鄉(xiāng)村振興背景下扶貧資產(chǎn)的后續(xù)管護研究

馮丹萌 譚智心

脫貧攻堅戰(zhàn)打響以來，各級政府和行業(yè)部門通過財政專項資金、財政涉農(nóng)整合資金、行業(yè)部門扶貧資金等方式投入大量扶貧資金，實施各類扶貧項目，形成了大量扶貧項目資產(chǎn)。“管好、用好、盤活”這些扶貧項目資產(chǎn)，既是確保資產(chǎn)安全運行和保值增值、提高資金使用效益的內(nèi)在要求，也是防范風險和鞏固拓展脫貧攻堅成果的迫切需要，更是為全面推進鄉(xiāng)村振興打下堅實基礎(chǔ)。但是，當前對扶貧項目資產(chǎn)進行的管理和資產(chǎn)維護過程中，存在著諸多不容忽視的問題。如何更加科學地管理和管護好扶貧項目資產(chǎn)，成為當前鄉(xiāng)村振興工作中不可忽視的一項重要內(nèi)容。

一、開展扶貧資產(chǎn)管理的重要性

黨的十八大以來，超常規(guī)的扶貧投入形成了大量的扶貧資產(chǎn)。據(jù)不完全估算，各縣級脫貧攻堅項目庫總數(shù)超過250萬個。加強對扶貧投入資金所形成資產(chǎn)的科學管理，不僅有助于脫貧攻堅穩(wěn)固期內(nèi)脫貧成效的鞏固和脫貧質(zhì)量的提升，還有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進。因此在現(xiàn)階段，討論如何用好、管好、用活扶貧資產(chǎn)問題緊迫且必要。

（一）系統(tǒng)梳理扶貧資產(chǎn)是加強扶貧資產(chǎn)管理的前提和基礎(chǔ)

隨著精準扶貧工作向縱深推進，各級政府也不斷加大扶貧資金的投入力度，2012—2020年，十年間我國中央財政專項扶貧資金投入6896億元，2021年安排中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金1561億元。此外，再加上具有財政橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的東西協(xié)作資金和始于2016年的涉農(nóng)資金整合，財政投入的扶貧資金數(shù)量巨大[1]。大量扶貧資金所形成資產(chǎn)目前的存在形式如何，使用狀態(tài)如何，過渡期內(nèi)該如何使用管理，長期看又該如何與其他戰(zhàn)略銜接等一系列問題需要深入討論。因此，當前亟需厘清扶貧資產(chǎn)的類型、數(shù)量、狀態(tài)等，為扶貧資產(chǎn)的有效管理和政策完善提供基礎(chǔ)。

（二）加強扶貧資產(chǎn)經(jīng)營管理是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要舉措

目前看，雖然全國絕對貧困問題得以解決，但是如何鞏固脫貧戶的脫貧質(zhì)量和防止邊緣戶、突發(fā)困難群體致貧成為長期需要關(guān)注的重要任務。這就需要對以往產(chǎn)業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等方式形成的扶貧資產(chǎn)加強管理，持續(xù)有效發(fā)揮財政資金的益貧性作用，確保扶貧資產(chǎn)保值增值，進而鞏固低收入農(nóng)戶的脫貧質(zhì)量、提升貧困村經(jīng)濟實力，確保脫貧戶不返貧，突發(fā)戶、邊緣戶發(fā)展有保障。

（三）實施扶貧資產(chǎn)管理是全面推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵內(nèi)容

在全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段，大量扶貧資產(chǎn)的形成為發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、促進實現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕提供了堅實基礎(chǔ)。通過對扶貧資產(chǎn)的形成、登記、運營、收益分配、監(jiān)督及處置等環(huán)節(jié)加以規(guī)范，對扶貧資產(chǎn)實施全面管理，不僅能為脫貧人口生產(chǎn)生活提供堅實保障，還能為“產(chǎn)業(yè)興旺”的農(nóng)村市場輸血造血。扶貧資產(chǎn)全面管理也勢必會成為夯實農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展實力、提升農(nóng)民生活水平、實現(xiàn)脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的有力抓手[2]。

二、各地加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的經(jīng)驗做法

脫貧攻堅期內(nèi)形成的扶貧項目資產(chǎn)多數(shù)位于農(nóng)村，很多鄉(xiāng)村從原來的“一窮二白”逐漸發(fā)展為有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的富裕村，再加上確權(quán)至村集體的扶貧項目資產(chǎn)，勢必會進一步壯大村集體經(jīng)濟發(fā)展。近年來，隨著扶貧資金的大量投入，一些省、市、縣自2018年開始逐步探索開展扶貧資產(chǎn)管理實踐工作，對標對表推進扶貧項目后續(xù)管理，全面建立縣、鄉(xiāng)、村三級臺賬，確權(quán)到村集體的扶貧項目資產(chǎn)全部登記造冊、錄入財務系統(tǒng)。通過管好用好村集體扶貧項目資產(chǎn)，為村集體經(jīng)濟發(fā)展注入內(nèi)生動力。

（一）加強組織領(lǐng)導，明確扶貧項目資產(chǎn)管理工作責任

為推動扶貧項目資產(chǎn)統(tǒng)籌管理，做好頂層設(shè)計、部署落實、系統(tǒng)監(jiān)管、日常監(jiān)督等工作，各地均成立了扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理工作專班，明確管理責任，密切配合，齊抓共管，織牢扶貧項目資產(chǎn)“防護網(wǎng)”。結(jié)合實際情況制定具體的管理辦法或?qū)嵤┘殑t，相關(guān)部門按照分工明確管理責任?？h鄉(xiāng)村振興局是扶貧項目資產(chǎn)管理牽頭執(zhí)行部門，主要負責扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的日常工作，向扶貧項目資產(chǎn)管理后續(xù)工作專班提供決策意見、建議，指導全縣扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理工作，直接管理縣級扶貧項目資產(chǎn)；財政局負責扶貧項目資產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督和績效考核；審計局負責扶貧項目資產(chǎn)審計監(jiān)督，將扶貧項目資產(chǎn)納入年度審計計劃；其他有關(guān)行業(yè)部門負責本部門實施項目形成扶貧項目資產(chǎn)的后續(xù)監(jiān)管工作。

（二）強化頂層設(shè)計，制定扶貧項目資產(chǎn)管理相關(guān)文件

根據(jù)需要，各地積極出臺關(guān)于加強扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理的指導意見、扶貧項目資產(chǎn)管理細則及扶貧項目資產(chǎn)確權(quán)登記工作方案等支持政策。各地主動對照文件要求，按照“項目找資產(chǎn)、資產(chǎn)找項目”的基本脈絡，組織各地區(qū)積極落實。如寧夏紅寺堡區(qū)開展扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理“回頭看”行動，組織對其他行業(yè)扶貧資金、地方政府債用于扶貧的資金、社會捐贈等投入形式的扶貧項目進行全面摸底；寧夏鹽池縣通過組織相關(guān)部門討論、深入基層進行調(diào)研，制定出臺了扶貧項目資產(chǎn)管理工作實施方案、扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理工作方案等文件。如四川省會理市開展扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理“回頭看”和清理盤活利用閑置扶貧資產(chǎn)專項工作，以2013—2020年扶貧資產(chǎn)臺賬為底數(shù)，對567個公益性資產(chǎn)、99個經(jīng)營性資產(chǎn)進行摸排，確保扶貧項目在鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興中持續(xù)發(fā)揮效益。

（三）全面摸清扶貧項目資產(chǎn)底數(shù)

各地遵循“誰主管、誰排查”的原則，對黨的十八大以來使用各級財政資金、地方政府債券資金、東西部協(xié)作資金、易地扶貧搬遷資金、社會捐贈資金等投入扶貧建設(shè)形成的扶貧項目資產(chǎn)進行全面排查，按照經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)、到戶類資產(chǎn)分類管理。其中經(jīng)營性資產(chǎn)主要摸排農(nóng)林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工設(shè)施、經(jīng)營性旅游扶貧服務設(shè)施、經(jīng)營性農(nóng)村電商服務設(shè)施、光伏扶貧電站、扶貧車間等固定資產(chǎn)以及扶貧資金直接投入市場經(jīng)營主體形成的股權(quán)、債權(quán)等權(quán)益性資產(chǎn)。公益性資產(chǎn)主要摸排通村和通組公路、產(chǎn)業(yè)路等道路交通設(shè)施，農(nóng)村水利及安全飲水設(shè)施，農(nóng)村教育、文化、廣電、旅游、體育、衛(wèi)生健康、供電等公益性基礎(chǔ)設(shè)施。到戶類資產(chǎn)主要摸排通過財政補助等形式支持貧困農(nóng)戶發(fā)展的種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)基地、家庭農(nóng)場、手工作坊等，危房改造、易地扶貧搬遷安置住房等。

（四）明確項目資產(chǎn)權(quán)屬和移交

結(jié)合農(nóng)村集休產(chǎn)權(quán)制度改革，按照“誰資金、誰移交、誰確權(quán)”和“誰主管、誰負責”的原則，各地穩(wěn)妥推進符合條件的扶貧項目資產(chǎn)一次性確權(quán)到位，鼓勵將行業(yè)扶貧資金、政府債務、金融等投入扶貧領(lǐng)域形成的資產(chǎn)在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的前提下納入管理范圍。通過對2013年以來形成的扶貧項目資產(chǎn)，結(jié)合實際情況盡可能追溯資產(chǎn)狀態(tài)，厘清權(quán)屬關(guān)系，做好資產(chǎn)登記，納入管理范圍。明確扶貧項目資產(chǎn)主要包括房屋建筑物、小型公益性設(shè)施、小型公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、車間廠房、機器設(shè)備等固定資產(chǎn)；牲畜、林果等生物性資產(chǎn)；股權(quán)、資金投入獲得收益等權(quán)益類資產(chǎn)。同時，做好資產(chǎn)移交，并納入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體系或國有資產(chǎn)管理體系，明確扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)及監(jiān)督權(quán)等。

（五）提高工作效率，開展扶貧項目資產(chǎn)管理專題培訓

為了更好地落實扶貧項目資產(chǎn)管理工作，各地舉辦了扶貧項目資產(chǎn)清查、摸底、確權(quán)、登記等重點工作的扶貧項目資產(chǎn)管理專題培訓班。培訓的主要內(nèi)容包含扶貧項目資產(chǎn)管理相關(guān)政策文件解讀、扶貧項目資產(chǎn)信息系統(tǒng)錄入及扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理工作如何開展等，重點以扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理制度、執(zhí)行、監(jiān)督為主，突出資產(chǎn)收益扶貧，實現(xiàn)資產(chǎn)管理者由“管理型”向“經(jīng)營型”轉(zhuǎn)變。如江蘇揚州市組織開展省農(nóng)村集體資產(chǎn)智慧監(jiān)管平臺試點地區(qū)培訓會，儀征市、江都區(qū)、邗江區(qū)三個試點地區(qū)的180多名業(yè)務人員參加培訓。山東省萊西市舉辦相關(guān)培訓班，各鎮(zhèn)街新村會計、經(jīng)統(tǒng)審中心負責人及業(yè)務骨干參加培訓，進一步規(guī)范了農(nóng)村經(jīng)營管理，提升經(jīng)管系統(tǒng)工作人員工作能力和業(yè)務素質(zhì)。

三、目前扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理工作存在的主要問題

目前，雖然各地明確了各級扶貧項目資產(chǎn)管理責任，但在實際運行中扶貧項目資產(chǎn)移交停留在資產(chǎn)移交、建立臺賬階段，后續(xù)管護情況及聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)利益聯(lián)結(jié)分配情況沒有納入日常督查及年度考核內(nèi)容中，導致扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管護工作淡化。

（一）扶貧項目資產(chǎn)管護責任落實不到位

扶貧項目資產(chǎn)的特殊性使得固定資產(chǎn)的使用權(quán)和所有權(quán)出現(xiàn)了分離情況，再加上扶貧項目資產(chǎn)建成后缺乏相應的長效管護機制，導致資產(chǎn)管護出現(xiàn)了責任落實不到位的情況，不能很好地發(fā)揮出扶貧項目資產(chǎn)應有的預期效果。部分項目設(shè)施在建成確權(quán)到村級集體公益性扶貧項目資產(chǎn)后，因自然災害受到了嚴重損壞，村集體不僅缺少專業(yè)隊伍對損壞的設(shè)備進行維修，而且維持設(shè)備的修復費用不足，導致無法及時修復損壞的設(shè)施，使這些扶貧項目資產(chǎn)被動閑置下來。此外，確權(quán)到村的經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)，因管理不善或市場影響導致收益不能達到預期的聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)目標。綜上，目前影響扶貧項目資產(chǎn)發(fā)揮效益的原因在于缺乏一整套完善的管護機制。

（二）扶貧項目資產(chǎn)管護制度不健全

在扶貧項目資產(chǎn)管理工作推進過程中，雖然各地積累了一定的實踐與探索經(jīng)驗，基層扶貧項目資產(chǎn)管理體系已經(jīng)初步建立完成，但在具體的運行過程中，存在扶貧項目資產(chǎn)臺賬移交后沒有及時并入單位固定資產(chǎn)大賬、扶貧項目資產(chǎn)信息未全面納入三資平臺、扶貧項目資產(chǎn)管護責任人經(jīng)費未落實、管護日志流于形式等現(xiàn)象，致使扶貧項目資產(chǎn)管理維護沒有得到具體落實。確權(quán)到村級的公益性扶貧項目資產(chǎn)維護形同虛設(shè)，經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)情況沒有年度考評制度，相應的監(jiān)督機制也沒有出臺，各類扶貧項目資產(chǎn)管理維護就得不到充分保障，對鞏固拓展脫貧攻堅成果有較大的影響[3]。

（三）經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)存在閑置、未持續(xù)分紅等問題

經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)分為租賃型、企業(yè)經(jīng)營管理村集體分紅型以及村集體經(jīng)營管理自主分紅型三個類別。但在實際運行中由于受到內(nèi)部經(jīng)營管理和外部市場變化等因素影響，經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)不能達到預期效益，甚至資產(chǎn)運行過程中發(fā)生虧損，最終導致有些經(jīng)營性扶貧資產(chǎn)租賃受阻、無法產(chǎn)生效益，企業(yè)經(jīng)營的扶貧資產(chǎn)無法按期分紅，村集體自主經(jīng)營的扶貧資產(chǎn)發(fā)生虧損無法分紅，以上情況制約了扶貧資產(chǎn)發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用，對扶貧項目資產(chǎn)在鄉(xiāng)村振興發(fā)揮持續(xù)作用上產(chǎn)生了較大影響。

四、管好用好扶貧項目資產(chǎn)的相關(guān)建議

（一）完善政策體系

要進一步圍繞扶貧資產(chǎn)后續(xù)管護完善相關(guān)政策制定。第一，建議從國家層面進一步完善政策體系，出臺扶貧資產(chǎn)后續(xù)運營、管護的意見解讀細則，提升基層對扶貧資產(chǎn)后續(xù)管護的管理能力和執(zhí)行力度。同時，要厘清職責權(quán)屬，建議國家層面明確扶貧資產(chǎn)后續(xù)管理的機構(gòu)和主體，進一步明確職責任務，解決監(jiān)管困難問題，可以將扶貧資產(chǎn)納入村集體資產(chǎn)統(tǒng)籌管理運營，在提升管護能力的同時也可以進一步發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。市、縣兩級可以組建扶貧資產(chǎn)管理中心，明確機構(gòu)編制人員，完善體制機制，解決后續(xù)資產(chǎn)管理中的人力、財力等問題。此外，還要以人居環(huán)境整治為核心，設(shè)立公益性資產(chǎn)的專項管護資金，緩解鄉(xiāng)村兩級在后續(xù)管護中的沉重負擔和壓力。

（二）加強扶貧項目資產(chǎn)確權(quán)移交工作

為進一步鞏固和發(fā)展項目建設(shè)成果，確保扶貧項目資產(chǎn)持續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟效益和社會效益，扶貧項目實施完工后要及時組織相關(guān)部門、人員驗收和進行扶貧項目資產(chǎn)確權(quán)移交。在完成扶貧項目資產(chǎn)移交后，地方各級政府要發(fā)揮好管理職能，協(xié)調(diào)各職能部門對本轄區(qū)所屬的已經(jīng)建成的銜接項目進行清查和摸排。根據(jù)項目名稱、實施地點、開工年度、項目或財政資金投入的總量及投入渠道、股權(quán)、所有權(quán)、使用人等相關(guān)信息進行登記，規(guī)范建立“一總?cè)_賬”，確保上下數(shù)據(jù)信息一致，并及時計入相應單位固定資產(chǎn)大賬，做到扶貧資金投入和形成扶貧項目資產(chǎn)與項目或財政資金相符。同時，重點對經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)建立后續(xù)管理臺賬，確保經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰，實現(xiàn)持續(xù)運轉(zhuǎn)和持續(xù)帶貧；確保公益性扶貧項目資產(chǎn)安全完整并持續(xù)發(fā)揮聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)作用，進一步使項目或財政資金得到規(guī)范化管理。

（三）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)運營方式

按照“明確所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、確保收益權(quán)、落實監(jiān)督權(quán)”的總體要求，各地要充分發(fā)揮市場在資產(chǎn)運營中的決定性作用。對于目前由政府下屬機構(gòu)或公司直接運營的產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)，應依法依規(guī)選擇第三方進行運營，避免出現(xiàn)政府、企業(yè)界限不清、職能混淆等問題，避免相關(guān)法律風險出現(xiàn)。強化資產(chǎn)管理機構(gòu)對投放到企業(yè)實行資產(chǎn)收益分紅的產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)的監(jiān)管，構(gòu)建資產(chǎn)安全的事前預警、事中事后跟蹤監(jiān)管可持續(xù)機制[4]。同時，通過打造大數(shù)據(jù)平臺，利用現(xiàn)代信息技術(shù)對產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)進行動態(tài)實時監(jiān)管，健全常態(tài)化檢查機制和公告公示制度，確保資金能夠安全、高效使用。

（四）嚴格落實扶貧項目資產(chǎn)管護制度

一是建議各地參照相關(guān)扶貧項目資產(chǎn)管理辦法規(guī)定，根據(jù)實際情況，建立健全相應扶貧項目資產(chǎn)管護制度，定期對扶貧項目資產(chǎn)管護工作開展情況進行督查，并及時修復損毀的基礎(chǔ)設(shè)施，確保公益性扶貧項目資產(chǎn)能夠發(fā)揮正常效能。二是對經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)督查管護中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營不正常的要及時向集體反映，及時督促經(jīng)營主體解決，及時消除隱患，有效發(fā)揮扶貧資產(chǎn)在鄉(xiāng)村振興進程中的作用[5]。三是要落實好監(jiān)管職責，切實落實扶貧項目資產(chǎn)后續(xù)管理工作，采取多種方式考核監(jiān)督資產(chǎn)管理維護情況，保障資產(chǎn)管理正常運轉(zhuǎn)，從而使經(jīng)營性扶貧項目資產(chǎn)的效益能夠長期有效發(fā)揮。

總體而言，管理好、利用好扶貧項目資產(chǎn)是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵和有力保障。全面摸準查清各類扶貧項目資產(chǎn)中形成的資產(chǎn)底數(shù)，分類做好確權(quán)登記、資產(chǎn)移交、運營管護等工作，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，做好經(jīng)營管理，確保扶貧項目資產(chǎn)保值增值，規(guī)范收益使用分配，讓更多群眾從中受益，助力鄉(xiāng)村振興工作更加有效地改善農(nóng)村和農(nóng)民面貌、最終實現(xiàn)共同富裕這一偉大目標。