PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)實(shí)施策略

劉 帥 安徽建工建材科技集團(tuán)有限公司

引言

國家基建項(xiàng)目建設(shè)是否及時(shí)、全面和優(yōu)質(zhì)，在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了一個國家的政府的執(zhí)政能力與治理水平。我國政府一直以來都十分重視基建項(xiàng)目的建設(shè)，力求最大限度地保障我國公民的各項(xiàng)基本需求能夠得到滿足。但隨著社會的發(fā)展、人民需求的多元化以及基建項(xiàng)目從規(guī)模到質(zhì)量的要求不斷提高，我國政府財(cái)政在基建項(xiàng)目建設(shè)中的財(cái)政壓力也在不斷增大。為此，我國政府也在不斷嘗試新的運(yùn)作模式，以保證基建工作持續(xù)推進(jìn)。PPP 模式是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一項(xiàng)新嘗試，通過政府與社會資本的聯(lián)合建設(shè)，不僅能夠有效緩解政府財(cái)政壓力，也能夠讓社會資本深入?yún)⑴c到國家各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，發(fā)揮社會資本的更大社會價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

一、PPP 模式的優(yōu)勢

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有規(guī)模大、周期長、資金投入大以及投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，國家財(cái)政在基建工程方面的投入雖然逐年增加，但基建項(xiàng)目投入與建設(shè)需求之間的資金差距也在不斷拉大。PPP 模式具有如下多方面的具體優(yōu)勢：

第一，PPP 模式是政府與社會資本合作共同進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的模式，能夠?qū)⑸鐣Y金有效聚集到基建工程項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，從而大大減輕政府財(cái)政壓力。

第二，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，閑散在社會上的資本體量也在不斷增加，在社會資本總量增加的同時(shí)，需要在國家層面上為社會資本的有效應(yīng)用進(jìn)行指導(dǎo)與方向指引，以提升社會資金在利用過程中的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會價(jià)值。因此，PPP 模式正好能夠給予社會資本參與國家建設(shè)的機(jī)會，從而加強(qiáng)對社會資本的聚集與管理。

第三，基建工程項(xiàng)目建設(shè)雖然一直以來都是我國中央政府以及各級地方政府的重要工作內(nèi)容。但是一直以來關(guān)于基建項(xiàng)目在資金與質(zhì)量方面的問題也是層出不窮，究其原因也在于基建項(xiàng)目不同于一般商業(yè)項(xiàng)目，不具有盈利屬性，也就缺乏內(nèi)部的管理動力，從而導(dǎo)致許多管理問題屢禁不止屢改不善，不僅給國家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也有損政府的社會聲譽(yù)及形象。在PPP 模式下，社會資本參與到了國家公共建設(shè)，社會資本為了保證自身權(quán)益和實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)防控，也將更加嚴(yán)格的管理、更具主動性的管控舉措帶入到了PPP 項(xiàng)目管理工作當(dāng)中，從而切實(shí)提升了我國基建項(xiàng)目建設(shè)的整體效率與質(zhì)量。

二、PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)面臨到的突出問題

PPP 模式是針對國家基建項(xiàng)目而發(fā)展起來的一個政府與社會資金的合作建設(shè)模式，相對于一般的商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，PPP 項(xiàng)目不僅在類型上更加特殊，同時(shí)涉及到的審計(jì)內(nèi)容也更加復(fù)雜。因此，也就容易出現(xiàn)更多的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，PPP 模式涉及到更多建設(shè)方、施工方以及相關(guān)者，從而也讓PPP 模式下的內(nèi)部審計(jì)對象不再具有單一性特點(diǎn)，這也進(jìn)一步加大了內(nèi)部審計(jì)工作難度和增加了審計(jì)復(fù)雜性。此外，PPP 項(xiàng)目規(guī)模較大、周期較長，不僅會涉及到更多行業(yè)與部門，同時(shí)在項(xiàng)目進(jìn)行過程中也存在著較為頻繁的人員變動、技術(shù)更新以及政策變化，給內(nèi)部審計(jì)在計(jì)劃性、目標(biāo)性上提出了更高要求。除了上述諸多問題以外，目前國內(nèi)在PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)方面仍然處于初期和探索階段，在PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)的研究領(lǐng)域還尚未出現(xiàn)具普適性和指導(dǎo)性的完整理論體系。在國家層面上也還未能針對PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化與規(guī)范，這些問題的存在都嚴(yán)重影響到了PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)的效率與質(zhì)量，也嚴(yán)重影響到資金的管理與使用安全。

三、PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)面臨到了諸多問題，其中最重要的問題不僅有PPP 項(xiàng)目涉及部門與人員眾多、非單一審計(jì)對象等，同時(shí)更在于目前國內(nèi)尚未出臺針對PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)工作的相關(guān)規(guī)范性文件與指導(dǎo)意見，從而讓PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)隨意性較大、規(guī)范性較差，也缺乏相應(yīng)的目標(biāo)與體系。針對上述情況，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向或可以為PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)提供更加清晰的思路，并促進(jìn)PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)的體系完善與規(guī)范性建設(shè)。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)，能夠立足PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)快速鎖定關(guān)鍵審計(jì)事項(xiàng)、找準(zhǔn)審計(jì)要點(diǎn)，弱化非單一審計(jì)對象、審計(jì)工作涉及眾多部門及人員等不利因素，集中力量針對關(guān)鍵性問題開展審計(jì)工作，進(jìn)而縮短審計(jì)工作耗時(shí)、提升審計(jì)工作效率與質(zhì)量。而想要真正將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向有效應(yīng)用于PPP 項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)，就應(yīng)當(dāng)明確PPP 項(xiàng)目潛在的各類風(fēng)險(xiǎn)。

(一)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)階段風(fēng)險(xiǎn)

投資立項(xiàng)是任何工程建設(shè)都必須的前期階段，對于PPP 項(xiàng)目而言，在投資立項(xiàng)階段可能涉及的風(fēng)險(xiǎn)包括資金、預(yù)期盈利等兩方面。資金方面包括項(xiàng)目預(yù)算是否科學(xué)合理、預(yù)算資金的來源是否穩(wěn)定、是否能夠及時(shí)到位，盈利風(fēng)險(xiǎn)則主要是是否能夠達(dá)到盈利預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)。此外，在立項(xiàng)階段不僅需要針對資金與盈利進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研究，同時(shí)還需要就在后續(xù)階段可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，并在立項(xiàng)階段就制定出合理的規(guī)范的有效的分配機(jī)制以保證可能存在的各類風(fēng)險(xiǎn)以及可能造成的損失能夠被合理分配，避免出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，影響到整個項(xiàng)目的建設(shè)與后續(xù)運(yùn)營。

(二)PPP 項(xiàng)目實(shí)施階段風(fēng)險(xiǎn)

在PPP 項(xiàng)目實(shí)施階段的風(fēng)險(xiǎn)，主要可以分為三個階段，采購階段、施工階段、竣工階段。采購節(jié)段風(fēng)險(xiǎn)又可以細(xì)分為投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)，如招標(biāo)策略風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)項(xiàng)目合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)過程風(fēng)險(xiǎn)、合同內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)、合同管理風(fēng)險(xiǎn)、合同專項(xiàng)內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)等。在施工階段，次級風(fēng)險(xiǎn)包括投資風(fēng)險(xiǎn)、社會影響力風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)控風(fēng)險(xiǎn)、工期風(fēng)險(xiǎn)、外部不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。在竣工階段則主要是包括驗(yàn)收、資金結(jié)余、合同執(zhí)行在內(nèi)的決算風(fēng)險(xiǎn)。

(三)PPP 項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)

治理包括管理機(jī)構(gòu)、管理人員、管理體系以及管理活動中的相關(guān)事件等，PPP 項(xiàng)目是政府與社會資本合作建設(shè)項(xiàng)目，在治理層面上更為復(fù)雜并涉及到更多方面。因此，也更容易因?yàn)檫@樣或者那樣的原因出現(xiàn)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。PPP 項(xiàng)目治理風(fēng)險(xiǎn)主要包括管理機(jī)構(gòu)及人員變動風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目管理者能力風(fēng)險(xiǎn)、國家政策變動風(fēng)險(xiǎn)、法律體系風(fēng)險(xiǎn)、籌融資活動風(fēng)險(xiǎn)以及其他突發(fā)事件或重大事件風(fēng)險(xiǎn)等。治理風(fēng)險(xiǎn)相對于立項(xiàng)階段風(fēng)險(xiǎn)以及實(shí)施階段風(fēng)險(xiǎn)而言，其風(fēng)險(xiǎn)不僅對項(xiàng)目影響更加深遠(yuǎn)，同時(shí)也貫穿于整個項(xiàng)目的全生命周期。因此，更加需要引起我們的重視。

四、PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)實(shí)施策略

從理論上來說，風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)能夠有效提升PPP項(xiàng)目內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量，在前文中我們也對PPP 項(xiàng)目存在的典型風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)的歸納總結(jié)。但是，要切實(shí)提升PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)的實(shí)際審計(jì)質(zhì)量，還需要從以下多個方面入手，開展更加具體和全面的相關(guān)工作。

(一)搭建大數(shù)據(jù)審計(jì)系統(tǒng)框架

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量及效率的高低，在很大程度上取決于內(nèi)部審計(jì)在審計(jì)數(shù)據(jù)資源獲取上的效率與質(zhì)量。PPP 項(xiàng)目規(guī)模大、投入大、周期長、內(nèi)容多，想要以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向開展內(nèi)部審計(jì)，也需要建立在對龐雜數(shù)據(jù)的有效獲取基礎(chǔ)之上。為此，在PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)各項(xiàng)具體工作開展之前，需要引入大數(shù)據(jù)審計(jì)概念，進(jìn)行大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺與系統(tǒng)搭建，從而保證后續(xù)審計(jì)工作能夠有序開展。大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺的搭建工作分為兩個部分，第一部分是審計(jì)人員操作層。大數(shù)據(jù)審計(jì)不僅應(yīng)當(dāng)重視數(shù)據(jù)的獲取有效性與實(shí)效性，更需要提升審計(jì)人員在審計(jì)工作中的數(shù)據(jù)的直觀與可視化呈現(xiàn)，將各環(huán)節(jié)潛藏風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行標(biāo)注，并通過3D 建模的方式直觀趁現(xiàn)在審計(jì)人員面前，便于審計(jì)人員對各環(huán)節(jié)及各類風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)追蹤。第二部分是功能模塊設(shè)計(jì)，要立足PPP 項(xiàng)目具體情況及梳理出來的風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，如投資立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、工期進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力外力風(fēng)險(xiǎn)、組織風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等等。并分別以上述一級風(fēng)險(xiǎn)為核心，構(gòu)建起完整的一級風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)與風(fēng)險(xiǎn)模型，向?qū)徲?jì)人員直觀呈現(xiàn)各流程上的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。同時(shí)，要將各類一級風(fēng)險(xiǎn)及模型依據(jù)實(shí)際管理路徑進(jìn)行數(shù)據(jù)鏈接，有效反映各類風(fēng)險(xiǎn)之間的影響與聯(lián)系，便于審計(jì)人員快速排查風(fēng)險(xiǎn)源以及上下游風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)變化情況。

(二)PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)階段風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的具體實(shí)施

針對PPP 項(xiàng)目投資立項(xiàng)階段存在的各類風(fēng)險(xiǎn)，內(nèi)部審計(jì)要特別重視項(xiàng)目預(yù)算科學(xué)性、項(xiàng)目盈利能力與測算、資金來源以及到位情況的審計(jì)工作。同時(shí)，要特別重視對社會資本的合法性及資本所有者的PPP 項(xiàng)目參與資格進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，保證項(xiàng)目資金能夠及時(shí)落實(shí)且不存在其他矛盾，避免項(xiàng)目本身陷入其他經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)中。

(三)PPP 項(xiàng)目實(shí)施階段風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的具體實(shí)施

第一，在PPP 項(xiàng)目采購階段，要側(cè)重項(xiàng)目招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)兩個重要審計(jì)事項(xiàng)。在招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)工作當(dāng)中，在投標(biāo)企業(yè)方面，要將投標(biāo)企業(yè)資質(zhì)、投標(biāo)商財(cái)務(wù)狀況、招標(biāo)人員是否與投標(biāo)企業(yè)存在利益相關(guān)、投標(biāo)書是否規(guī)范等列為審計(jì)重點(diǎn)，在招標(biāo)單位方面，要關(guān)注招標(biāo)文件合法性與合規(guī)性、招標(biāo)過程與流程規(guī)范性、招標(biāo)價(jià)格合理性等。在合同風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)工作當(dāng)中，要將合同完整性、公正性、有效性作為審計(jì)工作重點(diǎn)。同時(shí)，要認(rèn)真審查評估合同內(nèi)容及條款是否符合PPP 項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定。此外，要重視合同當(dāng)中內(nèi)部控制部分內(nèi)容審計(jì)、專項(xiàng)合同規(guī)范性審計(jì)等，以保證PPP 項(xiàng)目合同符合有關(guān)規(guī)定。

第二，在PPP 項(xiàng)目施工階段，要將施工質(zhì)量、施工安全、施工內(nèi)控質(zhì)量作為內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)。尤其是在施工安全與施工質(zhì)量方面，不僅要重點(diǎn)審計(jì)當(dāng)前工程施工階段的實(shí)時(shí)情況，同時(shí)也要回溯上一階段施工規(guī)范性、流程合規(guī)性以及工期合理性，要充分審查與比對施工圖紙、工程專項(xiàng)合同、招標(biāo)說明書、會議紀(jì)要是否符合合同條款，且合同條款是否在施工過程中得到了有效執(zhí)行。

第三，在PPP 項(xiàng)目竣工階段，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)將依據(jù)可行性報(bào)告、工程承包合同、工程預(yù)算計(jì)劃、工程結(jié)算資料以及工程項(xiàng)目清單，對工程竣工時(shí)點(diǎn)、竣工結(jié)算數(shù)據(jù)真實(shí)性、合理性以及經(jīng)濟(jì)效益、預(yù)算執(zhí)行情況展開審計(jì)工作。此外，還應(yīng)針對竣工驗(yàn)收情況、驗(yàn)收流程規(guī)范性、驗(yàn)收人員合法性、驗(yàn)收操作合規(guī)性、結(jié)余資金合理性等展開重點(diǎn)審計(jì)，以保證工程竣工驗(yàn)收的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效避免。

(四)PPP 項(xiàng)目治理層面的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)具體實(shí)施

在PPP 項(xiàng)目治理層面的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，政策變動、人事變動、籌融資活動、重大事件與突發(fā)事件等風(fēng)險(xiǎn)對PPP項(xiàng)目的推進(jìn)影響尤其突出。為此，上述風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)作為PPP 項(xiàng)目治理層面風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的核心與重點(diǎn)。政策變動可能引起項(xiàng)目被叫暫停。因此，在審計(jì)工作中要集中力量審查與清理不合格入庫項(xiàng)目、審查項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)是否符合國家最新政策要求。在人事變動風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)方面，要認(rèn)真審查當(dāng)?shù)卣?、相關(guān)部門是否存在可能影響項(xiàng)目正常推進(jìn)的人事調(diào)動與變更，在項(xiàng)目合同當(dāng)中是否存在關(guān)于人事變動風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)性措施和條款，如果條款欠缺則應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)訂新增。在籌融資活動風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)過程當(dāng)中，要認(rèn)真審查籌融資活動所涉及籌措金額與籌措日期是否符合項(xiàng)目進(jìn)度是否具有合理性、資金利率是否符合國家規(guī)定、還款期限是否具有科學(xué)性與可行性等。

在重大突發(fā)事件及重大經(jīng)濟(jì)事件的審計(jì)工作當(dāng)中，要重點(diǎn)審計(jì)設(shè)備與材料價(jià)格是否符合市場公允價(jià)值、合同期內(nèi)相關(guān)物資價(jià)格是否不會出現(xiàn)較大價(jià)格波動、采購計(jì)劃是否符合項(xiàng)目工期及施工進(jìn)度，最后要關(guān)注整個項(xiàng)目的預(yù)算管理與成本管控制度是否完善、是否能夠達(dá)到有效管控的根本目的。

五、結(jié)語

PPP 模式是政府與社會資本聯(lián)合進(jìn)行基建項(xiàng)目建設(shè)的模式，PPP 模式能夠極大緩解政府財(cái)政在基建工程方面的經(jīng)濟(jì)壓力、能夠有效歸集閑散社會資本用于社會建設(shè)，同時(shí)也能夠以政府為引導(dǎo)，積極推動社會資本參與到國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)中，進(jìn)而獲得更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會價(jià)值。為此，PPP 模式已經(jīng)成為了當(dāng)前基建項(xiàng)目建設(shè)的重要模式之一。但是在看到PPP 模式的優(yōu)越性的同時(shí)，其間存在的各類風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)當(dāng)引起我們的注意，尤其是PPP 模式的特殊性也帶來了內(nèi)部審計(jì)的諸多新風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>