農(nóng)村宅基地管理與改革的思考
——基于河南省濮陽縣農(nóng)村宅基地的調(diào)研

李愛新

（河南省濮陽縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施，農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理是繞不過去的一個(gè)重大課題，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地規(guī)范管理意義重大、勢(shì)在必行。采取走訪群眾，與鄉(xiāng)、村兩級(jí)干部座談，辦理人大、政協(xié)提案，處理信訪等方式，結(jié)合河南省濮陽縣宅基地摸底清查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者對(duì)濮陽縣宅基地的錯(cuò)綜復(fù)雜現(xiàn)狀有了一定掌握，同時(shí)也產(chǎn)生一些深刻思考并提出建議。

一、農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀

（一）超面積使用現(xiàn)象較多

1982年6月26日，《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實(shí)施辦法》實(shí)施，規(guī)定平原地區(qū)平均每戶建房規(guī)劃用地不得超過二分半。由于歷史原因，農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)的情況比較常見。因?yàn)樵瓉淼恼孛娣e大，1982年劃分宅基地時(shí)，工作難度大，大部分沒有執(zhí)行二分半的標(biāo)準(zhǔn)，甚至后來規(guī)劃的村莊，執(zhí)行的面積標(biāo)準(zhǔn)也大于二分半。有的鰥夫去世后，宅基地直接給了兄弟或者侄子。他們的宅基地往往相鄰，于是合并成了一處宅基地。也有村民把宅基地給了自己的兄弟、侄子或者流轉(zhuǎn)給了鄰居。由于以上種種原因，造成了農(nóng)村宅基地超面積的現(xiàn)狀。

（二）“一戶多宅”現(xiàn)象有一定占比

《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實(shí)施辦法》的實(shí)施，基本上實(shí)現(xiàn)了“一戶一宅”。大部分村莊按照家中男孩兒數(shù)量劃分宅基地，一個(gè)男孩兒一宅，父母隨其中一個(gè)兒子居住。一些村莊基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，村莊沒有規(guī)劃，存在“斷頭路”“布袋街”，街道、胡同狹窄，排水設(shè)施不夠便利。由于以上種種原因，一些農(nóng)戶在交通便利、排水方便的村頭路邊、自留地等地方私自建房。同時(shí)，他們也不放棄原來的宅基地，從而形成了“一戶多宅”現(xiàn)象。有的農(nóng)戶接受了鰥夫兄弟、叔伯的宅基地，或者以流轉(zhuǎn)方式接受了其他村民的宅基地；有的因?yàn)槠畔蹦Σ恋燃彝ッ?，老人隨便找個(gè)地方，與兒子分開居住。這些因素導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象的出現(xiàn)。2022年年報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，濮陽縣農(nóng)戶數(shù)256291戶，占有兩處及以上宅基地的農(nóng)戶數(shù)22125戶，占比8.63%。

（三）宅基地閑置問題較為普遍

在人居環(huán)境整治工作中發(fā)現(xiàn)，村里有很多殘?jiān)珨啾?、荒廢住宅和空閑宅基地。根據(jù)摸底清查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，閑置宅基地較為普遍，幾乎每個(gè)村或多或少都有，由此也加劇了村落“空心化”現(xiàn)象。經(jīng)調(diào)查分析，農(nóng)村閑置宅基地存在的原因有以下幾個(gè)方面。一是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大批農(nóng)民涌入城市務(wù)工。有條件的農(nóng)民直接在務(wù)工地購房，長期不回農(nóng)村，或者戶口遷出，不在老宅基地上翻新房，還占著老宅基地。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃不夠合理，或者規(guī)劃實(shí)施過程中，由于種種原因未能完全按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，造成部分群眾住進(jìn)新宅而未退出原來的老宅基地。還有極少部分群眾零零散散地在原來的宅基地上居住，一個(gè)村莊的居住情況參差不齊。三是大部分農(nóng)村宅基地都是村組成立的時(shí)候分配的，幾十年來，宅基地的使用權(quán)基本沒有變化。人口自然變更后，死亡人員依然享有的宅基地沒有及時(shí)清退，造成廢舊宅基地閑置。2022年年報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，濮陽縣宅基地宗數(shù)284325宗，閑置宅基地宗數(shù)17960宗，占比6.32%。

（四）存在少量“多戶一宅”現(xiàn)象

家里男孩兒多的農(nóng)戶，宅基地一代一代傳承。該分戶居住的農(nóng)戶無法分開居住，導(dǎo)致“多戶一宅”現(xiàn)象。2022年年報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，濮陽縣農(nóng)戶數(shù)256291戶，兩戶及兩戶以上共用一處宅基地的農(nóng)戶數(shù)957戶，占比0.37%。

二、農(nóng)村宅基地存在問題產(chǎn)生的不利影響

超面積使用、“一戶多宅”、宅基地閑置、“多戶一宅”等現(xiàn)狀，造成土地浪費(fèi)、出現(xiàn)“空心村”、人居環(huán)境差、村莊投入成本高等現(xiàn)象，甚至影響到國家糧食安全，產(chǎn)生諸多弊端，存在不少隱患。

（一）造成土地浪費(fèi)，阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

超大面積宅基地不能充分利用，處在粗放低效使用狀態(tài)。尤其是大量的閑置宅基地造成了土地的極大浪費(fèi)，降低了土地資源的利用效率和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，也阻礙了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前耕地保護(hù)政策嚴(yán)格，成功人士、鄉(xiāng)土人才等返鄉(xiāng)創(chuàng)辦小微企業(yè)難以找到合適土地。大部分空閑宅基地和空閑地沒有整合，阻礙鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）影響村容村貌，降低了人居環(huán)境質(zhì)量

廢棄房屋長期無人居住、破敗不堪，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差，對(duì)周圍居民的生活環(huán)境造成嚴(yán)重影響。廢棄舊房無人管理，存在諸多坍塌、失火等安全隱患，這些都嚴(yán)重影響了村容村貌，降低了農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。

（三）增加公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度，提高了村莊投入成本

由于村民居住不集中，村落分布面積過大，增加了村莊改電、通水、通氣、修路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度，提高了村莊投入成本。

（四）亂占耕地建房，影響了國家糧食安全

一部分該分戶的“多戶一宅”家庭沒有建設(shè)用地可分，又迫于結(jié)婚、立業(yè)、生活等需求，違規(guī)在承包地上建房，破壞基本農(nóng)田，造成了耕地浪費(fèi)、耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)重威脅國家糧食安全。

三、農(nóng)村宅基地管理與改革建議

面對(duì)農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀和不利影響，如何盤活農(nóng)村宅基地這一“沉睡資產(chǎn)”就成為農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。近兩年，有一些人大代表、政協(xié)委員提出清理殘?jiān)珨啾?、收回空閑宅基地、治理“空心村”等提案，建議合理分配集體資源，優(yōu)先保障村民建設(shè)用地合理需求，實(shí)現(xiàn)戶有所居。以自營、出租、入股等方式將閑散宅基地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、庭院經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)辦小微企業(yè)，給集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰地騰空間。

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建章立制

為規(guī)范和加強(qiáng)村民新建、改建、擴(kuò)建、翻建住房管理，2021年1月，河南省政府制定出臺(tái)了《河南省農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法》。緊接著，濮陽市政府也立即制定了貫徹該辦法的實(shí)施方案。2021年4月，濮陽縣成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，并出臺(tái)了《濮陽縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理實(shí)施辦法》。以上文件為開展宅基地管理工作提供了重要依據(jù)，也為保障農(nóng)民居住權(quán)利、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、提高農(nóng)民建房質(zhì)量、保障農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)安全、制止農(nóng)村亂占耕地、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建房集約節(jié)約用地提供了政策支撐。同時(shí)，為理順管理體制、完善基層治理體系開辟了道路，使宅基地管理工作能夠有章可循、有規(guī)可依，使農(nóng)村宅基地和村民自建住房不但有人管，而且能管得住、管得好。

（二）加強(qiáng)法律政策宣傳，加大培訓(xùn)力度

規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，使各級(jí)文件精神落地實(shí)施，必須做好農(nóng)村宅基地管理法律政策宣傳。采取制作發(fā)放宣傳手冊(cè)、宣傳單，懸掛橫幅，粉刷墻體標(biāo)語，制作、播放法律政策摘要錄音等靈活多樣的方式，在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府駐地、各行政村、相關(guān)微信工作群把農(nóng)村宅基地管理法律政策宣傳到位。充分利用報(bào)紙、廣播、電視、微信等手段，宣傳好、解讀好有關(guān)法律法規(guī)，提高農(nóng)村宅基地政策和法規(guī)的知曉率，防止政策走樣變形，爭取群眾認(rèn)同支持。讓各級(jí)管理工作人員熟悉政策，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，讓廣大群眾了解、知曉法律政策，自覺依法依規(guī)用地建房，有效杜絕超面積使用、“一戶多宅”、占用耕地等違法違規(guī)行為，為加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理營造良好的輿論氛圍。此外，還要分級(jí)分批培訓(xùn)縣、鄉(xiāng)、村宅基地管理工作人員，采取集中培訓(xùn)、線上培訓(xùn)、實(shí)地觀摩等多種形式，讓一線工作人員精準(zhǔn)掌握政策，成為政策的“明白人”，不斷提高業(yè)務(wù)本領(lǐng)，順利開展工作。

（三）規(guī)范宅基地審批管理

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、暢通宅基地審批渠道尤為重要。宅基地審批職能權(quán)限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立隊(duì)伍，理順管理體制，規(guī)范管理程序，正常開展宅基地審批工作，以滿足群眾建房實(shí)際需求。要嚴(yán)把申請(qǐng)資格關(guān)，對(duì)照宅基地申請(qǐng)審批條件。符合條件的農(nóng)戶，按照程序?qū)徟?；不符合條件的，告知申請(qǐng)農(nóng)戶未通過原因，堅(jiān)決不予審批。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”規(guī)定，充分運(yùn)用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，科學(xué)合理確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，完善“戶”的認(rèn)定辦法，保障成員宅基地資格權(quán)，嚴(yán)格以戶為單位分配宅基地。要嚴(yán)把審批關(guān)，按照村民申請(qǐng)、小組討論、村級(jí)審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的程序，制訂審批辦事指南，建立審批工作臺(tái)賬，完善聯(lián)審聯(lián)辦制度，做到審批公開、公平、公正。嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，原則上優(yōu)先審批村莊空閑宅基地，嚴(yán)控新增宅基地。要嚴(yán)把執(zhí)法監(jiān)督關(guān)，落實(shí)宅基地申請(qǐng)審查到場(chǎng)、批準(zhǔn)后丈量批放到場(chǎng)、住宅建成后核查到場(chǎng)等“三到場(chǎng)”要求。開展宅基地用地建房全程監(jiān)管。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍職能，開展動(dòng)態(tài)巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置各類宅基地違法行為，防止產(chǎn)生違法違規(guī)占地現(xiàn)象。為更好地暢通宅基地審批渠道，在各行政村設(shè)立宅基地協(xié)管員，負(fù)責(zé)本村村民宅基地建房申請(qǐng)資格初步審查，協(xié)助村民準(zhǔn)備各項(xiàng)材料并進(jìn)行收集整理、歸檔、代辦上交，負(fù)責(zé)本村村民宅基地申請(qǐng)報(bào)建、現(xiàn)場(chǎng)勘查、開工查驗(yàn)、過程監(jiān)督、實(shí)地驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)的把關(guān)審查。

（四）盤活利用閑置宅基地和閑置住宅

對(duì)閑散宅基地、村內(nèi)空閑地和村周邊的坑塘進(jìn)行整理，因地制宜盤活利用。把零星分散的宅基地建成游園、樹園、果園、菜園，倡導(dǎo)“一宅變四園”；把連片的閑置宅基地建成文化生活廣場(chǎng)、村莊景觀、文化景觀等；把有利用價(jià)值的閑置住宅開發(fā)成鄉(xiāng)村博物館、圖書室、延時(shí)學(xué)習(xí)屋、老年活動(dòng)室等村民活動(dòng)場(chǎng)所；對(duì)有特色的閑置村莊倡導(dǎo)發(fā)展文化旅游和農(nóng)事體驗(yàn)活動(dòng)等。為規(guī)范有序開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，建議選擇一批主要領(lǐng)導(dǎo)重視、村“兩委”班子健全且戰(zhàn)斗力強(qiáng)、農(nóng)村宅基地管理規(guī)范、村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、村民積極參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用試點(diǎn)示范，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、示范帶動(dòng)、逐步推廣，探索出一套規(guī)范、可行、高效的運(yùn)行機(jī)制和管理模式。

（五）建立統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度

調(diào)查摸底是一項(xiàng)十分重要的基礎(chǔ)工作。要組織開展宅基地和農(nóng)房利用現(xiàn)狀調(diào)查，充分利用第三次全國國土調(diào)查、農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記等數(shù)據(jù)，全面摸清宅基地規(guī)模、布局和利用情況底數(shù)，為以后完善宅基地管理辦法、管好用好宅基地提供依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。逐步建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)宅基地申請(qǐng)、審批、流轉(zhuǎn)、退出、違法用地查處等信息化管理。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀錯(cuò)綜復(fù)雜，管理點(diǎn)多、線長、面廣，基層的審批、監(jiān)督、執(zhí)法、糾紛仲裁力量薄弱，做好農(nóng)村宅基地管理任重道遠(yuǎn)。需要進(jìn)一步完善工作機(jī)制，因地制宜積極探索科學(xué)管理的有效措施、方法和路徑，穩(wěn)慎推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，為建設(shè)和美鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打好基礎(chǔ)，為保障農(nóng)民合法權(quán)益、確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。