加強(qiáng)對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的審計監(jiān)督探究

林穎 湖州市審計局

引言

對于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金而言，主要是指由政府出資對非公開交易企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資基金和股權(quán)投資基金進(jìn)行投資，與普通產(chǎn)業(yè)投資基金相比，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是由政府財政預(yù)算內(nèi)投資、中央以及各個地方投入的專項建設(shè)基金、其他財政性資金通過對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的積極構(gòu)建，充分發(fā)揮政府信用，獲得大量社會資金的關(guān)注并主動參與其中，充分利用政府各項資金具有的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，鼓勵、引導(dǎo)、支持大量社會資金主動投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。針對具有較大資金需求的行業(yè)和部門，政府應(yīng)該在政策和資金層面給予積極扶持，提高政府部門對行業(yè)發(fā)展的正面影響?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的嚴(yán)格審計與監(jiān)管，不僅能夠為全面發(fā)展我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、升級水平、培養(yǎng)社會經(jīng)濟(jì)新動能、構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)新鏈條、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供重要的政策措施，而且還能為有效落實各項供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施提供積極助力。

一、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計監(jiān)督工作的重點內(nèi)容

（一）政策目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)情況

積極促進(jìn)投融資體制的改革成效，確保各項投資措施在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，充分發(fā)揮自身關(guān)鍵作用。建立政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的主要目的，是通過引入財政性資金，對社會資本融入國民經(jīng)濟(jì)重要發(fā)展領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及需求較大、發(fā)展?jié)摿^強(qiáng)的行業(yè)進(jìn)行鼓勵、引導(dǎo)、支持，為促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)、環(huán)節(jié)的發(fā)展提供源源不斷的動力，提高綜合競爭能力[1]。

在設(shè)立每一項基金時，都應(yīng)設(shè)置對應(yīng)的政策目標(biāo)和政策任務(wù)。比如，在建立國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金的過程中，應(yīng)明確制定四個方面的任務(wù)：重點發(fā)展集成電路設(shè)計行業(yè)、快速發(fā)展集成電路制造行業(yè)、全面提高封裝測試行業(yè)發(fā)展水平、積極突破關(guān)鍵設(shè)備和材料第三階段發(fā)展目標(biāo)[2]。

（二）合法合規(guī)情況

第一，在構(gòu)建政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的過程中，必須對相關(guān)政策以及法規(guī)要求進(jìn)行同步設(shè)計。新建立的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金募捐結(jié)束之后，應(yīng)該在規(guī)定時間內(nèi)，登錄國家發(fā)展與改革委員會建立的全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資信用系統(tǒng)進(jìn)行登記，系統(tǒng)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策是否符合政策要求以及法規(guī)要求的審核具體處置方式，可以采取由政府部門全部出資或者與社會資本共同出資以及相符合條件的已有產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行投資。在審計過程中，應(yīng)明確了解相關(guān)基金設(shè)立之后是否嚴(yán)格按照具體要求進(jìn)行登記，確保登記內(nèi)容完整準(zhǔn)確[3]。

構(gòu)建的基金組建方案要素是否齊全，是否涉及確定的投資方、建立投資領(lǐng)域風(fēng)險防控措施、激勵機(jī)制等內(nèi)容、由基金管理人員全程負(fù)責(zé)基金資金、嚴(yán)格按照相關(guān)要求及時簽署委托管理協(xié)議。在此過程中，要對基金管理人和托管人的選擇程序是否符合規(guī)范要求進(jìn)行明確，確?；鸸芾砣撕屯泄苋藵M足“在中國大陸依法設(shè)立實收資本高于1，000 萬元人民幣的公司和合作的企業(yè)”等條件，構(gòu)建的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險控制措施科學(xué)、可行，各項基金運作措施始終以市場需求為目標(biāo)導(dǎo)向，在資源配置上，充分發(fā)揮市場的決定性作用[4]。

第二，資金投向與政府支持密切相關(guān)的領(lǐng)域是否一致。政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金與完全市場化的產(chǎn)業(yè)投資基金以及風(fēng)險投資基金相比，具體投資方向的限制因素具有較高嚴(yán)謹(jǐn)性。不僅要與區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、投資政策、國家其他宏觀管理政策內(nèi)容高度契合，嚴(yán)格按照國家發(fā)展與改革委員會制定的各項規(guī)定、涉及基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、非基本公共服務(wù)領(lǐng)域、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域、先進(jìn)制造領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等[5]。

與政府基本章程、合作協(xié)議、基金協(xié)議中約定的行業(yè)和領(lǐng)域高度相符，比如，構(gòu)建國家提倡電路產(chǎn)業(yè)投資基金，應(yīng)該將投資重點集中到集成電路制造、集成電路設(shè)計、先進(jìn)封裝測試、電路關(guān)鍵裝備和材料等領(lǐng)域。不僅要對基金投資方向與政府要求是否高度契合給予高度關(guān)注，而且還要對投資符合產(chǎn)業(yè)方向的管理合伙人進(jìn)行嚴(yán)格篩選。明確了解在投資過程中管理合伙人是否嚴(yán)格按照政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)定的發(fā)展方向執(zhí)行各項措施；在投資比例方面，應(yīng)制定明確要求，在基金章程中，必須對產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域資金比例始終高于基金募集規(guī)模以及既定出資目標(biāo)60%以上的要求進(jìn)行約定，確保單獨企業(yè)投資額必須低于基金資產(chǎn)總值20%以下[6]。

第三，對財務(wù)收支是否真實、合規(guī)進(jìn)行判斷。由于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金具有明顯的非營利性特征，不會直接參與到企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資中，能夠落實專業(yè)化管理以及市場化運作。通過對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的財政性資金屬性以及政策屬性進(jìn)行研究，能夠發(fā)現(xiàn)涉及的各項財務(wù)收支必須與《會計法》中各項財經(jīng)法規(guī)要求高度契合，提高財務(wù)管理嚴(yán)謹(jǐn)性，有效預(yù)防財務(wù)管理風(fēng)險[7]。

對基金財務(wù)管理工作各項內(nèi)容是否具有較高規(guī)范性給予高度關(guān)注，明確了解會計核算制度的各項規(guī)定，確保與憑證、賬簿、報表有關(guān)的會計資料內(nèi)容完整、真實；重點關(guān)注財務(wù)管理工作是否存在挪用、擠占、轉(zhuǎn)移、貪污資金的違法行為；在采購重大物資、簽訂合同、履行合同義務(wù)的過程中，是否嚴(yán)格按照招投標(biāo)要求以及合同條款涉及的法律規(guī)定執(zhí)行進(jìn)行判斷；對相關(guān)職能部門以及企業(yè)單位是否存在亂攤派、亂收費等行為進(jìn)行調(diào)查，明確了解涉及的稅費繳納方式是否合理，是否嚴(yán)格按照規(guī)定要求據(jù)實列支[8]。

（三）基金的退出和終止情況

通常情況下，我國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金在退出過程中，各項選擇措施面臨的限制較多，不僅要對基金協(xié)議以及投資協(xié)議中已經(jīng)約定或明確的投資期限進(jìn)行充分考慮，而且還要對基金退出過程中對投資企業(yè)以及投資行業(yè)產(chǎn)生的影響進(jìn)行綜合分析[9]。

當(dāng)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金流程處于退出和終止環(huán)節(jié)時，很容易受各種因素影響，發(fā)生國有資產(chǎn)流失以及貪污腐敗等問題，這也是審計監(jiān)管工作的重點內(nèi)容。在實際審計監(jiān)督中，不僅要對基金的退出和終止是否嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求執(zhí)行進(jìn)行判斷，而且還要確保退出和終止行為經(jīng)過必要的決策以及審批程序，屬于正常退出和終止；對基金退出和終止過程中各項資產(chǎn)是否經(jīng)由第三方機(jī)構(gòu)評估進(jìn)行明確，確保政府出資資金的保值、增值目標(biāo)有效實現(xiàn)，避免存在低價出讓、內(nèi)外串通政府股權(quán)和收益的行為發(fā)生。最大程度降低國有資產(chǎn)流失概率，消除損害國有資產(chǎn)權(quán)益的行為[10]。

二、政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計監(jiān)督工作的有效開展途徑

（一）提高法律思維意識，對審計監(jiān)督工作建立正確認(rèn)知

無論是政府出資人，還是基金管理人，都要對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金具有的重要性給予正確認(rèn)知和高度重視，不斷增強(qiáng)自身在審計監(jiān)督管理工作中的榮譽(yù)感、責(zé)任感、使命感，勇于承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任、主動落實審計措施。在此過程中，政府出資人和基金管理人要不斷提高自身的法治思維意識，嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求落實各項審計監(jiān)督工作，確保各項活動能夠在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)有效開展。

加強(qiáng)對基金治理結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險防控制度的建立健全，提高內(nèi)部審計監(jiān)督成效，充分發(fā)揮制度的約束作用，對各部門以及人員的權(quán)利進(jìn)行把控，始終遵循“制度管人、流程管事”的原則，為各項審計監(jiān)督工作的有效落實提供法律依據(jù)。加強(qiáng)對辯證思維意識的積極建立，明確了解審計監(jiān)督工作目標(biāo)，對審計目標(biāo)與被審計目標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行有效處理。不僅要做到依法履行各項職責(zé)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用，而且還要主動履行法律責(zé)任，主動配合國家審計部門的隨時監(jiān)督[11]。

（二）整合審計監(jiān)督力量，形成審計監(jiān)督合力

在對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行審計和監(jiān)督的過程中，應(yīng)該加強(qiáng)對西方發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗的積極學(xué)習(xí)和借鑒，結(jié)合我國實際國情，采取多元化措施，確保政府審計、內(nèi)部審計、社會審計具有的職能與作用不斷完善，充分發(fā)揮到具體工作中，形成政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計監(jiān)督合力。

國家在落實各項審計監(jiān)督措施的過程中，要始終遵循積極貫徹中央決策部署的思想原則，借助多元化渠道，從促進(jìn)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金健康發(fā)展的角度入手，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)要求，發(fā)揮審計監(jiān)督的職能與作用，對政策目標(biāo)任務(wù)的實現(xiàn)程度、審計監(jiān)督措施的合規(guī)合法性、審計監(jiān)督體制機(jī)制存在的問題給予高度關(guān)注。

在落實各項內(nèi)部審計工作的過程中，要始終將法律法規(guī)要求作為框架，堅定不移的執(zhí)行政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金方面應(yīng)履行的內(nèi)部審計職責(zé)和監(jiān)督職責(zé)。在開展社會審計工作的過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循《會計法》相關(guān)要求，核實資金資產(chǎn)的完整性和真實性，對相關(guān)企業(yè)的財務(wù)狀況進(jìn)行全部摸底、對企業(yè)經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行客觀評價、對企業(yè)經(jīng)濟(jì)運行成果進(jìn)行全面鑒證。

（三）對審計監(jiān)督部門和其他監(jiān)督部門的關(guān)系進(jìn)行正確處理

我國財政部門和發(fā)展與改革委員會在對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行監(jiān)督與管理的過程中，通常以年度績效評價為依據(jù)，然而此環(huán)節(jié)績效評價與審計計劃落實的績效審計在本質(zhì)層面存在明顯差異。在實踐過程中，審計機(jī)關(guān)的績效審計需要財政部門和國家發(fā)展與改革委員會的績效評價方法以及績效評價結(jié)果作為支撐，但對應(yīng)的績效評價無法全面代替審計監(jiān)督，二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，作為政府落實各項績效管理工作的重要工具，績效評價能夠為政府制定各項決策、開展相關(guān)管理工作提供精準(zhǔn)、可靠的績效信息。而審計監(jiān)督則是以績效評價為基礎(chǔ)，對政府部門開展的各項管理活動進(jìn)行外部監(jiān)督，能夠為社會大眾提供與政府行為和相關(guān)行為結(jié)果有關(guān)的可靠信息；

第二，在內(nèi)容層面，績效評價對最終結(jié)果具有的效果性更為關(guān)注，對資金的使用目標(biāo)以及政府的發(fā)展目標(biāo)是否實現(xiàn)，對實踐結(jié)果與政策和資金之間的因果關(guān)系較為重視；而審計監(jiān)督則對了解過具有的合規(guī)性和真實性更為關(guān)注，對最終結(jié)果是什么以及最終結(jié)果應(yīng)該是什么之間的對比分析較為重視，并通過對比分析，從中找到存在的差異和不足。

在審計過程中，要對不同監(jiān)管部門的分工職責(zé)以及對現(xiàn)有基金業(yè)務(wù)監(jiān)管政策要求進(jìn)行充分考量，確保不同監(jiān)管部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)互相配合、協(xié)同合作，從根源解決交叉監(jiān)管、多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管等問題的發(fā)生。

結(jié)語

在落實各項審計監(jiān)督工作的過程中，應(yīng)該將工作重點集中到投資內(nèi)容和投資政策方面，這不僅是國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)履行的法律職責(zé)，而且也是提高行業(yè)投資效率的有效手段，能夠為其他投資基金監(jiān)管工作的有效開展提供科學(xué)依據(jù)。因此，在開展政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金審計監(jiān)督工作的過程中，應(yīng)該從提高政府出資人和基金管理人的法律意識層面入手，對各項審計監(jiān)督工作具有的重要性給予正確認(rèn)知和高度重視，充分發(fā)揮國家審計機(jī)關(guān)的職能與作用，使多元化社會力量形成強(qiáng)有力的監(jiān)督合力，對審計監(jiān)督以及其他監(jiān)督之間的關(guān)系進(jìn)行正確處理，促進(jìn)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金實現(xiàn)健康發(fā)展目標(biāo)的同時，吸引更多社會資金主動投入到政府支持的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域中。