數(shù)字標準的地緣政治論析
——基于大國競爭的視角

文/劉國柱

在當今國際政治的舞臺上，技術(shù)標準，尤其是數(shù)字技術(shù)的標準與規(guī)則已經(jīng)成為大國競爭的主要領(lǐng)域，數(shù)字標準的地緣政治化趨勢越來越明顯。以美國為首的西方國家在數(shù)字技術(shù)標準制定領(lǐng)域?qū)⒅袊暈橹饕偁帉κ?，陸續(xù)推出了有針對性的數(shù)字標準競爭戰(zhàn)略與政策。

數(shù)字標準與數(shù)字標準權(quán)力

技術(shù)標準是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是促進社會進步和國家發(fā)展的重要因素。無論是中國古代秦滅六國后推行的“書同文、車同軌、度同制、行同倫”政策，還是古埃及統(tǒng)一磚的尺寸、古羅馬帝國統(tǒng)一貨幣，體現(xiàn)的都是早期歷史上標準與規(guī)則對于國家治理的重要性。

數(shù)字標準則是指導數(shù)字技術(shù)發(fā)展以確保數(shù)字產(chǎn)品之間互操作性的既定規(guī)范——如果沒有數(shù)字標準，國際數(shù)字貿(mào)易、商業(yè)和通信都將無法順利地運行。除了提供產(chǎn)品框架外，數(shù)字標準還有助于確保技術(shù)的透明和安全應用，并實現(xiàn)制造商之間的協(xié)調(diào)互操作性。

正式或法律上的標準是由制度化的技術(shù)標準機構(gòu)制定和管理的。這些機構(gòu)可以是具有全球成員資格的非政府組織，如電氣與電子工程師協(xié)會，也可以是國家會員制組織，如國際電信聯(lián)盟和國際標準化組織，上述三大機構(gòu)也是制定數(shù)字技術(shù)標準的主要國際標準制定組織。為制定標準，國際標準機構(gòu)設(shè)立了特定的技術(shù)委員會，為特定技術(shù)或相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)則起草協(xié)議。在技術(shù)委員會內(nèi)，專家工作組提出、測試、辯論和通過議定書，以納入最終標準。納入技術(shù)或協(xié)議的批準是通過共識和多數(shù)投票來完成的。

對國際標準組織所制定的標準，具有約束力的執(zhí)行是通過世界貿(mào)易組織來完成的。20世紀70年代和80年代，為了應對使用技術(shù)標準作為貿(mào)易壁壘的行為，關(guān)貿(mào)總協(xié)定“烏拉圭回合”將有關(guān)技術(shù)標準的語言納入技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定（TBT協(xié)定）。TBT協(xié)定要求世貿(mào)組織成員使用國際公認的標準，除非存在重大的安全問題或國家面臨重大挑戰(zhàn)。使用獨特的強制性標準作為貿(mào)易壁壘的行為，根據(jù)TBT規(guī)則應被禁止。

除了技術(shù)細節(jié)之外，技術(shù)標準的設(shè)定還可以作為一種地緣政治工具和一種施加影響的手段，使用標準設(shè)定來建立地緣政治杠桿被定義為“標準權(quán)力”?！皹藴蕶?quán)力”之所以能夠成為大國競爭的重要內(nèi)容，主要在于它所帶來的國家利益。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，技術(shù)標準賦予標準制定方經(jīng)濟競爭力。從經(jīng)濟的角度來看，標準支持創(chuàng)新，并幫助發(fā)展和維持企業(yè)與國家的競爭力。標準的確立往往對那些技術(shù)將主導未來的市場具有重大影響，并為那些掌握標準化技術(shù)的企業(yè)提供實質(zhì)性的優(yōu)勢。技術(shù)標準的很大一部分是由專利技術(shù)（即標準必要專利）組成的，這意味著相當大部分的技術(shù)標準并不是免費的。標準必要專利用戶必須支付專利費才能實施該標準，專利費制度可以為專利所有者帶來可觀的收入。

其次，技術(shù)標準賦予標準制定方國際法優(yōu)勢。盡管國際技術(shù)標準是自愿制定的技術(shù)規(guī)范，但一旦通過國際標準機構(gòu)的認定，這些標準便成為國際貿(mào)易法的組成部分。考慮到大約80%的貿(mào)易受到技術(shù)標準和相關(guān)技術(shù)法規(guī)的影響，掌握標準制定權(quán)的一方在國際法上獲得的優(yōu)勢不容小覷。

再次，技術(shù)標準賦予標準制定方地緣政治與安全領(lǐng)域的優(yōu)勢。如果一個國家行為體通過參與國際技術(shù)標準的制定，影響具有戰(zhàn)略意義產(chǎn)業(yè)的技術(shù)標準和規(guī)則，那么這個國家很可能在國際舞臺上獲得重大優(yōu)勢。“標準權(quán)力”競爭給國際格局帶來的高風險，使得該領(lǐng)域難以免受地緣政治戰(zhàn)略和地緣經(jīng)濟的影響。技術(shù)標準還與國家安全密切攸關(guān)。從宏觀的視角看，經(jīng)濟安全就是國家安全，“標準權(quán)力”賦予國家的經(jīng)濟優(yōu)勢，無疑將增強維護國家安全的“硬實力”；從中觀的視角看，“標準權(quán)力”賦予標準制定方利用具有戰(zhàn)略意義的市場準入能力，從而獲得對他國強制權(quán)力的能力；從微觀的視角看，開發(fā)技術(shù)的一方對該技術(shù)的工作原理有更深入的了解，一旦某項技術(shù)成為國際標準，該技術(shù)將在全球傳播，這就給了技術(shù)標準制定方利用技術(shù)漏洞獲取各種利益的機會。

最后，技術(shù)標準蘊含標準制定方的價值倫理與意識形態(tài)。在數(shù)字技術(shù)日益滲透到公共和私人生活的所有領(lǐng)域之際，倫理、政治和安全問題正在技術(shù)標準化方面發(fā)揮越來越重要的作用。在人工智能領(lǐng)域，算法偏差、算法決策的透明度和數(shù)據(jù)隱私構(gòu)成技術(shù)標準化中倫理基礎(chǔ)的三個領(lǐng)域。

數(shù)字時代中國在國際技術(shù)標準領(lǐng)域的影響力持續(xù)上升

在過去40年的大部分時間里，國際標準化工作一直由少數(shù)工業(yè)化國家所主導，特別是美國和歐洲國家。近年來，中國為提高自己在國際標準制定方面的影響力做出了相當大的努力。在歐美國家看來，至少在以下幾個領(lǐng)域，中國影響力的上升正在顛覆傳統(tǒng)的國際技術(shù)標準格局：

第一，在全球數(shù)字治理領(lǐng)域，中國人在國際技術(shù)標準化機構(gòu)中擔任的領(lǐng)導職位越來越多。無論是在國際標準化組織的領(lǐng)導層，還是在國際標準化機構(gòu)的技術(shù)委員會、小組委員會和工作組中，越來越多的有影響力的秘書處職位由來自中國的官員和技術(shù)專家擔任。對多邊機構(gòu)的研究表明，一個國家在領(lǐng)導機構(gòu)和組織工作人員中的代表權(quán)，有利于這個國家在這些機構(gòu)中維護本國企業(yè)的利益。盡管一個健全的、基于規(guī)則的系統(tǒng)可以防止對領(lǐng)導角色的濫用，但具有領(lǐng)導能力的人能夠影響議程和對話。在歐美國家看來，正是由于中國人在國際技術(shù)標準化機構(gòu)中的領(lǐng)導職位所占比例不斷上升，中國才能夠采取一些有助于實現(xiàn)中國國家利益的措施。

第二，中國越來越積極地參與甚至主導國際數(shù)字技術(shù)標準的制定。影響標準化的一個重要指標就是參與標準制定委員會的情況，它反映了哪些參與者可以向標準化過程提交建議和方案。自2007年以來，中國在這方面的影響力大幅提升，已超過美國、法國和日本，僅略低于英國和德國。另一個衡量標準是參與者的數(shù)量。在第三代合作伙伴計劃（3GPP）中，中國的參與者份額最高，在其他國際標準制定機構(gòu)中，中國的參與程度也呈現(xiàn)增長趨勢。

第三，中國聲明的標準必要專利，尤其是移動通信領(lǐng)域標準必要專利的快速增加，有顛覆這一領(lǐng)域現(xiàn)有國際格局的趨勢。在4G/LTE技術(shù)方面，中國在2018年只擁有約7%的標準必要專利，但現(xiàn)在中國擁有約三分之一的5G技術(shù)相關(guān)標準必要專利。華為申報的5G專利最多，其次是美國的高通公司和中國的中興通訊。華為在全球范圍內(nèi)成功地推出了技術(shù)標準，為其帶來了先發(fā)優(yōu)勢，并使其能夠鞏固在5G部署方面的影響力。

第四，通過雙邊和多邊合作機制，擴大中國數(shù)字標準在國際上的影響力。推進與發(fā)達國家和發(fā)展中國家的雙邊及多邊標準合作，是實現(xiàn)中國標準化戰(zhàn)略的重要手段。中國與發(fā)達國家的標準合作側(cè)重于數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，如與法國合作的智慧城市和可持續(xù)城市發(fā)展標準，以及與德國合作的工業(yè)4.0標準。與發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體的標準合作往往通過貿(mào)易協(xié)定的方式。中國擴大數(shù)字標準國際影響力的努力還得到了中國政府涉外經(jīng)濟活動的支持。作為數(shù)字絲綢之路的一部分，截至2019年，中國與“一帶一路”國家簽署了16份關(guān)于制定數(shù)字化標準的諒解備忘錄。

中國的技術(shù)規(guī)范和標準政策被視為中國地緣政治戰(zhàn)略的重要組成部分，在以下幾個領(lǐng)域?qū)ΜF(xiàn)有的國際技術(shù)標準秩序與格局構(gòu)成了巨大的沖擊：

第一，中國對既有的國際標準秩序構(gòu)成了挑戰(zhàn)。中國越來越多地參與國際標準的制定，不可避免地意味著更多的競爭，對現(xiàn)有的“標準大國”構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

第二，中國對國際社會既有的國際技術(shù)標準制定模式構(gòu)成了挑戰(zhàn)。從歷史上看，美國制定標準的特點是偏好行業(yè)主導和多方利益相關(guān)者的參與；歐盟則是在私營公司、非營利組織和歐盟委員會組成的標準共同體之間保持著公私伙伴關(guān)系；中國正在推進建設(shè)的是“市場驅(qū)動、政府主導”的標準化體系，屬于國家產(chǎn)業(yè)政策的一部分。

第三，中國的數(shù)字技術(shù)標準、規(guī)則對西方的價值觀和原則構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn)。中國政府利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建“平安社會”“智慧城市”和“智慧警務”等社會治理模式，被西方國家認為是在國內(nèi)建立起嚴密的監(jiān)控體系；西方國家還攻擊中國通過數(shù)字絲綢之路，將數(shù)字技術(shù)和數(shù)字治理標準與模式推廣到世界其他地區(qū)，是“數(shù)字威權(quán)主義”。

正是基于上述因素，以美國為首的西方國家愈來愈將數(shù)字標準的制定地緣政治化，近年來陸續(xù)出臺了對華競爭的戰(zhàn)略與政策。

以美國為首的西方國家數(shù)字標準戰(zhàn)略與政策的地緣政治化

在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，走在世界最前面的主要是中美兩國。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議發(fā)布的《2019年數(shù)字經(jīng)濟報告》，數(shù)字經(jīng)濟中的財富創(chuàng)造高度集中在美國和中國。作為目前唯一有能力在數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域同美國競爭的對手，中國自然被美國視為在這兩個領(lǐng)域的最主要競爭者。鑒于數(shù)字技術(shù)標準、數(shù)字技術(shù)與數(shù)字經(jīng)濟運行規(guī)則在經(jīng)濟增長和國家安全領(lǐng)域的重要性，近年來，美國明顯加大了在上述領(lǐng)域?qū)θA的競爭力度。

自特朗普時期開始，美國逐漸確立了在國際技術(shù)標準特別是數(shù)字技術(shù)標準領(lǐng)域的競爭戰(zhàn)略和政策，概括而言主要包括以下幾個方面：

首先，力爭在國際技術(shù)標準制定領(lǐng)域獲得領(lǐng)導權(quán)。2019年2月11日，時任美國總統(tǒng)特朗普簽署了《保持美國在人工智能領(lǐng)域領(lǐng)導地位》的行政命令，要求美國商務部長“通過國家標準與技術(shù)研究院主任發(fā)布聯(lián)邦參與制定技術(shù)標準和相關(guān)工具的計劃”。近年來，美國也一直在尋求爭取重要國際標準機構(gòu)的領(lǐng)導權(quán)。在2021年國際電信聯(lián)盟秘書長的選舉過程中，美國總統(tǒng)拜登親自為曾在美國商務部國家電信和信息管理局任職的技術(shù)專家多琳·馬丁背書；在美國國務院的網(wǎng)站上，美國國務卿、商務部長、國際開發(fā)署署長、聯(lián)邦通信委員會主席共同為馬丁站臺。

其次，以美國價值觀為核心，打造全球數(shù)字技術(shù)生態(tài)環(huán)境。在美國看來，中國是利用數(shù)字技術(shù)標準來改變?nèi)驍?shù)字生態(tài)環(huán)境。作為對沖，美國必須打造反映美國核心價值觀念的全球數(shù)字生態(tài)環(huán)境。以美國價值觀為基礎(chǔ)的數(shù)字技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)具有三個特征。一是自由、開放、可互操作性。美國政府強調(diào)，在美國參與的所有數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域，從數(shù)字技術(shù)標準到數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)備，從數(shù)字貿(mào)易協(xié)議到全球數(shù)字治理，美國都堅定地捍衛(wèi)自由、開放、可互操作的原則，促進寬松的監(jiān)管方式，避免政府機構(gòu)過度監(jiān)管以至于妨礙數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與應用。二是可信連接。“信任”指的是公眾對數(shù)字連接的信心，它既包括對連接性和技術(shù)表現(xiàn)的信心，同時也包括對其運營提供信息和管理的政治和法律體系的信心?？尚胚B接有兩個基本屬性：技術(shù)保障和政治、法律保證。三是開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全、個人隱私并重。美國政府在強調(diào)開放與互操作性的同時，對數(shù)據(jù)安全與個人隱私同樣給予關(guān)注。特朗普在行政命令中要求聯(lián)邦機構(gòu)探索根據(jù)適用的法律和政策、隱私和個人數(shù)據(jù)保護以及公民自由保護，對敏感或受限數(shù)據(jù)和模型的訪問進行適當控制。拜登政府還發(fā)布了《保護美國的敏感數(shù)據(jù)免受外國對手攻擊》的行政命令，要求美國商務部酌情采取行動，“提供識別可能構(gòu)成不可接受的風險的軟件應用程序標準”，防止傷害、轉(zhuǎn)移或訪問敏感的個人數(shù)據(jù)，包括個人身份信息和遺傳信息等。

再次，在美國主導的科技聯(lián)盟中，與盟友和合作伙伴合作主導數(shù)字技術(shù)、數(shù)字產(chǎn)業(yè)的標準工作以及數(shù)字經(jīng)濟的運行規(guī)則。美國與盟友以及合作伙伴在這一領(lǐng)域的合作可以分為以下三個維度：第一個維度，共同確立數(shù)字技術(shù)標準以及規(guī)則的價值體系；第二個維度，在以數(shù)字技術(shù)為中心的新興技術(shù)標準領(lǐng)域建立有效的合作機制；第三個維度，美國為其盟友和伙伴制定了完全針對中國的行動計劃——“清潔網(wǎng)絡計劃”，該計劃號稱“以國際公認的數(shù)字信任標準為基礎(chǔ)”，“解決專制惡意行為者對自由世界構(gòu)成的數(shù)據(jù)隱私、安全、人權(quán)和原則性協(xié)作的長期威脅”。

最后，美國政府機構(gòu)也在采取措施，為美國企業(yè)和行業(yè)協(xié)會參與國際標準機構(gòu)的活動提供政策支持，促進美國企業(yè)參與國際標準活動。

總體來看，美國將中國視為其在半導體、移動通信、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、量子信息技術(shù)、無人駕駛車輛等數(shù)字技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的最主要競爭者，不僅已經(jīng)出臺了一系列打壓中國數(shù)字技術(shù)發(fā)展的政策，未來還將在國際數(shù)字技術(shù)標準的制定方面進一步加大對華競爭的力度。如果以美國為首的西方國家在數(shù)字技術(shù)標準方面對華“脫鉤”，將不可避免地造成兩套標準并行的局面，增加數(shù)字時代全球分裂的風險。

數(shù)字技術(shù)標準須從地緣政治回歸技術(shù)本身與全球治理

隨著大國競爭的回歸，數(shù)字技術(shù)標準的地緣政治化在短期內(nèi)恐將成為國際社會不得不面對的一個問題?？傮w而言，數(shù)字技術(shù)標準及其運行規(guī)則，主要涉及數(shù)字技術(shù)問題和數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字貿(mào)易的全球治理問題。

從數(shù)字技術(shù)層面來看，只有當標準被納入數(shù)字商品和數(shù)字服務中使用的技術(shù)時，它們才有價值，最成功的標準往往是技術(shù)設(shè)計最好、協(xié)作性最強、市場接受度最高的標準。

同時，各國也應對全球數(shù)字治理的差異性有一個客觀的認識，即使是歐美國家之間也存在著巨大的差異：美國采取的是自由放任、依賴于自由競爭的標準化；歐盟則主張更多政府干預性的標準模式。解決各國差異的最有效途徑在于國際合作。讓數(shù)字技術(shù)標準回歸相關(guān)國際技術(shù)標準機構(gòu)；讓數(shù)字貿(mào)易、跨境數(shù)據(jù)流動回歸地區(qū)和全球貿(mào)易體系，逐步為未來的數(shù)字WTO創(chuàng)造條件。