新《環(huán)境保護(hù)法》視域下環(huán)境公益訴訟的困境及突破對策分析

霍 娜

河北司法警官職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050011

一、環(huán)境公益訴訟的困境

（一）主體數(shù)量匱乏

2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱新《環(huán)境保護(hù)法》）新增了不少內(nèi)容，包括“按日計(jì)罰”“行政拘留處罰”。而環(huán)境公益訴訟也在新《環(huán)境保護(hù)法》施行后獲得了法律條文最強(qiáng)有力的支持。然而，即便在新《環(huán)境保護(hù)法》中，針對環(huán)境公益訴訟的可提訴訟主體仍然限定了三個(gè)基本條件，且要求訴訟主體同時(shí)滿足三個(gè)條件［1］。

在這稍顯苛刻的要求面前，當(dāng)前國內(nèi)可提環(huán)境公益訴訟主體數(shù)量便銳減至不足四百家。而這不足四百家機(jī)構(gòu)平均分配到每個(gè)行政區(qū)域后，各地可提訴訟主體數(shù)量便僅有十家左右。不僅如此，這些可提訴訟主體中有大半具有官方背景，只有少數(shù)是民間組織。

官方機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦環(huán)保組織固然是健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系中不可或缺的重要組成，但也必然與地方政府存在更為緊密的聯(lián)系。而地方政府財(cái)政性收入中相當(dāng)比重來自當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、企業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營不可避免存在環(huán)境污染或損害的隱患。事實(shí)上，新《環(huán)境保護(hù)法》施行后提起的環(huán)境公益訴訟中，便不乏若干地區(qū)龍頭企業(yè)成為被告。一旦訴訟實(shí)踐中牽扯到各地現(xiàn)實(shí)利益，官方背景的環(huán)保組織必然難以獨(dú)善其身。這種程度不同的矛盾與沖突也在很大程度上導(dǎo)致政府創(chuàng)辦環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中相對缺乏積極性與主動性。相比之下，無論是資金、技術(shù)、人才，民辦環(huán)保組織遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與官辦機(jī)構(gòu)相提并論。這勢必造成民間環(huán)保組織更加缺少主動提起訴訟的意愿與能力?？梢?，新《環(huán)境保護(hù)法》背景下主體數(shù)量匱乏是環(huán)境公益訴訟面臨的最為突出的困境之一。

（二）不同類型訴訟實(shí)踐失衡

新《環(huán)境保護(hù)法》背景下，環(huán)境公益訴訟的困境之二在于不同類型訴訟實(shí)踐存在失衡的問題。當(dāng)前環(huán)境公益訴訟主要分為行政性公益訴訟和民事性公益訴訟兩個(gè)基本大類。而從現(xiàn)有已提訴訟的相關(guān)案例可知，行政性公益訴訟占據(jù)了絕對多數(shù)。這種情況與可提主體的差異性相似［2］?？梢蕴崞鹦姓怨嬖V訟的機(jī)構(gòu)除了需要具備相應(yīng)資質(zhì)外，其法律專業(yè)能力、可用于訴訟實(shí)踐的成本投入等要素也在其中發(fā)揮著不容忽視的決定性作用。而這些往往是民事性環(huán)境公益訴訟無法企及的關(guān)鍵。

然而，行政性環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐過程卻存在一類十分典型的漏洞或盲區(qū)。即，倘若引發(fā)環(huán)境污染或損害的動因在于行政機(jī)關(guān)審批不當(dāng)、監(jiān)管失靈且疊加非主觀故意，則訴訟實(shí)踐便很難順利展開。可見，不同類型訴訟實(shí)踐失衡也是環(huán)境公益訴訟實(shí)踐不可回避的困境問題之一。

（三）規(guī)則細(xì)化程度不足

規(guī)則細(xì)化程度不足是新《環(huán)境保護(hù)法》背景下環(huán)境公益訴訟面臨的又一重困境。例如法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，新《環(huán)境保護(hù)法》在可提訴訟主體環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，然而對于具體的機(jī)關(guān)、部門、單位等卻又不曾明確。如此導(dǎo)致的后果便是法律條文缺乏可執(zhí)行度，有關(guān)機(jī)構(gòu)仍然無法基于新《環(huán)境保護(hù)法》及時(shí)準(zhǔn)確地開展環(huán)境公益訴訟實(shí)踐。

二、新《環(huán)境保護(hù)法》背景下環(huán)境公益訴訟困境的成因

（一）基礎(chǔ)相對薄弱

環(huán)境公益訴訟是具有高度專業(yè)性的法律實(shí)踐活動，這是需要足夠數(shù)量資金、資源、人力、物力的系統(tǒng)性工作。因此，環(huán)境公益訴訟從理論到實(shí)踐往往需要相對扎實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)才能得以執(zhí)行。然而，除非具有官方背景，否則絕大多數(shù)民間環(huán)保組織及公民個(gè)人往往并不具備提起環(huán)境公益訴訟的客觀條件。換言之，現(xiàn)階段民間環(huán)保公益組織及絕大多數(shù)普通民眾相對薄弱的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟困境的重要成因之一。

（二）觀念陳舊落后

不僅是在客觀條件上存在相當(dāng)?shù)淖璧K，我國傳統(tǒng)文化中早已形成了“民不與官斗”的思維定勢?；乇茉V訟、敬訴訟而遠(yuǎn)之仍然是不少普通群眾習(xí)以為常的思想觀念。尤其是在沒有發(fā)生直接損害的環(huán)境污染或損害事件中，非直接當(dāng)事方的組織與個(gè)人更加受到陳舊落后思想意識的制約。

與此同時(shí)，絕大多數(shù)法律案件通常都會經(jīng)歷漫長曲折的訴訟過程，期間更會涉及難以估量的資金成本、時(shí)間成本等投入。這也是不少基層民眾思想中根深蒂固的傳統(tǒng)認(rèn)知。即便在新《環(huán)境保護(hù)法》施行后增加了更多有利于訴訟實(shí)踐的條例內(nèi)容，然而千百年來傳統(tǒng)文化對于人民群眾思想意識的影響依然深刻，而科學(xué)和現(xiàn)代的理念灌輸則需要更為漫長的時(shí)間積淀。從這一點(diǎn)講，當(dāng)前及未來一段較長時(shí)間內(nèi)，思想觀念層面相對陳舊落后的不利因素仍會在一定程度上制約新《環(huán)境保護(hù)法》的順利推進(jìn)，仍會是環(huán)境公益訴訟實(shí)踐不得不面對的困境與掣肘之一。

三、新《環(huán)境保護(hù)法》背景下環(huán)境公益訴訟突破困境的對策

（一）持續(xù)完善法律體系建構(gòu)，提高精細(xì)化、精準(zhǔn)化程度

新《環(huán)境保護(hù)法》背景下環(huán)境公益訴訟面臨困境的重要原因仍是既有法律條款、內(nèi)容不盡精確與精細(xì)，因此突破此類困境的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)也是法律本身。即新《環(huán)境保護(hù)法》背景下環(huán)境公益訴訟突破困境的重中之重乃是持續(xù)完善法律體系建構(gòu)，提高精細(xì)化、精準(zhǔn)化程度［3］。

例如盡快明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”中具體的機(jī)關(guān)類型、機(jī)構(gòu)級別、組織歸屬等。只有率先在法律條文中消除似是而非、模棱兩可的內(nèi)容，環(huán)境公益訴訟才能具有足夠清晰、明確的法律文件指導(dǎo)實(shí)踐操作。又如，立足時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性、客觀性，科學(xué)、合理、適度修正可提訴訟主體的資格?，F(xiàn)有三項(xiàng)要求過于嚴(yán)苛，已不再適宜快速發(fā)展變化中的社會現(xiàn)狀。加之國家戰(zhàn)略層面已經(jīng)提出要“全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，因此公民個(gè)人不應(yīng)當(dāng)被排除在環(huán)境公益訴訟可提主體的范圍之外。只有全民共同參與污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，環(huán)境公益訴訟才能具備更加扎實(shí)、牢固的群眾基礎(chǔ)，才能基于全民參與促進(jìn)環(huán)境公益訴訟全面落地執(zhí)行。

現(xiàn)實(shí)中，不少地方正在積極探索適當(dāng)放寬主體資格的優(yōu)化模式。即便如此也沒有促成各地大量提起環(huán)境公益訴訟的局面?？梢姡F(xiàn)有法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容實(shí)際已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代與社會發(fā)展的客觀趨勢。突破環(huán)境公益訴訟困境迫切需要由更加細(xì)化的法律條文打開局面。

（二）實(shí)事求是、因地制宜、探索創(chuàng)新試點(diǎn)機(jī)制與模式

新《環(huán)境保護(hù)法》保護(hù)的對象是山水林田湖草沙為代表的自然環(huán)境，這是與行政劃分省市縣鄉(xiāng)村截然不同的區(qū)域分布。因此環(huán)境公益訴訟實(shí)踐往往存在跨區(qū)域、跨流域執(zhí)行的特點(diǎn)及現(xiàn)實(shí)需要。這也是一些訴訟實(shí)踐容易遭遇痛點(diǎn)與堵點(diǎn)的根本原因之一。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》施行后的環(huán)境公益訴訟尤其需要破除思維定勢與行為套路。只有實(shí)事求是、因地制宜、探索創(chuàng)新試點(diǎn)機(jī)制與模式，環(huán)境公益訴訟才能基于現(xiàn)實(shí)情況更有針對性地提起訴訟、實(shí)踐保護(hù)。

例如，嘗試跨行政區(qū)劃建設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)、專門法庭。即，按照自然環(huán)境的天然分布狀態(tài)跨越行政區(qū)域劃分的界限，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、審判組織建設(shè)到專門法庭與法院在內(nèi)的各層面，突破傳統(tǒng)模式的限制與束縛。具體而言就是圍繞環(huán)境保護(hù)的根本宗旨全面提高立法司法的獨(dú)立性與權(quán)威性。例如監(jiān)督立案層面可將法院、檢察院、人大及社會各方面的監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督力量等合而為一，使涉及環(huán)境污染或損害等監(jiān)督立案機(jī)制更加多元、立體和全方位。而涉及環(huán)境保護(hù)的審判機(jī)構(gòu)同樣需要大幅提高專業(yè)化、專門化，也就是專設(shè)與環(huán)保相關(guān)的審判庭，使各種與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的案件能夠集中統(tǒng)一予以審理［4］。為從根本上解決傳統(tǒng)模式下地方行政性保護(hù)對于環(huán)境公益訴訟實(shí)踐的干擾或影響，專門設(shè)置流域法院或區(qū)域法院也是值得嘗試的創(chuàng)新模式。

又如，專門針對環(huán)境保護(hù)相關(guān)事務(wù)加強(qiáng)法律援助系統(tǒng)構(gòu)建。相較于地方行政部門、行業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)而言，不少民間環(huán)保組織及絕大多數(shù)普通民眾在資金、資源、能力等各方面均處于極為弱勢的地位。即便這些環(huán)保組織或公民個(gè)人發(fā)現(xiàn)了環(huán)境污染或損害的情況，但受制于各種客觀條件相對匱乏的限制，其在環(huán)境公益訴訟實(shí)踐方面也往往缺乏主動性。故，有針對性地為弱勢群體提供專項(xiàng)法律援助迫在眉睫。例如地方法律機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會、律所、官方環(huán)保組織等各級各類組織都應(yīng)針對環(huán)境公益訴訟提供力所能及的幫助。一方面是人力資源的法律援助，也就是專業(yè)法律人士提供代理服務(wù)，或向有需要的環(huán)保組織及公民個(gè)人提供免費(fèi)法律咨詢。這將在很大程度上緩解環(huán)保組織與個(gè)人缺乏法律專業(yè)知識與技能的焦慮及困境；另一方面，有能力、有實(shí)力的機(jī)構(gòu)與組織可定額、定期劃撥一定數(shù)量資金充當(dāng)環(huán)境公益訴訟法律援助經(jīng)費(fèi)。這些費(fèi)用僅用于環(huán)境公益訴訟實(shí)踐，其設(shè)立宗旨在于幫助缺乏資金與資源基礎(chǔ)的環(huán)保組織或個(gè)人提起訴訟。

（三）加強(qiáng)宣傳教育，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，提高全民法律素養(yǎng)

傳統(tǒng)模式下，環(huán)境公益訴訟之所以推行不力，一個(gè)重要原因就是廣大基層組織及公民個(gè)人缺乏自覺意識，或者由于暫時(shí)缺乏客觀條件而輕易放棄訴訟的權(quán)利。換言之，這些組織與公民實(shí)質(zhì)上沒有切實(shí)履行自身環(huán)境保護(hù)者的責(zé)任義務(wù)。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》背景下，環(huán)境公益訴訟突破困境仍然需要加強(qiáng)宣傳教育，夯實(shí)群眾基礎(chǔ)，提高全民法律素養(yǎng)。

時(shí)下，不少地方有關(guān)環(huán)境公益訴訟及其相關(guān)法律知識的宣傳普及仍局限在十分有限的時(shí)間與場合內(nèi)，許多街道、社區(qū)、工廠、學(xué)校、商業(yè)區(qū)等人群集中地并沒有足夠廣泛的宣教活動。同時(shí)，各地有關(guān)新《環(huán)境保護(hù)法》的宣傳也僅在特定時(shí)間展開，還沒有形成常態(tài)化機(jī)制與模式。這些情況都會在很大程度上影響環(huán)境公益訴訟在更多基層群眾中的普及與學(xué)習(xí)。因此，新時(shí)代環(huán)境公益訴訟強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)格外需要突出長效機(jī)制。例如環(huán)保法律知識進(jìn)校園、進(jìn)課堂、進(jìn)工廠、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)寫字樓等。只有保持足夠頻率和密度的宣傳推廣，環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)及環(huán)境公益訴訟才能因?yàn)槠胀ㄈ巳旱氖熳R而逐步內(nèi)化與固化。

而在互聯(lián)網(wǎng)全面普及的當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)同樣可以成為強(qiáng)化環(huán)保法律知識普及的最強(qiáng)驅(qū)動力。其中，網(wǎng)絡(luò)社交平臺可以成為拓展環(huán)境公益訴訟知識最接地氣的載體。有關(guān)機(jī)構(gòu)或組織可以將環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)案例制作成視頻或短視頻發(fā)布在各社交平臺內(nèi)，有條件和有資源的單位還可以組織專家學(xué)者等針對此類案件開展評述。同時(shí)，官方機(jī)構(gòu)還可以邀請大量網(wǎng)絡(luò)“大V”積極轉(zhuǎn)發(fā)這些視頻資源，利用互聯(lián)網(wǎng)“意見領(lǐng)袖”的號召力與影響力吸引更多普通網(wǎng)民關(guān)注并轉(zhuǎn)發(fā)。久而久之，網(wǎng)絡(luò)平臺上便能逐步形成越來越強(qiáng)大的法律知識宣傳普及潮流。一旦基層受眾逐漸對環(huán)境公益訴訟形成了更加普遍的共識，則訴訟實(shí)踐便能得到更多環(huán)保組織與公民個(gè)體的認(rèn)同與接受。只有更多基層民眾認(rèn)識到環(huán)境公益訴訟是與日常生活息息相關(guān)的重大事項(xiàng)，新《環(huán)境保護(hù)法》才能從書面的文字落實(shí)到每個(gè)公民的言行舉止，才能從根本上消除長期以來存在的困境與弊端。

四、結(jié)束語

新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了環(huán)境公益訴訟的重要地位，也使環(huán)保執(zhí)法從此進(jìn)入了依法辦事、有法可依的全新境界。然而，實(shí)踐過程中主體數(shù)量相對不足、規(guī)則依然不夠精細(xì)的問題，仍是困擾環(huán)境公益訴訟從法律條文照進(jìn)現(xiàn)實(shí)生活的主要困境。加之各種既得利益糾葛與掣肘，環(huán)境公益訴訟的全面落實(shí)仍然任重道遠(yuǎn)。導(dǎo)致困境產(chǎn)生的原因雖不一而足，但思想觀念陳舊落后始終是最根本也最深層的原因。一方面，傳統(tǒng)觀念中敬訴訟而遠(yuǎn)之的意識根深蒂固，這是不少基層民眾對環(huán)境公益訴訟缺少積極性與主動性的重要源頭；另一方面，環(huán)保組織在探索實(shí)踐訴訟進(jìn)程中也未充分認(rèn)識到群眾路線的重要性。加之各級法律機(jī)構(gòu)仍然不同程度受到來自地方政府等同級或關(guān)聯(lián)部門的影響，導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟實(shí)踐往往落實(shí)不徹底。因此，在新《環(huán)境保護(hù)法》背景下，環(huán)境公益訴訟不能僅僅依靠官方或民間環(huán)保組織的機(jī)構(gòu)作為，而是需要兼顧機(jī)構(gòu)與民眾、群體與個(gè)體。只有在更加廣大的一線民眾中普及環(huán)境公益訴訟基本知識與技能，同時(shí)全面提高普通群眾知法、守法、用法的整體素質(zhì)，環(huán)境公益訴訟才能擁有更為扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。而群眾基礎(chǔ)則是形成倒逼機(jī)制的根本前提。一旦來自基層的民情民意產(chǎn)生了規(guī)模效應(yīng)，包括法律、政府、環(huán)保組織在內(nèi)的各級機(jī)構(gòu)或單位自然需要因勢利導(dǎo)。由此，環(huán)境公益訴訟不僅能夠在更大程度上突破困境與局限，也能基于訴訟實(shí)踐產(chǎn)生更加顯著的激勵(lì)與引導(dǎo)作用。久而久之，在越來越多訴訟成功的現(xiàn)實(shí)案例后，環(huán)境公益訴訟必然能夠在嚴(yán)防嚴(yán)控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的司法實(shí)踐中大展身手，也必將成為“持續(xù)深入打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”的利劍與堡壘。