行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理改革的思考

曹防修

（作者單位：淄博市特種設(shè)備檢驗(yàn)研究院）

隨著《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》的施行，在固定資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算和賬務(wù)處理方面，行政事業(yè)單位要遵守“雙基礎(chǔ)”原則（預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)共同構(gòu)成了政府會(huì)計(jì)，其中預(yù)算會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)為收付實(shí)現(xiàn)制，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)為權(quán)責(zé)發(fā)生制），實(shí)行平行記賬模式。同時(shí)，也要在完善固定資產(chǎn)信息的基礎(chǔ)上提高固定資產(chǎn)管理水平。然而，部分行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理仍存在一些漏洞，如會(huì)計(jì)核算不規(guī)范、管理部門(mén)未能有效發(fā)揮職能、缺乏有效的管理監(jiān)管機(jī)制等。因此，探討行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的優(yōu)化路徑顯得尤為重要。

一、《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》改革概述

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位面臨的各種經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)日益復(fù)雜，傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)核算模式已無(wú)法滿足行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理的需要。首先，政府領(lǐng)域存在多項(xiàng)會(huì)計(jì)制度，體系較為復(fù)雜，內(nèi)容存在較大差異，會(huì)計(jì)核算的方法和報(bào)告口徑有所不同，容易降低各部門(mén)會(huì)計(jì)信息的可比性，影響各部門(mén)的財(cái)務(wù)報(bào)告質(zhì)量[1]。其次，傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)模式以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，難以如實(shí)反映行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用等情況。再次，以預(yù)算會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)的模式也無(wú)法有效反映行政事業(yè)單位的運(yùn)行成本。面對(duì)這一現(xiàn)狀，有關(guān)部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到對(duì)傳統(tǒng)政府會(huì)計(jì)模式進(jìn)行改革的重要性[2]。

《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》改革主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，重新構(gòu)建了會(huì)計(jì)核算模式。《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》要求有關(guān)主體采取雙重模式開(kāi)展會(huì)計(jì)核算和賬務(wù)處理，使之有效發(fā)揮雙重會(huì)計(jì)功能，能夠同時(shí)出具財(cái)務(wù)報(bào)告和預(yù)決算報(bào)告[3]，而且實(shí)現(xiàn)了相互銜接，對(duì)于納入部門(mén)預(yù)算的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，需要同時(shí)進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。其次，統(tǒng)一了各種會(huì)計(jì)制度。在《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》實(shí)施之前，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)領(lǐng)域還存在林業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等不同類型事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度，而《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》實(shí)現(xiàn)了核算基礎(chǔ)、會(huì)計(jì)內(nèi)容、會(huì)計(jì)科目和會(huì)計(jì)報(bào)表的統(tǒng)一[4]。再次，完善了預(yù)算會(huì)計(jì)功能?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)的范圍和內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步明確。例如，將部門(mén)預(yù)算的現(xiàn)金收支納入預(yù)算會(huì)計(jì)核算范圍，并增設(shè)了債務(wù)核算收入、投資支出等核算科目。最后，整合了基建會(huì)計(jì)核算[5]?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》對(duì)項(xiàng)目管理核算進(jìn)行了規(guī)定，不再單獨(dú)建賬，統(tǒng)一通過(guò)“在建工程”進(jìn)行核算。

二、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)相關(guān)概念

行政單位是指進(jìn)行國(guó)家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公共秩序的單位，如人民代表大會(huì)、司法部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)等。事業(yè)單位指的是由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或由其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事科學(xué)研究、教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。常見(jiàn)的事業(yè)單位有公立大學(xué)、圖書(shū)館、博物館、文化館等。

行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)指的是政府會(huì)計(jì)主體為滿足自身開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)或其他活動(dòng)需要而控制使用期間在一年以上，單位價(jià)值達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，且在使用過(guò)程中不會(huì)發(fā)生物質(zhì)形態(tài)變化的資產(chǎn)，其包括但不限于通用設(shè)備、專用設(shè)備、房屋和建筑物等；單位價(jià)值雖然沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但是使用年限超過(guò)一個(gè)營(yíng)業(yè)周期的大批同類物資，如家具、用具、圖書(shū)等。事業(yè)單位應(yīng)該結(jié)合相關(guān)準(zhǔn)則和本單位的實(shí)際狀況制定具有較強(qiáng)實(shí)用性的固定資產(chǎn)目錄和具體的分類方法。財(cái)務(wù)人員應(yīng)運(yùn)用職業(yè)判斷參與固定資產(chǎn)目錄的制定。此外，基于實(shí)質(zhì)重于形式的原則，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的分類應(yīng)具備一定的靈活性，如對(duì)于復(fù)印機(jī)一類的辦公設(shè)備，雖然沒(méi)有達(dá)到1 000 元的標(biāo)準(zhǔn)，但是為了便于資產(chǎn)管理，單位也應(yīng)將其作為固定資產(chǎn)核算；而對(duì)于其他大批的同類物資，無(wú)論是分批購(gòu)入，還是零散購(gòu)買(mǎi)，為保證會(huì)計(jì)核算的連續(xù)性，單位都應(yīng)將其作為固定資產(chǎn)確認(rèn)。

三、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的重要性

行政事業(yè)單位加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理的重要性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，能夠提高固定資產(chǎn)會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量?！墩畷?huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》要求行政事業(yè)單位以權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)開(kāi)展會(huì)計(jì)核算與賬務(wù)處理。但在實(shí)踐中，部分單位對(duì)該要求的執(zhí)行還不到位，對(duì)該制度的理解還不深入。因此，行政事業(yè)單位必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，積極貫徹落實(shí)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》的要求，嚴(yán)格執(zhí)行固定資產(chǎn)確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，以提高會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。另一方面，能夠減少行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)發(fā)生流失和損壞的情況。由于行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理制度不健全，存在一定程度的國(guó)有資產(chǎn)流失情況，而加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，就可以從組織體系建設(shè)、信息技術(shù)引入和監(jiān)管職責(zé)落實(shí)等方面入手保障固定資產(chǎn)的安全性和完整性。

四、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

（一）缺乏固定資產(chǎn)管理意識(shí)

一方面，部分行政事業(yè)單位的管理層人員存在“重購(gòu)入、輕管理”的心態(tài)，單位預(yù)算工作往往脫離單位實(shí)際，未能深刻理解財(cái)政“過(guò)緊日子”的要求，普遍認(rèn)為數(shù)量充足和價(jià)值較高的固定資產(chǎn)能夠有效規(guī)避單位面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，卻忽略了對(duì)固定資產(chǎn)適應(yīng)性的考量。另一方面，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)主要承擔(dān)固定資產(chǎn)管理的職責(zé)。但目前，財(cái)務(wù)部門(mén)通常較為關(guān)注實(shí)物管理，忽略了價(jià)值管理，無(wú)法有效監(jiān)督固定資產(chǎn)的使用狀況，導(dǎo)致部分單位時(shí)常發(fā)生固定資產(chǎn)流失的問(wèn)題。此外，行政事業(yè)單位缺乏固定資產(chǎn)管理的文化氛圍，基層員工普遍認(rèn)為固定資產(chǎn)管理屬于管理層的職責(zé)，與自身崗位職責(zé)無(wú)關(guān)。同時(shí)，單位缺乏績(jī)效考核制度的約束，在固定資產(chǎn)使用中存在維修保養(yǎng)不當(dāng)?shù)那闆r。

（二）固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作薄弱

現(xiàn)階段，部分行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作具有進(jìn)一步的提升空間。一方面，部分單位存在轉(zhuǎn)資不及時(shí)的現(xiàn)象。根據(jù)相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的規(guī)定，對(duì)于購(gòu)入的固定資產(chǎn)，單位應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理。但部分財(cái)務(wù)人員對(duì)會(huì)計(jì)制度的實(shí)施不到位，無(wú)法在固定資產(chǎn)驗(yàn)收入庫(kù)后便進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量，從而導(dǎo)致固定資產(chǎn)賬實(shí)不符的情況發(fā)生。另一方面，部分單位對(duì)固定資產(chǎn)的賬務(wù)處理不規(guī)范。財(cái)務(wù)人員選擇固定資產(chǎn)折舊方法時(shí)存在一定的盲目性，以致脫離單位實(shí)際，無(wú)法真正反映固定資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。同時(shí)，對(duì)于部分已經(jīng)報(bào)廢的固定資產(chǎn)，財(cái)務(wù)人員未能進(jìn)行及時(shí)核銷，導(dǎo)致部分固定資產(chǎn)長(zhǎng)期掛賬，難以保證賬實(shí)、賬表相符。

（三）內(nèi)部控制制度不健全

行之有效的內(nèi)部控制制度能夠保證固定資產(chǎn)管理的規(guī)范性。然而，在實(shí)際管理過(guò)程中，部分行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)內(nèi)控制度并不健全。一方面，在固定資產(chǎn)的預(yù)算環(huán)節(jié)并未嚴(yán)格執(zhí)行“一上一下”的預(yù)算編制模式，存在明顯的“一言堂”現(xiàn)象，導(dǎo)致固定資產(chǎn)的預(yù)算數(shù)據(jù)脫離單位實(shí)際。比如，對(duì)于部分存在問(wèn)題的電腦，單位不再進(jìn)行維修，而是選擇重新購(gòu)買(mǎi)。另一方面，在固定資產(chǎn)的管理方面，部分單位存在人為舞弊的情況。比如，采購(gòu)人員和固定資產(chǎn)供應(yīng)商暗箱操作，共同套取單位采購(gòu)資金。同時(shí)，在固定資產(chǎn)的驗(yàn)收環(huán)節(jié)，部分單位管理部門(mén)并未嚴(yán)格執(zhí)行驗(yàn)收程序，經(jīng)常出現(xiàn)管理部門(mén)缺位的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致固定資產(chǎn)質(zhì)量難以滿足單位運(yùn)營(yíng)的需求。

（四）缺乏固定資產(chǎn)管理考核機(jī)制

完善的績(jī)效考核機(jī)制能夠?qū)Ω鞑块T(mén)在固定資產(chǎn)管理中的責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并以此為依據(jù)對(duì)相關(guān)崗位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。然而，部分行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)管理考核機(jī)制還不完善。一方面，單位設(shè)計(jì)的績(jī)效考核范圍較為狹窄，較多局限在對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)和資產(chǎn)使用崗位的考核上，未將固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)、應(yīng)用效果納入考核范圍。另一方面，單位并未根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果對(duì)相關(guān)崗位負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)。如對(duì)于固定資產(chǎn)使用和保管不善、固定資產(chǎn)丟失的情況，單位存在明顯的人情化處理傾向，沒(méi)有對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。

五、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理對(duì)策

（一）提高固定資產(chǎn)管理意識(shí)

意識(shí)具有較強(qiáng)的主觀能動(dòng)作用，因此，行政事業(yè)單位必須提高固定資產(chǎn)管理意識(shí)。一方面，行政事業(yè)單位管理層應(yīng)該積極學(xué)習(xí)國(guó)家下發(fā)的各種制度文件，如財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的通知》，積極領(lǐng)會(huì)文件精神，在單位內(nèi)部探索制定適宜的固定資產(chǎn)管理制度。另一方面，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)樹(shù)立固定資產(chǎn)管理的職業(yè)責(zé)任感，探索設(shè)計(jì)符合單位實(shí)際的固定資產(chǎn)管理制度和內(nèi)部控制制度。除此之外，相關(guān)人員還應(yīng)在單位內(nèi)部大力營(yíng)造關(guān)于固定資產(chǎn)管理的文化氛圍，可以通過(guò)官方網(wǎng)站、公眾號(hào)和微博的形式面向基層員工進(jìn)行宣傳，以加深基層員工對(duì)固定資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識(shí)。

（二）完善固定資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作

行政事業(yè)單位應(yīng)該從三個(gè)方面入手加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。首先，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算和賬務(wù)處理。各單位應(yīng)積極落實(shí)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的要求，按照規(guī)定設(shè)計(jì)資產(chǎn)賬簿，對(duì)購(gòu)入的固定資產(chǎn)及時(shí)入賬，并定期與固定資產(chǎn)卡片進(jìn)行核對(duì)；對(duì)于在建工程，單位應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)資。其次，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)登記管理。單位應(yīng)對(duì)固定資產(chǎn)的購(gòu)入、變動(dòng)和處置進(jìn)行及時(shí)登記。例如，對(duì)于購(gòu)入的固定資產(chǎn)，單位應(yīng)單獨(dú)備查登記，做好維護(hù)和保養(yǎng)工作。再次，行政事業(yè)單位要加強(qiáng)對(duì)固定資產(chǎn)的清查和盤(pán)點(diǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)制定定期盤(pán)點(diǎn)和不定期盤(pán)點(diǎn)相結(jié)合的制度，以全面反映固定資產(chǎn)的實(shí)物數(shù)量、價(jià)值量和使用狀況，確保賬實(shí)、賬證、賬表相符。同時(shí)，對(duì)于盤(pán)盈的固定資產(chǎn)，行政事業(yè)單位應(yīng)該按照權(quán)限報(bào)批之后登記入賬。

（三）完善固定資產(chǎn)管理內(nèi)控制度

首先，行政事業(yè)單位應(yīng)該從嚴(yán)配置固定資產(chǎn)。各個(gè)單位應(yīng)真正落實(shí)財(cái)政“過(guò)緊日子”的要求，在摸清資產(chǎn)存量的基礎(chǔ)上編制固定資產(chǎn)預(yù)算，并且嚴(yán)格履行資產(chǎn)預(yù)算的決策程序，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約。其次，行政事業(yè)單位應(yīng)該嚴(yán)格按照政府采購(gòu)的法律法規(guī)要求開(kāi)展工作，加強(qiáng)對(duì)固定資產(chǎn)驗(yàn)收和入賬環(huán)節(jié)的控制。比如，可以實(shí)施固定資產(chǎn)采購(gòu)部、使用部門(mén)和管理部門(mén)三方協(xié)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收的制度。再次，行政事業(yè)單位要確保固定資產(chǎn)的規(guī)范使用和處置。對(duì)于固定資產(chǎn)出租或出借一定要嚴(yán)格履行管理程序，并落實(shí)領(lǐng)用和離崗歸還制度；對(duì)于出現(xiàn)損壞的固定資產(chǎn)應(yīng)及時(shí)報(bào)修；對(duì)于長(zhǎng)期閑置的待處置固定資產(chǎn)，行政事業(yè)單位應(yīng)該嚴(yán)格履行集體決策程序，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、公平的原則，在規(guī)定權(quán)限內(nèi)進(jìn)行處置。

（四）加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理信息化建設(shè)

隨著會(huì)計(jì)信息化的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位必須引入信息技術(shù)打造高水平的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)。一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建符合單位實(shí)際、功能強(qiáng)大的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)，該信息系統(tǒng)不僅應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)固定資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算和賬務(wù)處理，同時(shí)還應(yīng)具備固定資產(chǎn)預(yù)算管理、數(shù)據(jù)分析的功能。另一方面，行政事業(yè)單位還應(yīng)該加強(qiáng)固定資產(chǎn)信息系統(tǒng)和其他系統(tǒng)之間的聯(lián)系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)定義和運(yùn)行規(guī)則，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)從制度和技術(shù)兩個(gè)角度加強(qiáng)信息安全機(jī)制建設(shè)，如完善防火墻功能，做好數(shù)據(jù)備份和數(shù)據(jù)庫(kù)巡檢工作等。

（五）完善固定資產(chǎn)績(jī)效考核機(jī)制

一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)固定資產(chǎn)管理的完整流程進(jìn)行績(jī)效考核。比如，應(yīng)將固定資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)完整情況、賬實(shí)相符情況、配置效率、使用效果和信息系統(tǒng)水平納入考核范圍。同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)相結(jié)合的績(jī)效考核指標(biāo)。另一方面，行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)損失追責(zé)。對(duì)于因保管使用不善造成的固定資產(chǎn)流失現(xiàn)象，單位應(yīng)明確相關(guān)人員的責(zé)任，并嚴(yán)格問(wèn)責(zé)、追責(zé)。

六、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位作為重要的市場(chǎng)主體，關(guān)系到社會(huì)治理水平，而固定資產(chǎn)管理水平又是影響其職能發(fā)揮的關(guān)鍵要素。在信息技術(shù)快速發(fā)展和《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度》普遍實(shí)施的背景下，行政事業(yè)單位必須從多個(gè)角度入手加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，如增強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的意識(shí)，完善固定資產(chǎn)內(nèi)控制度，加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理信息化建設(shè)等，從而推動(dòng)單位穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。