鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)研究

譚曉菲 聊城市東昌府區(qū)梁水鎮(zhèn)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟服務(wù)中心

引言

隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理也發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變并提出了新的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理作為現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的一項重要工作內(nèi)容，其很大程度上影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有序運行及人民群眾的切身利益。隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步推進，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)完善，已然轉(zhuǎn)變成如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理工作中的一項重要內(nèi)容。對此，本文將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)進行研究分析。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用與特點

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅是國家財政必不可少的一部分，還是國家財政的重要基礎(chǔ)。實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)政權(quán)職能提供財力支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能在于為當?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品及服務(wù)。而在其實現(xiàn)職能期間，必須以相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)為重要前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需求資金的籌集、分配以及對資金使用情況開展監(jiān)管工作，都有賴于通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實現(xiàn)，其他職能部門不可代行這一職責。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在我國社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是根本性問題。而為解決好這些問題，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作立足于農(nóng)村，服務(wù)于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中，扮演著十分重要的角色。比如，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，為保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)當為其提供可靠的資金支持。當前，我國對農(nóng)業(yè)直接的資金投入包括財政資金、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)戶投入的資金、信貸資金等。對于這些資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可有效結(jié)合地方發(fā)展農(nóng)業(yè)的需求，對各項資金進行合理安排，進而助力農(nóng)業(yè)發(fā)展。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持下，還可推進地方招商引資及項目建設(shè)，即通過優(yōu)化完善財政扶持手段，有效落實各項財政資金政策，為企業(yè)提供合適的辦公場所，聯(lián)合各職能部門為新引進企業(yè)提供服務(wù)，讓企業(yè)順利入駐當?shù)?，進而促進收獲理想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持服務(wù)地方招商引資及項目建設(shè)工作成效[1]。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的特點

鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然地理環(huán)境的特殊性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特性及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎(chǔ)性地位，造就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有著有別于其他財政類型的諸項特點，具體而言：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有收入來源分散性的特點。就農(nóng)村經(jīng)濟活動內(nèi)容而言，其主要涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織、商業(yè)經(jīng)濟組織、工業(yè)經(jīng)濟組織等；就農(nóng)村經(jīng)濟組織構(gòu)成而言，其主要包括集體所有制的合作經(jīng)濟組織及個體經(jīng)濟組織等；就農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，同時包含第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。鑒于該種經(jīng)濟結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源的分散性特點。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有承擔任務(wù)雙重性的特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是國家的一級財政，不僅擔負著國家規(guī)定的任務(wù)，包括組織財政收入、組織管理財政撥款等工作任務(wù)，還承擔著財政資金監(jiān)管、惠農(nóng)補貼資金管理發(fā)放等工作內(nèi)容。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)而言，其不僅是國家財政的基層組織，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個職能部門。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有分配方式特殊性的特點。我國預(yù)算分成中央級預(yù)算、地方級預(yù)算，后者可進一步分成省、市、縣、鄉(xiāng)財政預(yù)算。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有組織收支季節(jié)性的特點。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)表現(xiàn)出顯著的季節(jié)性，由此決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也表現(xiàn)出一定的季節(jié)性特點，究其原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作是以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為著手點的，因而要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門應(yīng)確保組織收入、安排支出要與農(nóng)時相適應(yīng)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能而言，學界提出了大量具有代表性的論述，比如，英國古典經(jīng)濟學家亞當·斯密在其著作《國富論》中便提出了政府職能說，并認為財政的職能涉及司法行政、建設(shè)公共工程、維護國家尊嚴、國防等方面?，F(xiàn)代財政學之父馬斯格雷夫在其著作《財政學原理》中提出了財政三職能的說法，也就是收入分配、資源配置以及經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展。

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也應(yīng)當同樣具備該部分職能，但同時鑒于我國國情的特殊性，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還具備支持上級、服務(wù)地方的兩大職能，其中，前者屬于被動性的職能，后者屬于主動性的職能?；诖耍l(xiāng)鎮(zhèn)財政在收入分配、資源配置、經(jīng)濟的穩(wěn)定與發(fā)展該部分職能中權(quán)利表現(xiàn)出一定的異同性，通常來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當?shù)氐馁Y源配置中職能相對偏大，可基于地方實際情況提供當?shù)厝嗣駥?yīng)需求的地方化、個性化的公共產(chǎn)品，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可依托支持村集體經(jīng)濟組織、企業(yè)的穩(wěn)定以推動地方經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則不具備此方面能力[2]。另外，在收入分配職能上，因為社會保障制度、稅收制度等都是通過上級政府制定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不享有財政自主的權(quán)利，所以這一職能以被動遵從為主，職權(quán)相對偏弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)

（一）提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制的有效認識

為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)成效，首先，要提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制的認知水平，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相關(guān)負責人在內(nèi)部控制體系中的重要地位。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國《會計法》相關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相關(guān)負責人應(yīng)當對財務(wù)報告完整性、可靠性等方面進行負責。為切實提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政相關(guān)負責人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制的認知水平及重視水平，應(yīng)加強教育培訓，讓該部分人員切實明確內(nèi)部控制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要性，如在提升經(jīng)濟效益、保障資產(chǎn)安全等方面所能發(fā)揮的重要作用，進而從根本上轉(zhuǎn)變相關(guān)人員對內(nèi)部控制的了解與認識，以此為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)開展奠定良好基礎(chǔ)。其次，相關(guān)負責人還應(yīng)不斷加強自我學習，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制方式方法的有效創(chuàng)新，推動內(nèi)部控制不斷向規(guī)范化、流程化、人性化方向發(fā)展，并引領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全員更好地認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制的相關(guān)指標，投入到內(nèi)部控制工作中去，保障內(nèi)部控制的有序開展。

（二）建立完善內(nèi)部控制制度

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)中，應(yīng)切實建立完善內(nèi)部控制制度，并確保對這一制度的嚴格落實，避免流于形式。并且還應(yīng)對《內(nèi)部控制手冊》中的相關(guān)規(guī)定進行有效執(zhí)行，依據(jù)內(nèi)控制度相關(guān)要求，開展好對“三公經(jīng)費”等支出的控制工作，在“三公經(jīng)費”發(fā)生前，應(yīng)進行相應(yīng)的報告及審批工作，唯有通過審核才能發(fā)生“三公經(jīng)費”支出。除此之外，在對其他日常公用經(jīng)費支出問題進行處理過程中，同樣應(yīng)當切實依照內(nèi)部控制制度相關(guān)流程，開展好審批及支出工作，保證每筆支出可同時符合預(yù)算和內(nèi)部控制制度。另外，為保障內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行，還應(yīng)不斷推進對內(nèi)部控制制度的建立健全和完善，保證內(nèi)部控制制度實現(xiàn)全面覆蓋，涵蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制的方方面面，如此一來，方可保證內(nèi)部控制制度可融入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)的各個環(huán)節(jié)，嚴格規(guī)范約束財務(wù)報銷流程，讓其轉(zhuǎn)變成評定財務(wù)報銷程序的準則。

（三）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理

首先，提升預(yù)算管理水平，構(gòu)建科學完備的預(yù)算管理體系。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有意識提升預(yù)算編制效率，建立科學可行的預(yù)算管理機制。在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)同時保證對預(yù)算數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)注度，確立收入來源，并強化預(yù)算的相關(guān)規(guī)制辦法。特別是對公用經(jīng)費指標開展預(yù)算編制過程中，應(yīng)結(jié)合相應(yīng)比例，對具體支出項進行有效細分，并結(jié)合相關(guān)規(guī)范要求，借助科學管理模塊，對具體指標予以審核，以此實現(xiàn)對各類項目經(jīng)費使用計劃的嚴格管理。針對分級中的各個末級科目，應(yīng)切實依據(jù)上級科目對應(yīng)的比例標準，并對其進行設(shè)置，以此防范實際執(zhí)行中發(fā)生比例失當?shù)那樾蝃4]。另外，還應(yīng)推進對相關(guān)預(yù)算指標的全面監(jiān)督管理，保證各項支出均基于預(yù)算指標進行落實，切實提升預(yù)算管理質(zhì)量和水平。

其次，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算監(jiān)管力度。對于當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理仍存在的預(yù)算監(jiān)管不力的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要與多部門加強協(xié)作，對財政預(yù)算開展全面實時動態(tài)監(jiān)管。一方面，進一步提高對預(yù)算編制工作的重視度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當將預(yù)算編制納為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的重要內(nèi)容，有意識對相應(yīng)時間的預(yù)算開展預(yù)先編制，保證支出的合法合理，為預(yù)算監(jiān)管工作開展奠定良好基礎(chǔ)。另一方面，推進對預(yù)算調(diào)整情況的監(jiān)管。相關(guān)職能部門應(yīng)當將預(yù)算調(diào)整作為監(jiān)管工作的重要內(nèi)容，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算調(diào)整的隨意性，保證預(yù)算的嚴肅性。另外，緊扣人民群眾關(guān)注的熱點、難點問題開展監(jiān)管，切實對政府性投資項目資金、項目建設(shè)資金、民生工程資金等內(nèi)容進行監(jiān)管，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金有效使用率。

（四）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理

首先，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計工作。雖然如今我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年都會對各行政事業(yè)單位開展審計工作，但其中仍存在審計流于形式、審計不夠深入等問題。對此，應(yīng)進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計工作。一方面，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計中問題查處與推動規(guī)范管理的有效結(jié)合。不僅要有效落實審計回訪制度，明確審計整改目標責任，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計問題查處的整改跟蹤情況納為審計工作的重要內(nèi)容，并切實推動相關(guān)工作的嚴格落實，還要結(jié)合審計中發(fā)現(xiàn)的問題，對相關(guān)審計報告、審計期間的重要情況進行全面整合，就其中存在的問題分析其發(fā)生原因等，基于此，提出科學有效的整改意見，為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制提供有力支持。另一方面，提升審計的深度及廣度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計工作應(yīng)緊隨時代前進腳步，不斷拓寬審計領(lǐng)域，由服務(wù)型審計取代監(jiān)督型審計。審計工作除了要了解預(yù)算資金使用情況，還應(yīng)將土地出讓金等納入財政審計監(jiān)督范圍，并推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債審計，切實開展好鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、債權(quán)等的審計工作，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計工作的深度及廣度。

其次，確保信息通暢、透明公開。一方面，保證財政資金監(jiān)管信息在各級職能部門之間的通暢性，對此，應(yīng)設(shè)置專門的信息聯(lián)絡(luò)員，專門負責對相關(guān)資金監(jiān)管信息的采集、整理以及傳輸，并且還應(yīng)對各類資金監(jiān)管信息進行適時核準。另一方面，實行公開公示機制，應(yīng)當對下?lián)芙o各行政事業(yè)單位日常資金、新農(nóng)村建設(shè)各類支出等相關(guān)情況予以公開公示，包括通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息公開欄、信息網(wǎng)對相關(guān)信息予以公開公示[5]。另外，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)，積極推進信息化管理系統(tǒng)建設(shè)，有序推進對包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管、資產(chǎn)管理等相關(guān)財政業(yè)務(wù)工作在內(nèi)的信息化管理，以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制工作效率，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全，并為上級財政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的監(jiān)管提供有效便利。

（五）優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度

首先，拓寬對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。一方面，逐步提高上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際可用資金中的占比，將以往通過部門撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金盡可能依托轉(zhuǎn)移支付方式實現(xiàn)，包括將諸如村主要干部基本報酬、村級便民中心資金、相對固定的社區(qū)經(jīng)費等資金納入上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付范疇。另一方面，推進對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專項資金的優(yōu)化整合，盡可能納入轉(zhuǎn)移支付范疇，以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制內(nèi)可用資金，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金提供便利，助力財政轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管。

其次，調(diào)整完善財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。針對如今一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在專項轉(zhuǎn)移支付資金使用中存在的不足，應(yīng)適當拓寬一般性轉(zhuǎn)移支付范圍，由一般轉(zhuǎn)移支付取代專項轉(zhuǎn)移支付，以此解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入水平與支出職責不相對稱的問題，讓獲取轉(zhuǎn)移支付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可具備充足的財力，發(fā)揮自身的職能，做到對轉(zhuǎn)移支付的合理安排，使資金的作用價值得到充分發(fā)揮。

再次，提升財政轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)范性。一方面，有意識通過因素法以推進對資金的合理分配。依托城鎮(zhèn)化水平、人口數(shù)量、地域面積等因素法取代基數(shù)法，以對財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額進行計算，制定一套科學適用的計算公式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入水平、支出需求開展計算，進而得出轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額[6]。另一方面，有序推進轉(zhuǎn)移支付資金績效評價，構(gòu)建完善預(yù)算績效目標、運行跟蹤、評價管理等綜合體系，繼而建立權(quán)力陽光運行機制，提升財政轉(zhuǎn)移支付管理規(guī)范性。

結(jié)語

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是國家財政必不可少的一部分，其在鞏固農(nóng)村基層政權(quán)、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。新形勢下，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)，對保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實履行自身政權(quán)職能具有十分積極的意義。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)明確當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制中面臨的種種問題，通過提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制的有效認識、建立完善內(nèi)部控制制度、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督管理、優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度等方式，切實推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制體系建設(shè)完善，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部控制的有序進行。