水資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問題及對(duì)策

張馨雨

(作者單位：南京審計(jì)大學(xué))

生態(tài)環(huán)境問題是我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展必須要重視的問題。長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)自然資源的管理仍有所欠缺，在很多地區(qū)出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而破壞自然資源的情況。由于社會(huì)各界對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加重視，有必要開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，提升公眾環(huán)保意識(shí)，進(jìn)而提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[1]。

在水資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，河長(zhǎng)制[2]發(fā)揮著完善水資源審計(jì)績(jī)效指標(biāo)的重要作用。河長(zhǎng)制是近年來出臺(tái)的關(guān)于有效監(jiān)督各地區(qū)治理水資源的制度之一，河長(zhǎng)制有助于更清晰地了解領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹執(zhí)行河長(zhǎng)制的過程中的難點(diǎn)以及水資源離任審計(jì)中績(jī)效考核的重點(diǎn)。從根本目的出發(fā)，河長(zhǎng)制和水資源離任審計(jì)都致力于對(duì)水資源的保護(hù)[3]。建立地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)則有助于獲取完整、真實(shí)、有效的水資源數(shù)據(jù)，從時(shí)間和空間兩個(gè)方面跟蹤領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間水資源的變化，這一舉措為完善水資源資產(chǎn)負(fù)債表提供了強(qiáng)大的數(shù)據(jù)支持，一定程度上也簡(jiǎn)化了水資源資產(chǎn)離任審計(jì)程序[4]。地理國(guó)情普查（監(jiān)測(cè)）數(shù)據(jù)為建立資產(chǎn)負(fù)債表提供數(shù)據(jù)來源，河長(zhǎng)制則為其構(gòu)建水資源資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供方向和思路，更高效地找準(zhǔn)對(duì)不同地區(qū)不同任職干部的水資源工作的審計(jì)重點(diǎn)，依據(jù)實(shí)際情況完善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的水資源資產(chǎn)保護(hù)工作的績(jī)效評(píng)估。

一、水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論基礎(chǔ)

水資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要是由各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部水資源防治工作開展審計(jì)活動(dòng)。審計(jì)內(nèi)容包括專項(xiàng)資金的使用情況、政策的執(zhí)行情況以及有關(guān)項(xiàng)目最終的成效，兼顧領(lǐng)導(dǎo)干部履職期間所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，確保河長(zhǎng)制在各級(jí)政府得到有效落實(shí)，監(jiān)督各級(jí)政府切實(shí)有效履行保護(hù)水資源的責(zé)任[5]。審計(jì)客體包括各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部及相關(guān)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人。審計(jì)的目的在于保護(hù)水資源，有效合理利用水資源，完善領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)價(jià)體系，督促各級(jí)政府在實(shí)現(xiàn)GDP 高質(zhì)量增長(zhǎng)的同時(shí)，重視包括水資源在內(nèi)的各種自然資源的開發(fā)保護(hù)工作。

二、水資源資產(chǎn)離任審計(jì)產(chǎn)生的原因

（一）生態(tài)文明建設(shè)的要求

近年來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量和生活品質(zhì)有了更高的要求。然而，部分政府為了謀求經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增速的提升，通常選擇“破壞”自然資源尋找經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇的老路子，從而給人類賴以生存的環(huán)境帶來了更大的壓力，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的環(huán)境損失應(yīng)當(dāng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

（二）水資源本質(zhì)及治理的特殊性

水資源流動(dòng)性強(qiáng)，上游水資源的治理直接影響到下游的防治工作以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職的評(píng)價(jià)。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部既不愿意接受上任留下的污染問題，也不希望自己的成果由他人“享用”。因此，水資源審計(jì)通常具體到河流的每一段及領(lǐng)導(dǎo)干部任職的具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)，降低水資源治理的問責(zé)難度[6]。

（三）水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)

“十四五”時(shí)期，審計(jì)要牢牢把握黨中央的戰(zhàn)略方向，把握審計(jì)全覆蓋的現(xiàn)階段目標(biāo)，構(gòu)建具有我國(guó)特色的、符合我國(guó)國(guó)情的審計(jì)制度。積極開展自然資源離任審計(jì)有利于提高社會(huì)各界的環(huán)保意識(shí)，減少不必要的資源浪費(fèi)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展[7]。

三、水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)狀及存在問題

審計(jì)署自2015 年開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，要求各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，聽取各方意見，不斷修改并完善審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和審計(jì)方法等。截至2018 年底，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11 省市地方政府已經(jīng)全面展開自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，均已制定或印發(fā)了配套實(shí)施意見或?qū)嵤┺k法，完善了審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和相關(guān)配套制度，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)常性、常態(tài)化的環(huán)境審計(jì)制度已經(jīng)建立[8]。

四、水資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問題

通過翻閱相關(guān)審計(jì)結(jié)果公告，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部水資源離任審計(jì)普遍存在頻率低、次數(shù)少、規(guī)模小等問題，主要原因如下：

（一）審計(jì)信息收集困難

水資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)水資源數(shù)據(jù)庫(kù)的連續(xù)性要求高，而我國(guó)水資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)展較晚，各地區(qū)水資源地理監(jiān)測(cè)系統(tǒng)處于發(fā)展階段，沒有統(tǒng)一的水資源信息庫(kù)提供數(shù)據(jù)支撐，在獲取領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后水資源治理情況時(shí)存在一定的困難[9]。

（二）環(huán)境資源審計(jì)專業(yè)人才缺乏

自然資源離任審計(jì)離不開專業(yè)的復(fù)合型審計(jì)人才，對(duì)這些人才的要求是既要掌握審計(jì)、會(huì)計(jì)等財(cái)經(jīng)類專業(yè)知識(shí)，也要對(duì)自然資源有深入的了解、研究。目前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)專業(yè)審計(jì)人員少，相關(guān)的環(huán)境審計(jì)知識(shí)更是存在不同程度的欠缺。相比其他審計(jì)領(lǐng)域，財(cái)務(wù)審計(jì)人員專業(yè)化程度更高，普遍擅長(zhǎng)對(duì)會(huì)計(jì)資料的審查工作，缺乏資源環(huán)境專業(yè)審計(jì)能力，尤其是在縣市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)此類專業(yè)化審計(jì)人員需求量更大。

（三）審計(jì)技術(shù)發(fā)展不成熟，審計(jì)效率低

水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要特點(diǎn)是專業(yè)化和綜合性，這使得其與其他審計(jì)方法大有不同，前者以自然資源為基礎(chǔ)，獲取其動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)；而后者主要以會(huì)計(jì)信息為基礎(chǔ)，觀察、檢查等這些常見的審計(jì)方法并不能直接應(yīng)用于種類繁雜的自然資源審計(jì)。

（四）水資源資產(chǎn)離任審計(jì)普及度低

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量認(rèn)識(shí)不到位，依舊把GDP 作為良好政績(jī)的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)之一，缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要性的認(rèn)識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部水資源離任審計(jì)的普及度較低，重視程度不夠。

（五）缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

水資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)展時(shí)間短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，無法出具統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指導(dǎo)審計(jì)人員開展審計(jì)活動(dòng)，影響審計(jì)人員后續(xù)工作進(jìn)程。缺乏與自然資源離任審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，無法切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的經(jīng)濟(jì)鑒證職能，限制了審計(jì)人員的審計(jì)行為。

（六）審計(jì)內(nèi)容不全面

審計(jì)機(jī)關(guān)從審計(jì)總體戰(zhàn)略出發(fā)推動(dòng)審計(jì)工作朝審計(jì)全覆蓋方向發(fā)展，審計(jì)內(nèi)容覆蓋全面，但審計(jì)重點(diǎn)、問題分散，實(shí)現(xiàn)全面審計(jì)給審計(jì)機(jī)關(guān)造成了很大的工作負(fù)擔(dān)。并且，全面審計(jì)不利于審計(jì)人員及時(shí)找準(zhǔn)審計(jì)問題，發(fā)現(xiàn)被審計(jì)人員工作的漏洞和疏忽，浪費(fèi)有限的審計(jì)資源，進(jìn)而使其他審計(jì)項(xiàng)目完成效果受到影響，審計(jì)機(jī)關(guān)年度計(jì)劃完成效果同樣也會(huì)大打折扣。

五、完善對(duì)策

（一）建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)共享數(shù)據(jù)庫(kù)

我國(guó)資源總體呈現(xiàn)種類多、數(shù)量大的特點(diǎn)，各地區(qū)資源差異大，要從自身的資源優(yōu)勢(shì)出發(fā)，及時(shí)記錄區(qū)域內(nèi)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部治理開發(fā)前后自然資源的變化，積極搭建區(qū)域資源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)平臺(tái)，搭建省市間數(shù)據(jù)庫(kù)共享平臺(tái)。跟蹤環(huán)境資源專項(xiàng)資金的下發(fā)、分配、使用等全過程，有利于實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。數(shù)據(jù)庫(kù)主要包括領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)間和單位、所在地區(qū)自然資源概況及任職期間的變化情況、突出的環(huán)境資源問題。

（二）提升審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)

審計(jì)單位要積極組織培訓(xùn)活動(dòng)，把重點(diǎn)放在提升審計(jì)人員的綜合素質(zhì)上。制訂合理的專業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，聘請(qǐng)自然資源審計(jì)領(lǐng)域的相關(guān)專家進(jìn)行指導(dǎo)，完善現(xiàn)有人員的專業(yè)缺口。主動(dòng)與環(huán)保部門進(jìn)行對(duì)接合作，加強(qiáng)部門之間的工作配合，有助于審計(jì)人員在工作、交流中了解相關(guān)專業(yè)知識(shí)，把握自然資源領(lǐng)域?qū)徲?jì)的重點(diǎn)、難點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)人員工作中的疏忽和漏洞，完善審計(jì)方法和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，提高審計(jì)人員的專業(yè)水平。優(yōu)化審計(jì)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，在對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行公開招聘時(shí)，要考慮審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)向多元化方向發(fā)展的需求，積極招聘環(huán)境資源專業(yè)人員，提升專業(yè)性。

（三）充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，堅(jiān)持“科技強(qiáng)審”

堅(jiān)持“科技強(qiáng)審”，推動(dòng)自然資源環(huán)境審計(jì)向信息化、專業(yè)化方向發(fā)展，將審計(jì)人員通過全球定位系統(tǒng)（Global Positioning System，GPS）、遙感技術(shù)（Remote Sensing，RS）等獲得的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)傳輸?shù)酱髷?shù)據(jù)處理平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)處理平臺(tái)對(duì)所有信息進(jìn)行宏觀分析并得出結(jié)果，這有利于審計(jì)人員直觀地獲取完整的審計(jì)結(jié)果并得出相應(yīng)的審計(jì)結(jié)論，降低傳統(tǒng)審計(jì)產(chǎn)生的抽樣風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析手段，有利于提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)的聯(lián)合分析，節(jié)省審計(jì)資源，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的隱蔽關(guān)聯(lián)，多維度分析審計(jì)問題的形成原因，進(jìn)一步增加審計(jì)深度，提升審計(jì)報(bào)告的可獲得性[10]。

（四）加大宣傳力度，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

牢牢把握建設(shè)“美麗中國(guó)”的目標(biāo)，堅(jiān)持“生態(tài)先行”，各級(jí)政府要加大宣傳力度，把生態(tài)建設(shè)作為領(lǐng)導(dǎo)干部履職的重要參考依據(jù)，督促領(lǐng)導(dǎo)干部積極關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)。各級(jí)部門要積極開展有關(guān)講座，健全生態(tài)文明制度體系，建立生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將環(huán)保問題追溯到源頭，追究到個(gè)人，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境的作用，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和績(jī)效觀，高度重視經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（五）構(gòu)建統(tǒng)一的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

要強(qiáng)化審計(jì)項(xiàng)目組織管理，加強(qiáng)質(zhì)量管理。審計(jì)單位要積極與專家、一線審計(jì)人員進(jìn)行溝通交流，制定合理、統(tǒng)一的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，為審計(jì)實(shí)務(wù)的開展提供權(quán)威的意見支持。建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，要堅(jiān)持客觀性和科學(xué)性，從定性與定量?jī)蓚€(gè)方面入手，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源管理、開發(fā)和保護(hù)等情況納入責(zé)任、績(jī)效考核中[11]。

（六）合理分配審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋

審計(jì)工作要立足于國(guó)家總體戰(zhàn)略方向，把握好環(huán)境審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和政策跟蹤審計(jì)等工作重點(diǎn)，把握好審計(jì)機(jī)關(guān)年度計(jì)劃和項(xiàng)目計(jì)劃的總體方向及安排，有目標(biāo)地合理配置審計(jì)資源，按照具體的審計(jì)項(xiàng)目分配審計(jì)人員，確定審計(jì)重點(diǎn)，提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源的優(yōu)化配置。同時(shí)，要盡可能擴(kuò)大審計(jì)范圍，對(duì)與人民群眾利益密切相關(guān)的公共領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)審計(jì)全覆蓋。制訂合理的審計(jì)計(jì)劃和安排是開展審計(jì)工作的前提條件，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及政府要保證審計(jì)經(jīng)費(fèi)充足，將大數(shù)據(jù)與審計(jì)工作融合，擴(kuò)大審計(jì)范圍。

六、結(jié)語(yǔ)

開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)是我國(guó)深化改革的重要內(nèi)容，也是完善我國(guó)審計(jì)法律法規(guī)的良好路徑。盡管我國(guó)自然資源離任審計(jì)起步晚，但經(jīng)過專家學(xué)者、一線審計(jì)工作人員等多方的共同努力，短短幾年的時(shí)間，自然資源離任審計(jì)實(shí)現(xiàn)了零的突破，彰顯了我國(guó)環(huán)境治理的決心。目前，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極推動(dòng)“科技強(qiáng)審”，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，建立統(tǒng)一的指標(biāo)體系，雖然在編制自然資源負(fù)債表方面發(fā)展較為滯后，但為完善自然資源離任審計(jì)提供了新的努力方向[12]。