高校開展全面預(yù)算績效管理的路徑研究

任佳怡 南開大學(xué)

引言

黨的十九大報告中明確指出要“全面實施績效管理”，并將績效管理作為加強現(xiàn)代預(yù)算管理制度和現(xiàn)代財政制度建設(shè)，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措。[1]近年來，各主管部門對預(yù)算績效管理的要求越來越高，高校在預(yù)算績效管理方面初步取得一定成效，但完善全面預(yù)算績效管理體系仍然是任重道遠(yuǎn)。

一、高校實行全面預(yù)算績效管理的意義

全面預(yù)算績效管理是解決當(dāng)前經(jīng)濟困境的必經(jīng)之路。近年來，國家財政資金收入銳減，但社會各界對預(yù)算資金的需求量仍在不斷增加，收入降低而支出剛性需求不斷增加，財政收支矛盾日益激烈，全面預(yù)算績效管理已經(jīng)不僅僅是一種衡量效率的手段，更是實現(xiàn)現(xiàn)代化財務(wù)治理體系的必由之路。

全面預(yù)算績效管理強調(diào)各類資金使用效益，可以加大預(yù)算執(zhí)行的約束力度，從根本上提高資金的利用效率，從而提高財政資源配置效率。[2]在預(yù)算執(zhí)行的過程中，執(zhí)行者不僅要考慮執(zhí)行的合規(guī)性、合理性，更要考慮對績效目標(biāo)的促進(jìn)作用，這無疑為預(yù)算執(zhí)行加上一個“緊箍咒”，資金利用效率自然更高。

全面預(yù)算績效管理可以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、系統(tǒng)性，整體提升高校內(nèi)部治理水平。高校內(nèi)部各部門都要認(rèn)真審視自身責(zé)任與義務(wù)，盡最大努力提升高校的綜合治理水平，完成“雙一流”建設(shè)目標(biāo)和“十四五”規(guī)劃目標(biāo)，從而促進(jìn)高校整體發(fā)展。

二、高校實行全面預(yù)算績效管理存在的問題

預(yù)算績效管理的核心在于使有限的資源獲得最優(yōu)的配置?？此坪唵?，實則困難重重。

（一）項目參與者預(yù)算績效管理意識不足，應(yīng)付差事現(xiàn)象嚴(yán)重

預(yù)算績效管理需要以人為主體，目前存在的主要問題是，參與者未建立起績效管理意識或者重視程度不足，在申請項目預(yù)算和績效監(jiān)控時只是機械地填寫績效目標(biāo)、指標(biāo)和實際完成值，僅僅當(dāng)作一項分派的任務(wù)來完成，導(dǎo)致“重支出、輕效益”的現(xiàn)象存在。[3]

（二）預(yù)算編制人員工作量大，專業(yè)性不足，很難做到業(yè)財融合

隨著全面預(yù)算績效管理的推進(jìn)，預(yù)算編制人員需要按照上級部門預(yù)算管理制度要求，填寫大量預(yù)算項目績效材料，這對預(yù)算編制人員的個人能力素質(zhì)、知識儲備等方面是一個極大的挑戰(zhàn)。高校財務(wù)人員工作量較大，對業(yè)務(wù)了解不夠深入，很多項目預(yù)算信息錄入是靠加班加點來完成的；高校具體項目參與者對業(yè)務(wù)了解比較深刻，但是對預(yù)算相關(guān)內(nèi)容編制不熟悉，預(yù)算編制存在困難。懂業(yè)務(wù)的人不懂財務(wù)，懂財務(wù)的人不懂業(yè)務(wù)，業(yè)財融合很難實現(xiàn)。

（三）信息化程度較低，很難做好業(yè)務(wù)的“賢內(nèi)助”

信息化技術(shù)可以為預(yù)算管理提供較好的技術(shù)支撐和保障。當(dāng)前，各高校普遍存在的問題是信息化程度較低，預(yù)算績效管理信息化應(yīng)用還只是將績效目標(biāo)的錄入、上報以及績效評價等流程通過預(yù)算一體化系統(tǒng)實現(xiàn)，缺少智能化的績效目標(biāo)比對，有待開發(fā)部分績效評價數(shù)據(jù)的自動計算抓取、評價結(jié)果橫縱向自動對比等功能，真正實現(xiàn)智能化預(yù)算績效管理。

（四）預(yù)算績效編制存在客觀困難，定性定量指標(biāo)選取衡量艱難

預(yù)算績效編制主要圍繞績效目標(biāo)和績效指標(biāo)在實際工作中，某些績效目標(biāo)的設(shè)置科學(xué)性、合理性有待加強，甚至不一定與高校的未來發(fā)展目標(biāo)相吻合。項目管理者要在紛繁復(fù)雜的指標(biāo)中選擇出恰當(dāng)合適的指標(biāo)來衡量，也不是一件容易的事情。有些績效目標(biāo)本身就是很抽象的，很難細(xì)化或者量化，或者很難找到合適的指標(biāo)來量化。

（五）預(yù)算績效評價體系不完善，績效結(jié)果應(yīng)用“口號化”

績效評價是預(yù)算績效管理的核心階段，目前，大部分高校尚未建立一套完整的績效評價體系。部分事后評價是由第三方來完成，第三方的專業(yè)性、獨立性均對績效評價體系產(chǎn)生重要影響。由于缺少統(tǒng)一的評價規(guī)范，不同的第三方對同一項目的評價結(jié)果也可能存在顯著差異。且目前部分高?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用意識不強，績效結(jié)果應(yīng)用“口號化”，這進(jìn)一步導(dǎo)致績效管理責(zé)任機制不完善，很難做到“無效必問責(zé)”，不利于績效管理水平的提升。

三、高校全面預(yù)算績效管理的路徑優(yōu)化

（一）增強參與者績效管理意識，提高財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)

預(yù)算績效管理不僅僅是高校財務(wù)部門的事情，全面預(yù)算管理要求所有預(yù)算部門都參與到預(yù)算績效管理中。通過加強對相關(guān)管理政策的解讀，讓參與者認(rèn)識到實行預(yù)算績效管理的意義，讓參與者有獲得感和成就感，變被動為主動，讓參與者主動思考，推動績效管理由“平面化”向“立體化”轉(zhuǎn)變，使每個參與主體在其擅長的優(yōu)勢領(lǐng)域提出優(yōu)化高校績效管理的方式方法。[4]

通過培訓(xùn)提高財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，重視財務(wù)類人才的培養(yǎng)，定期選派部分財務(wù)人員參與到具體業(yè)務(wù)中，加強對具體業(yè)務(wù)的理解。

（二）完善部門間溝通協(xié)同機制，加強信息化建設(shè)

全面預(yù)算績效管理需要各部門通力配合完成，優(yōu)化內(nèi)部控制制度，完善部門間溝通協(xié)同機制，切實提升部門間協(xié)調(diào)配合能力。[5]具體來說，高校應(yīng)按照績效管理辦法，完善預(yù)算績效管理體系，規(guī)范各部門在預(yù)算績效管理中的職責(zé)，建立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各預(yù)算管理流程，建立績效權(quán)責(zé)體系，確保部門間溝通順暢，權(quán)責(zé)清晰，使預(yù)算績效管理順利落實。

預(yù)算績效管理需要信息化系統(tǒng)提供技術(shù)支撐和保障。通過完善財務(wù)信息共享平臺，各部門可以追蹤項目從申報、審批、批復(fù)到績效評價的整個流程，有利于部門間協(xié)同機制的建立。同時，通過該系統(tǒng)可以提取各項目績效指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行項目評估，節(jié)省時間成本，通過該系統(tǒng)還可以追蹤項目指標(biāo)完成情況，實現(xiàn)縱向項目分析和橫向項目對比，促進(jìn)高校預(yù)算精細(xì)化管理。

（三）提前啟動項目庫儲備工作，建立跨年度項目管理機制

一般情況下，高校是在校級預(yù)算“一上”時著手啟動下一年度項目庫儲備，預(yù)算編制時間緊張，各部門匆忙申報項目，沒有經(jīng)過充分的調(diào)研和規(guī)劃，立項依據(jù)不足，具體實施方案浮于表面，很可能導(dǎo)致最終執(zhí)行情況與具體實施方案不匹配的情況。按照“先有可執(zhí)行成熟的項目，再有預(yù)算經(jīng)費”的思路順序，秉持“先謀事、后籌錢”的預(yù)算管理理念，提前啟動項目庫儲備工作，如本年預(yù)算批復(fù)后就進(jìn)行下一年度項目庫儲備工作，預(yù)留充足的時間進(jìn)行項目論證、規(guī)劃，保證項目的科學(xué)性，財務(wù)人員也有比較充分的時間收集整理項目前期資料，有利于提高項目績效。[6]

另外，部分項目的項目周期較長，項目周期超過年度預(yù)算周期，應(yīng)針對此類項目建立管理機制，定期進(jìn)行績效管理工作，及時糾偏。對于實施中項目績效未達(dá)標(biāo)的情況，應(yīng)根據(jù)實際情況要求整改或者終止。

（四）完善績效目標(biāo)設(shè)置和績效指標(biāo)選取，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)“雙管齊下”

績效目標(biāo)是項目能否通過審批的關(guān)鍵因素，審批時要嚴(yán)格考量項目績效目標(biāo)與高校未來的發(fā)展目標(biāo)的吻合性。預(yù)算編制過程中，績效目標(biāo)應(yīng)具備可操作性和可行性，最理想的績效目標(biāo)可細(xì)化分級形成預(yù)算績效目標(biāo)體系。[7]

績效目標(biāo)確定下來之后，研究確定績效指標(biāo)，既要有定性指標(biāo)也要有定量指標(biāo)，保證指標(biāo)衡量效果真實、客觀、合理，最大程度實現(xiàn)可衡量可比較。但績效指標(biāo)不是越多越好，過多的績效指標(biāo)會造成信息超載，不利于后期績效評價，反而削弱了每個指標(biāo)對績效目標(biāo)的衡量效果。應(yīng)將指標(biāo)數(shù)量控制在一個合理的范圍內(nèi)，推薦采用關(guān)鍵績效指標(biāo)法，通過選取關(guān)鍵的績效指標(biāo)來衡量績效目標(biāo)。

要建立績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的動態(tài)聯(lián)動機制，當(dāng)績效目標(biāo)發(fā)生變化時，績效指標(biāo)也會發(fā)生相應(yīng)變化，從起點做好預(yù)算績效管理。[8]

（五）完善績效評價制度，重視績效評價結(jié)果應(yīng)用

當(dāng)前，大部分高校績效評價以項目自評為主、第三方評價為輔，尚未建立成體系的績效評價制度。首先應(yīng)優(yōu)化評價方式，對于較簡單、重要性較低的項目可以采用項目自評或者校內(nèi)歸口管理部門評價的方式，對于復(fù)雜程度較高、比較重要的項目可以采用項目自評和第三方評價相結(jié)合的方式。建議教育部為高校提供符合評價資質(zhì)的第三方名單，同時加強對第三方的監(jiān)管和培訓(xùn)，建立評價標(biāo)準(zhǔn)。高校在教育部認(rèn)可的第三方名單中選擇，定期輪換第三方，保證第三方的獨立性。

應(yīng)重視績效評價結(jié)果，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，績效評價結(jié)果的好壞直接影響以后年度的預(yù)算分配，從而產(chǎn)生正向的長期反饋機制，完善績效評價結(jié)果公開機制，提高信息透明度。

（六）建立校內(nèi)預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系與績效問責(zé)機制，加強績效意識

為了使得相近項目目標(biāo)設(shè)定合理、科學(xué)、可比較，應(yīng)建立校內(nèi)預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系，為績效目標(biāo)的設(shè)定和指標(biāo)的選取提供參考，打牢績效管理基礎(chǔ)。預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系類似于績效管理參考書，各高?？山M織校內(nèi)各領(lǐng)域?qū)＜遥瑢π?nèi)各項目進(jìn)行分類，為每一類項目設(shè)定基礎(chǔ)績效目標(biāo)和相應(yīng)的績效衡量指標(biāo)，并明確各等級的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，比如項目指標(biāo)達(dá)到何種狀態(tài)可評級為“優(yōu)”。負(fù)責(zé)人在申報項目時即可參考績效標(biāo)準(zhǔn)化體系，在此基礎(chǔ)上增減績效目標(biāo)，體現(xiàn)項目共性或者差異，同時調(diào)整績效衡量指標(biāo)值。在進(jìn)行項目評價時，也可參考預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)化體系，為項目績效進(jìn)行評級打分。

績效問責(zé)機制是一種監(jiān)督約束機制。對于績效目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的項目，預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員應(yīng)約談項目負(fù)責(zé)人，了解未完成原因，對于非不可抗力導(dǎo)致的績效目標(biāo)未完成情況，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)奶幜P機制；對于該項目承擔(dān)部門，應(yīng)責(zé)令整改，情形嚴(yán)重的要進(jìn)行校內(nèi)通報，同時酌情扣減下一年度預(yù)算。長此以往，各部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)建立起績效導(dǎo)向理念，從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變。[9]

四、高校實行全面預(yù)算績效管理的具體建設(shè)路徑

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）要求“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。本文從高校角度研究“全方位”和“全過程”預(yù)算績效管理體系的具體建設(shè)路徑。

（一）全方位預(yù)算績效管理體系建設(shè)路徑

“全方位”是對預(yù)算績效管理范圍的要求，針對高校各層級單位或者部門，針對所有收支預(yù)算項目。具體分為兩個維度，一是校內(nèi)各單位各部門所有的預(yù)算均納入預(yù)算績效管理體系，各單位部門包括校本級、二級單位（如各學(xué)院）、獨立核算單位和校辦企業(yè)等。二是所有收支預(yù)算項目均納入預(yù)算績效管理體系，對于收入結(jié)構(gòu)和征收效率進(jìn)行績效管理，對所有資金的配置效率和使用效益進(jìn)行績效管理，包括項目支出和基本支出。全方位預(yù)算績效管理體系構(gòu)建了一個全口徑管理范圍，但是對于各類項目資金的管理應(yīng)該根據(jù)資金屬性有所區(qū)別。

（二）全過程預(yù)算績效管理體系建設(shè)路徑

全過程預(yù)算績效管理是針對整個預(yù)算過程而言的，是要在預(yù)算全過程融入預(yù)算績效管理理念。在預(yù)算編制階段，各單位申報預(yù)算并填寫績效目標(biāo)和績效指標(biāo)，歸口部門或者預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組對各類項目及績效目標(biāo)和績效指標(biāo)進(jìn)行審核，對于新開展重大政策和項目進(jìn)行可行性評估，審核通過后進(jìn)入項目庫，可由財務(wù)處安排相關(guān)預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行階段，要對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行雙監(jiān)控，在年度終了時，對項目進(jìn)行績效自評。在績效評價與結(jié)果應(yīng)用階段，由校內(nèi)管理部門或者第三方開展績效評價，并在規(guī)定的時間進(jìn)行績效評價結(jié)果公開，對于績效評價較差項目所屬部門或者單位應(yīng)根據(jù)嚴(yán)重程度扣減下一年度預(yù)算，并啟動問責(zé)機制；對于績效評價優(yōu)秀的項目所屬部門優(yōu)先保障下一年度的預(yù)算需求；對于績效評價中等的項目，應(yīng)督促所屬部門改進(jìn)。整個績效管理過程均接受審計、紀(jì)委等相關(guān)部門監(jiān)督。

結(jié)語

績效是高校財務(wù)預(yù)算的起點和終點，高校全面實施預(yù)算績效管理是一項長期系統(tǒng)性的過程，需要所有高校人員共同的努力。[10]全面預(yù)算績效管理是解決當(dāng)前經(jīng)濟困境的必經(jīng)之路，實行全面預(yù)算績效管理可以提高資金配置效率，提升高校的內(nèi)部治理水平。盡管預(yù)算績效管理的道路存在諸多障礙，但依然要克服困難，堅定不移地進(jìn)行全面預(yù)算績效管理。