，應(yīng)完善市場規(guī)則，規(guī)制市場交易過程可能出現(xiàn)的壟斷問題。另外，除重點(diǎn)排放單位這一主體的規(guī)定以外，應(yīng)制定和完善中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的規(guī)則和秩序，吸引更多主體加入碳交易，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的作用，提高市場活躍度。

從客體方面來看，建立市場化的碳金融機(jī)制是碳市場發(fā)展的必然趨勢，碳排放權(quán)交易市場正在逐漸向金融市場發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要借助金融市場的力量來發(fā)展、調(diào)節(jié)低碳產(chǎn)業(yè)。因此，不能局限于碳配額現(xiàn)貨交易市場，必須增加碳排放交易品種和交易方式，建立多樣化的碳金融市場。為此，政府應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)人才培養(yǎng)制度，為新興碳金融領(lǐng)域提供人才資源；制定優(yōu)惠政策引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)開展低碳經(jīng)營、低碳活動，刺激行業(yè)發(fā)展；對低碳技術(shù)的創(chuàng)新給予支持，創(chuàng)造更多的市場機(jī)會，拓寬投資途徑，促進(jìn)碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，推動碳金融的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.完善碳市場價格調(diào)控機(jī)制

由于碳市場的波動性，碳價難免隨之起伏，碳市場需要穩(wěn)定碳價以保證市場的有效運(yùn)行，這一問題的解決不能依靠政府替代市場直接制定碳價，但為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益屬性，政府的適度干預(yù)不可或缺。因此，建議我國在碳市場建設(shè)的初級階段，制定指導(dǎo)性、引導(dǎo)性的價格區(qū)間，若碳價超出價格區(qū)間，則需要政府干預(yù)啟動價格調(diào)控。另外，也需完善政府配額的回購和投放機(jī)制，碳市場初級階段中政府對碳市場的數(shù)據(jù)和規(guī)律認(rèn)識有限，難以形成碳配額的完美分配方案，只能通過配額的回購和投放機(jī)制及時調(diào)整市場供求量，實(shí)現(xiàn)有效調(diào)控市場、穩(wěn)定碳市場秩序的目的。

3.構(gòu)建碳補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)

目前出現(xiàn)的省際碳泄漏問題根本原因在于碳排放僅從生產(chǎn)端加以控制，導(dǎo)致地方政府及企業(yè)“鉆空子”，破局之路在于成本—收益的衡量，即在厘清各地之間碳關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，著眼于經(jīng)濟(jì)收益與環(huán)境成本的價值衡量，均衡區(qū)域間的碳排放責(zé)任，制定公平明確的貿(mào)易碳排放責(zé)任分擔(dān)方案。目前既有方案中，“生產(chǎn)者責(zé)任”雖然可操作性強(qiáng)，但僅從生產(chǎn)端控制極易造成“碳泄漏”問題；“消費(fèi)者責(zé)任”雖然可以避免這一問題，但對消費(fèi)者施加了過重責(zé)任；而“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則則是由生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同承擔(dān)減排責(zé)任，通過設(shè)定責(zé)任分擔(dān)系數(shù)，在生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間尋求一個平衡點(diǎn)，兼顧公平性和有效性，充分調(diào)動貿(mào)易雙方的減排積極性，從生產(chǎn)側(cè)和消費(fèi)側(cè)共同促進(jìn)節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，此種責(zé)任分配原則更為符合碳排放責(zé)任分擔(dān)方案的宗旨。與此同時，需建立中國省際貿(mào)易碳排放補(bǔ)償機(jī)制，與責(zé)任分擔(dān)方案相輔相成，通過區(qū)域間的利益協(xié)調(diào)及優(yōu)勢互補(bǔ)激活協(xié)同減排效應(yīng)，推動跨域合作減排進(jìn)程。基于排放責(zé)任分擔(dān)設(shè)計(jì)跨區(qū)域貿(mào)易碳補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“定責(zé)+補(bǔ)償”理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合，通過將貿(mào)易轉(zhuǎn)移納入碳補(bǔ)償制度進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)減排責(zé)任的公平配置，避免“碳泄漏”問題。

4.完善監(jiān)管職能以適應(yīng)金融化

隨著碳金融得到發(fā)展，傳統(tǒng)的以生態(tài)環(huán)境部為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式，在碳期貨、現(xiàn)貨等碳金融產(chǎn)品快速發(fā)展的情況下，難以滿足碳市場的金融化趨勢。碳交易主管部門的之間的配合不可或缺，宜采取專門監(jiān)管與協(xié)同監(jiān)管相結(jié)合的模式，即除了碳市場的兩個主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)外，還需要專業(yè)的部門協(xié)同監(jiān)管。這一點(diǎn)域外已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，歐盟市場目前已經(jīng)形成以期貨為主體的金融化市場，且明確規(guī)定證券和市場管理局應(yīng)承擔(dān)排放配額和衍生品的監(jiān)管責(zé)任。英國則是明確環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)專門監(jiān)管的同時，碳金融衍生品由英國金融服務(wù)管理局進(jìn)行監(jiān)管。域外經(jīng)驗(yàn)為我國的碳市場監(jiān)管提供借鑒，在現(xiàn)有監(jiān)管體系中，應(yīng)確認(rèn)銀行、保險、證券等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管地位。

在不同機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置問題上，可以引入“功能監(jiān)管”理念，所謂“功能監(jiān)管”是指依據(jù)金融體系的基本功能來設(shè)計(jì)監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)，即根據(jù)碳金融產(chǎn)品的種類由不同的監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管。關(guān)注點(diǎn)集中于經(jīng)營活動，而不是金融機(jī)構(gòu)。由于金融體系中基本功能往往比機(jī)構(gòu)更具有穩(wěn)定性，更能有效地達(dá)到監(jiān)管目的。一方面，碳金融產(chǎn)品除“碳”這一特殊屬性之外，本質(zhì)上屬于傳統(tǒng)金融工具范圍，因此也具有傳統(tǒng)的金融產(chǎn)品的監(jiān)管需求。另一方面，碳市場中已經(jīng)出現(xiàn)了碳期貨、碳質(zhì)押、碳保險、碳基金等其他金融產(chǎn)品，碳市場金融產(chǎn)品逐漸多樣化，難以通過統(tǒng)一的模式統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。而以功能監(jiān)管理念作為碳市場監(jiān)管的指導(dǎo)思想，融入制度設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)碳市場金融化，彌補(bǔ)碳金融監(jiān)管漏洞的必由之路。

此外，需加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)督，碳市場中政府職能的重要地位也意味著極易產(chǎn)生“政府失靈”現(xiàn)象，因此，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力監(jiān)督制度也是碳市場建設(shè)的必要環(huán)節(jié)。我國目前的碳排放權(quán)立法已經(jīng)明確了公眾對于碳市場中政府履責(zé)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，但僅做原則性規(guī)定，過于籠統(tǒng)，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督政府權(quán)力的目的。碳市場的信息公開應(yīng)當(dāng)重視實(shí)質(zhì)信息的公開，將政府在碳市場中的信息公開義務(wù)以立法方式予以明確，完善信息披露機(jī)制。應(yīng)在《暫行條例》中設(shè)立單獨(dú)的公眾監(jiān)督與信息公開條款，重點(diǎn)公開以下內(nèi)容：一是配額清繳情況，二是碳排放報告信息，三是核查機(jī)構(gòu)信息，四是處罰信息。針對違反信息公開義務(wù)的政府行為，應(yīng)當(dāng)適用《政府信息公開條例》由有關(guān)部門予以處分，實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的有效監(jiān)督。

（二）碳市場中政府干預(yù)的原則

碳排放權(quán)交易市場是實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的重要經(jīng)濟(jì)手段，也是政府與市場共同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)公共利益的典型案例。根據(jù)我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)的特征，明確政府干預(yù)碳市場的法律邊際，還需明確政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的原則和界限。由于市場的復(fù)雜性，不同領(lǐng)域內(nèi)政府干預(yù)的邊界難以明確劃分，因此，除具體措施外，還應(yīng)歸納政府干預(yù)市場時需考慮的原則性因素，作為指導(dǎo)政府干預(yù)行為的行動指南。

1.市場優(yōu)先原則

即使是在資本主義國家，也并不存在純粹的市場經(jīng)濟(jì)，各國歷史實(shí)踐證明，單一的市場機(jī)制可能造成壟斷等不正當(dāng)競爭和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，政府配置和市場配置的方式各有利弊，應(yīng)當(dāng)共同發(fā)揮作用，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。因此，各國目前的經(jīng)濟(jì)模式基本都是在各自的經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)現(xiàn)市場化和政府的“雙向運(yùn)動”，從而避免市場失靈和政府失靈的風(fēng)險。我國應(yīng)明確樹立市場優(yōu)先原則，市場占據(jù)優(yōu)先性和決定性地位，而政府則應(yīng)承擔(dān)著公共利益的兜底責(zé)任，履行好輔助者的角色。即為實(shí)現(xiàn)效率最大化，以市場化為主要調(diào)整方式，只有在市場失靈，需要政府干預(yù)且政府干預(yù)具有合理性和必要性時，政府才應(yīng)登上舞臺。例如，在碳市場中，當(dāng)碳定價機(jī)制失靈時，政府可采取限定定價范圍或其他方式對市場價格予以調(diào)整。

2.公共利益原則

該原則有兩個層面的含義，首先，政府作為公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)始終以公共利益作為決策的出發(fā)點(diǎn)。如何權(quán)衡公共利益和私人利益，確保每一行動都符合社會公共利益的要求是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動時必須考量的因素。其次，政府在制定經(jīng)濟(jì)政策時，應(yīng)采取綜合考量的標(biāo)準(zhǔn)，以多元化且合理的標(biāo)準(zhǔn)衡量經(jīng)濟(jì)政策的可行性和必要性。公共利益是多元位的、相互關(guān)聯(lián)和相互作用的。經(jīng)濟(jì)政策的制定不能僅考慮某一類社會公共利益，應(yīng)將政策涉及的各類公共利益綜合考量，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人權(quán)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)都是公共利益的重要組成部分，不能因?yàn)槟骋浑A段的重點(diǎn)目標(biāo)或熱點(diǎn)，而忽視另一部分公共利益。在碳排放交易中體現(xiàn)為，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的目的是充分發(fā)揮市場的資源配置作用，既不能因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視生態(tài)平衡，也不能因減排目標(biāo)等環(huán)境公共利益置其他公共利益于不顧。

3.必要性原則

政府權(quán)力的不正當(dāng)行使是妨礙市場自由競爭的重要因素之一，在市場經(jīng)濟(jì)下，政府的職能是鼓勵和維護(hù)競爭，而不是參與和限制競爭，因此一定要警惕政府過度干預(yù)。必要性原則是指政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)必須針對市場失靈問題，出于維護(hù)市場秩序的必要。只有遵循必要性原則，政府的干預(yù)才是正當(dāng)?shù)摹Ｕ?dāng)與否應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)制對象的性質(zhì)判斷，即政府干預(yù)的對象是否屬于公共物品的范疇，提供公共物品是政府的職能，但實(shí)際上，很難對保護(hù)對象的性質(zhì)予以明確劃分。如自然資源并不是純粹的公共物品，其兼具私人物品的性質(zhì)，一定程度上具有排他性。因此，自然資源領(lǐng)域中不排除私人部門的干預(yù)，形成了政府與市場的“雙向運(yùn)動”。雖然市場可以“越界”進(jìn)入公共部門，但政府職能的履行不能超過公共產(chǎn)品的范圍。即使是在公共物品領(lǐng)域中，并非所有問題都存在政府干預(yù)的必要。必要性的判斷可采取成本一收益法進(jìn)行分析，有效的政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)滿足干預(yù)收益最大化以及干預(yù)成本最小化兩個目標(biāo)。尤其要注重風(fēng)險評估，在政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險、個體風(fēng)險和道德風(fēng)險等各種形態(tài)的風(fēng)險中，只有經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險存在政府干預(yù)的必要，政治風(fēng)險、個體風(fēng)險等不屬于政府干預(yù)的范疇，應(yīng)當(dāng)由其他社會機(jī)制予以規(guī)避。此外，風(fēng)險深度應(yīng)當(dāng)達(dá)到威脅個人生命安全、社會公共安全和國家安全的程度。

五、結(jié)語

在“雙碳”目標(biāo)的引領(lǐng)下，碳排放交易制度是利用市場機(jī)制減少溫室氣體排放的有效手段，也是引領(lǐng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。隨著全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場步入正軌，在制度構(gòu)造和職能定位方面的問題會進(jìn)一步暴露出來，因此，需要盡快明確政府在碳市場中的職能定位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場和政府的關(guān)系。對于我國碳市場建設(shè)而言，合理地把握宏觀調(diào)控與市場資源配置、政府監(jiān)管與市場法則的界限，規(guī)范和約束政府行為將是碳市場發(fā)揮制度效用的基礎(chǔ)。就國際層面而言，降低溫室氣體排放是全人類的共同任務(wù)，世界各國都必須參與其中，攜手共進(jìn)，中國在完善本國碳排放交易制度建設(shè)的同時，應(yīng)加強(qiáng)與其他國家的合作，實(shí)現(xiàn)與國際碳市場的平穩(wěn)鏈接。

（責(zé)任編輯：夏凡）

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