西北地區(qū)兒童主任履職問(wèn)題分析

王雪梅

摘 要：兒童主任是兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的直接提供者，重視兒童主任隊(duì)伍建設(shè)是做好兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)。H縣是西北典型經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣，以 H縣為例分析西北地區(qū)兒童主任履職情況。問(wèn)卷調(diào)查顯示，其兒童主任隊(duì)伍呈現(xiàn)整體年輕化、學(xué)歷較高、女性從業(yè)者多、專業(yè)資格證持有率低、津貼低、兼職普遍、工作時(shí)長(zhǎng)偏短、流動(dòng)性強(qiáng)等狀況。兒童主任在履職中存在投入工作時(shí)間不足且流動(dòng)性大、工作內(nèi)容不夠全面、工作重心定位不準(zhǔn)、履職中困難多及壓力大等問(wèn)題。其深層次原因是兒童主任崗位設(shè)置不合理，缺乏穩(wěn)定性和有效監(jiān)督；專業(yè)服務(wù)能力不足，專業(yè)人才極度缺乏；缺乏相應(yīng)的監(jiān)督保障，兒童工作體制機(jī)制不健全。西北地區(qū)應(yīng)實(shí)事求是地創(chuàng)設(shè)兒童主任崗位，增強(qiáng)崗位的穩(wěn)定性；培育和儲(chǔ)備專業(yè)人才，提升兒童主任的專業(yè)能力；不斷加強(qiáng)兒童工作的頂層設(shè)計(jì)，完善兒童工作的監(jiān)督保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：兒童主任；履職；能力；穩(wěn)定；保障

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096–7640（2023）03-0092-09

一、問(wèn)題提出

民政部2020年相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)已建立4.8萬(wàn)名鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兒童督導(dǎo)員、66.3萬(wàn)名村（居）兒童主任的基層兒童工作隊(duì)伍，他們成為守護(hù)兒童的專業(yè)化力量。[1]2021年6月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》規(guī)定，兒童主任是最主要的兒童保護(hù)專業(yè)人員，扮演了兒童保護(hù)系統(tǒng)中最重要的角色，同時(shí)兒童主任也日漸成為新時(shí)代社會(huì)福利體系的重要構(gòu)成部分。[2]兒童主任是兒童保護(hù)政策“最后一公里”的實(shí)踐者，他們直接負(fù)責(zé)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)政策的執(zhí)行。兒童主任隊(duì)伍的狀況直接關(guān)系到兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)政策的實(shí)施效果。因此，重視兒童主任隊(duì)伍建設(shè)是做好兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作的重要基礎(chǔ)。不同地區(qū)的兒童主任在工作中如何及時(shí)、準(zhǔn)確地回應(yīng)兒童面臨的困境和問(wèn)題，如何保障兒童權(quán)益，如何體現(xiàn)“以兒童為本”理念，如何體現(xiàn)專業(yè)性服務(wù)，如何增強(qiáng)兒童主任的職業(yè)認(rèn)知水平和履職能力等問(wèn)題，不僅是兒童主任自身關(guān)心的問(wèn)題，也是整個(gè)兒童福利體系中進(jìn)一步發(fā)揮兒童主任的作用以及推進(jìn)困境兒童保護(hù)走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化亟須考慮的問(wèn)題。本文關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，專業(yè)人才相對(duì)缺乏的西北地區(qū)兒童主任的基本情況，重點(diǎn)分析兒童主任在履職中存在的問(wèn)題及原因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、兒童保護(hù)者文獻(xiàn)回顧

1979年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)恢復(fù)和中國(guó)的合作是中華人民共和國(guó)成立后兒童福利工作中最具有里程碑意義的事件，國(guó)際兒童觀念開(kāi)始逐漸影響中國(guó)的兒童保護(hù)工作者。之后一系列涉及兒童保護(hù)的組織和舉措應(yīng)運(yùn)而生。1981年中國(guó)成立婦女兒童工作委員會(huì)，1990年中國(guó)關(guān)心下一代工作委員會(huì)成立，1990年中國(guó)簽署了《兒童權(quán)利公約》。這些群團(tuán)組織的成立及《兒童權(quán)利公約》的簽署為開(kāi)展中國(guó)兒童工作、擴(kuò)大兒童工作隊(duì)伍起到了重要的推動(dòng)作用。從1991年到2011年的20年間，隨著《中國(guó)兒童發(fā)展綱要》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等政策法規(guī)的出臺(tái)，兒童保護(hù)制度不斷完善，兒童保護(hù)的理念不斷深入，兒童保護(hù)工作隊(duì)伍進(jìn)一步擴(kuò)大，專職從事兒童保護(hù)工作的人員不斷增加。[3]2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見(jiàn)》明確指出，村（居）民委員會(huì)要設(shè)立兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員。[4]2019年，民政部等10部門出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，在村（居）民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要明確有專門人員負(fù)責(zé)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作，在村（居）民委員會(huì)的工作人員一般稱為“兒童主任”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）的工作人員一般稱為“兒童督導(dǎo)員”。[5]至此，中國(guó)基層兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)隊(duì)伍基本建立，一個(gè)新的職業(yè)——兒童主任應(yīng)運(yùn)而生。2021年國(guó)務(wù)院頒布的《未成年人保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的意見(jiàn)》指出，村（居）民委員會(huì)要嚴(yán)格落實(shí)專人專崗負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)工作的法定要求，每個(gè)村（社區(qū)）至少設(shè)立一名兒童主任，優(yōu)先由村（居）民委員會(huì)女性成員或村（社區(qū)）婦聯(lián)主席兼職擔(dān)任，兒童數(shù)量較多的村（社區(qū)）要增設(shè)補(bǔ)充兒童主任。[6]

在兒童社會(huì)工作相關(guān)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都開(kāi)始關(guān)注兒童保護(hù)者的相關(guān)問(wèn)題。其中，國(guó)外大多數(shù)研究將其稱為兒童工作者或者兒童保護(hù)者，而國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于兒童保護(hù)者的研究絕大多數(shù)都聚焦在兒童主任這一角色方面。自2018年以來(lái)的近5年間，外文期刊涉及中國(guó)兒童保護(hù)政策、保護(hù)制度及存在的問(wèn)題等多個(gè)層面的研究，其研究對(duì)象包括農(nóng)村兒童、病患兒童、留守兒童、學(xué)校兒童[7]等。有學(xué)者指出，面向中國(guó)的兒童保護(hù)工作，眾多研究也關(guān)注到了社會(huì)組織的參與和社會(huì)工作的發(fā)展，非政府組織和社會(huì)工作的參與加強(qiáng)了兒童保護(hù)體系，社會(huì)工作在預(yù)防和應(yīng)對(duì)中國(guó)兒童虐待和忽視方面發(fā)揮了新作用。[8]其中關(guān)于基層一線社會(huì)工作者專業(yè)能力的研究比較典型。一項(xiàng)752個(gè)案例的調(diào)查研究顯示，基層社區(qū)兒童保護(hù)隊(duì)伍需要進(jìn)一步發(fā)展，作為弱勢(shì)兒童的國(guó)家基層安全網(wǎng)，基層兒童保護(hù)的專業(yè)能力與專業(yè)精神相結(jié)合很重要，要提升兒童保護(hù)者的案例管理能力，并強(qiáng)調(diào)在兒童保護(hù)工作中價(jià)值觀的指導(dǎo)。[ 9 ]另外一項(xiàng)研究表明，為基層社區(qū)的社會(huì)工作者提供識(shí)別、發(fā)現(xiàn)和報(bào)告兒童身體虐待的培訓(xùn)非常重要，鼓勵(lì)他們接受持續(xù)的社會(huì)工作培訓(xùn)并獲得社會(huì)工作許可證也很重要，這可能會(huì)增加他們對(duì)決策的信心。[10]

在中文期刊中，能在中國(guó)知網(wǎng)中檢索到的有關(guān)兒童主任的相關(guān)學(xué)術(shù)論文數(shù)量不多，2019年之前的相關(guān)研究只有2篇。其中有學(xué)者指出，兒童工作者應(yīng)該具有現(xiàn)代意識(shí)。[11]另一位學(xué)者指出，兒童主任要成為兒童權(quán)利的捍衛(wèi)者。[12]中文期刊關(guān)于兒童主任的研究主要集中在2019年以后。對(duì)兒童主任的研究分為政策研究和調(diào)查研究?jī)纱箢悺Ｔ谡哐芯康某晒矫?，有學(xué)者呼吁政府相關(guān)部門要關(guān)注兒童主任的職業(yè)狀況，要通過(guò)加大投入、彈性管理的方式降低兒童主任的職業(yè)倦怠情緒，促進(jìn)兒童主任隊(duì)伍的發(fā)展。[13]還有學(xué)者從身份、能力和保障三個(gè)方面提出兒童主任政策實(shí)施中面臨的困境，具體表現(xiàn)為兒童主任身份和職責(zé)不清晰、專業(yè)知識(shí)和服務(wù)能力欠缺、經(jīng)費(fèi)和激勵(lì)等保障措施缺失。[14]還有研究指出，不同類型兒童主任對(duì)自己身份和能力的認(rèn)知有所不同。薪酬待遇和價(jià)值感對(duì)維持兒童主任的工作積極性十分重要。進(jìn)一步發(fā)展兒童主任隊(duì)伍，首先要注重兒童主任專業(yè)價(jià)值的培養(yǎng)，提升其專業(yè)工作能力；其次，需要明確兒童主任的制度身份，完善激勵(lì)保障機(jī)制；最后，要重視日常工作中對(duì)兒童主任的價(jià)值引導(dǎo)和培訓(xùn)支持，促使他們成為向社會(huì)公眾推廣兒童權(quán)利觀念的宣傳隊(duì)和播種機(jī)。[15]有關(guān)兒童主任調(diào)查研究的成果相對(duì)較多，2019年有學(xué)者以北京197名兒童主任為調(diào)查對(duì)象，探析了兒童主任工作的現(xiàn)狀。該研究發(fā)現(xiàn)，兼職、高中及以下學(xué)歷、無(wú)社會(huì)工作證書(shū)的兒童主任居多。此外，兒童主任的主要工作是兒童信息的摸底和排查等基礎(chǔ)工作，兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)較少，兒童主任表達(dá)出迫切的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)方面的需求。[16]2020年，學(xué)者對(duì)河南、北京、新疆和內(nèi)蒙古等4個(gè)地區(qū)的205名兒童主任基本情況的調(diào)查結(jié)果基本一致。[17]2021年，學(xué)者通過(guò)對(duì)全國(guó)1 025名兒童主任的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，兒童主任政策運(yùn)行機(jī)制完善程度較低，在一定程度上影響了政策執(zhí)行的實(shí)際效果。外部支持因素和內(nèi)部因素均對(duì)城市和東部地區(qū)兒童主任政策的實(shí)施產(chǎn)生了顯著的正向影響。但對(duì)農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，只有政府部門支持、村民支持和兒童主任自身的專業(yè)能力三個(gè)因素對(duì)政策的實(shí)施產(chǎn)生了顯著正向的影響。對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，則只有政府部門支持和兒童主任自身的專業(yè)能力對(duì)政策的實(shí)施產(chǎn)生了顯著正向的影響。這其中，兒童主任自身的專業(yè)能力是導(dǎo)致城鄉(xiāng)、東部和中西部差異的首要因素。[18]總體來(lái)看，有關(guān)兒童保護(hù)者和兒童主任的相關(guān)研究并不是很豐富。政策研究和調(diào)查研究是主流。

其中調(diào)查研究有單個(gè)城市兒童主任情況的調(diào)查研究，也有多個(gè)城市的比較研究，但沒(méi)有單獨(dú)對(duì)西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)兒童主任的實(shí)際情況進(jìn)行的調(diào)查研究。

基于此，本文嘗試對(duì)西北地區(qū)的兒童主任履職情況進(jìn)行調(diào)查研究。西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，流動(dòng)人口眾多，特殊困境兒童數(shù)量較多，因此家庭監(jiān)護(hù)容易產(chǎn)生問(wèn)題，未成年人保護(hù)的任務(wù)十分艱巨，兒童保護(hù)的責(zé)任更大，落實(shí)《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》的任務(wù)更為艱巨。所以本文聚焦于西北地區(qū)兒童主任履職情況的分析，為有關(guān)部門了解當(dāng)?shù)貎和魅谓ㄔO(shè)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，進(jìn)而建設(shè)一支強(qiáng)有力的兒童主任隊(duì)伍提供有益參考。

三、H縣兒童主任基本情況的調(diào)查與分析

（一） 研究對(duì)象及問(wèn)卷調(diào)查設(shè)計(jì)

1. 研究對(duì)象介紹——H縣的基本情況

本文依托2020年起開(kāi)始實(shí)施的民政部與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)合作的兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目——“護(hù)童成長(zhǎng)”項(xiàng)目展開(kāi)。H縣是該項(xiàng)目西北地區(qū)唯一的試點(diǎn)地區(qū)，是本文西北地區(qū)兒童主任履職情況的調(diào)查點(diǎn)。H縣民政局2021年11月份提供的數(shù)據(jù)顯示，在H縣，兒童主任已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，其具體制度設(shè)置和履職情況在西北地區(qū)具有一定的代表性。H縣位于西北地區(qū)偏北部山區(qū)，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)種羊場(chǎng)、1個(gè)街道辦事處、1個(gè)自然保護(hù)區(qū)，有148個(gè)行政村、11個(gè)社區(qū)。第七次人口普查顯示，2020年H縣總?cè)丝跒?7萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口占80.1%，少數(shù)民族人口占73.1%，是典型的西北農(nóng)業(yè)縣和少數(shù)民族人口集中的縣區(qū)。截至2021年8月，全縣共有161名兒童主任，實(shí)現(xiàn)了全縣行政村、社區(qū)兒童主任全覆蓋。H縣 2021年8月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，H縣共有未成年人117 336人，其中困境兒童有近779人，建有兒童福利院1個(gè)，兒童之家149個(gè)。全縣配備兒童督導(dǎo)員19人，兒童主任161人，困境兒童保護(hù)的任務(wù)艱巨。①

2. 問(wèn)卷設(shè)計(jì)及調(diào)查過(guò)程

調(diào)查問(wèn)卷是依據(jù)2019年6月民政部、教育部等10部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的意見(jiàn)》規(guī)定的兒童主任職責(zé)進(jìn)行設(shè)計(jì)的。問(wèn)卷主要分為兩大部分。第一部分是兒童主任的基本情況，分為兒童主任的個(gè)人信息和工作基本情況，主要包括性別、年齡、學(xué)歷、政治面貌、兼職情況、任職時(shí)間、每天工作時(shí)長(zhǎng)、每月開(kāi)展工作基本情況8個(gè)方面。第二部分是兒童主任的具體履職狀況，主要包括對(duì)兒童主任工作的認(rèn)知、兒童工作和服務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展、困境兒童工作的開(kāi)展、工作中的困難及壓力4個(gè)方面。本次調(diào)查主要是利用2021年8月H縣161位兒童主任相關(guān)業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，采用調(diào)查問(wèn)卷現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)發(fā)放、獨(dú)立填答、當(dāng)面回收的方式搜集資料。因有1人請(qǐng)假，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷160份，其中有7份問(wèn)卷不符合要求，有效回收問(wèn)卷153份，問(wèn)卷回收率為95.63%。

（二） H縣兒童主任的履職情況分析

1. H縣兒童主任的基本情況

H縣兒童主任實(shí)現(xiàn)了全縣社區(qū)、村居全覆蓋，說(shuō)明H縣兒童保護(hù)的基本隊(duì)伍建立已經(jīng)完成。表1呈現(xiàn)了H縣兒童主任調(diào)查樣本的基本情況。由表1可知，女性兒童主任人數(shù)較多，年齡主要集中在18—29歲、30—39歲兩個(gè)年齡段，兒童主任呈現(xiàn)年輕化趨勢(shì)，但黨員所占比例并不高。這支年輕的隊(duì)伍以大專、本科學(xué)歷為主，文化水平相對(duì)較高。以上說(shuō)明H縣兒童主任在性別、年齡及學(xué)歷的配比上比較符合國(guó)家有關(guān)兒童主任崗位的相關(guān)規(guī)定和要求。

表1的調(diào)查數(shù)據(jù)還顯示，兒童主任的兼職比例高，而且兒童主任持有社會(huì)工作、心理學(xué)等相關(guān)專業(yè)資格證的比例很低，兒童主任對(duì)津貼待遇普遍不滿意。

大多數(shù)受訪兒童主任或督導(dǎo)員工作年限較短，集中在1年及以下，每日工作時(shí)長(zhǎng)在2小時(shí)左右。兒童主任在工作年限上存在顯著的性別差異，相較于男性，女性兒童主任工作年限更短。女性兒童主任的比率相對(duì)較高，離職率又高，說(shuō)明H縣兒童主任隊(duì)伍的穩(wěn)定性不強(qiáng)，存在流動(dòng)性大的問(wèn)題。

2. 兒童主任工作開(kāi)展情況分析

（1）實(shí)際開(kāi)展的工作內(nèi)容。H縣兒童主任工作實(shí)際開(kāi)展的情況如表2所示。數(shù)據(jù)顯示，超過(guò)八成的受訪者開(kāi)展了困境兒童信息摸底排查和建立檔案工作，七成左右的受訪者開(kāi)展了宣傳兒童福利政策工作和定期走訪重點(diǎn)兒童工作；超過(guò)一半的受訪者負(fù)責(zé)管理村（居）兒童服務(wù)場(chǎng)所，接近一半的受訪者對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行了督導(dǎo)和指導(dǎo)，幫助申請(qǐng)社會(huì)救助、落戶、返校復(fù)校等；近四成受訪者開(kāi)展了困境兒童生活環(huán)境改善、身心健康支持或心理慰藉等關(guān)愛(ài)服務(wù)工作，另有二成左右受訪者在工作中會(huì)向上級(jí)及公安、教育等相關(guān)部門反饋兒童保護(hù)情況和鏈接社會(huì)資源幫扶。

（2）兒童主任的服務(wù)群體與活動(dòng)開(kāi)展情況。在兒童主任服務(wù)群體和社區(qū)活動(dòng)開(kāi)展部分，本文考察了兒童主任服務(wù)的重點(diǎn)兒童群體。如表3所示，超過(guò)一半的受訪者服務(wù)的重點(diǎn)兒童群體是留守兒童，五分之一的受訪者服務(wù)的重點(diǎn)兒童群體是困難家庭兒童，一成左右受訪者認(rèn)為服務(wù)重心應(yīng)該是一般兒童，另有近一成的受訪者認(rèn)為服務(wù)重心應(yīng)該是孤兒群體、監(jiān)護(hù)不力或者缺失以及重病的兒童。由此可見(jiàn)，H縣兒童主任的主要服務(wù)對(duì)象是留守兒童，其次是困難家庭兒童，對(duì)于處于困境的孤兒及重病、監(jiān)護(hù)不力兒童所開(kāi)展的服務(wù)占比較低。

表4是H縣兒童主任開(kāi)展的兒童社區(qū)活動(dòng)情況，排在前四位的工作分別是社區(qū)兒童互動(dòng)小組活動(dòng)、親子關(guān)系課堂活動(dòng)和四點(diǎn)半課堂活動(dòng)、育兒經(jīng)驗(yàn)交流小組。有超過(guò)一半的受訪者表示，其所在社區(qū)開(kāi)展了其他形式的活動(dòng)，還有一些受訪者表示其所在社區(qū)未曾開(kāi)展兒童社區(qū)活動(dòng)。

（3）困境兒童工作開(kāi)展情況。H縣困境兒童數(shù)量較多，截至2021年有近800名②。困境兒童是兒童主任工作的重要內(nèi)容之一。表5是H縣兒童主任工作針對(duì)困境兒童履職的情況。第一是困境兒童信息摸底排查，第二是對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行宣傳、教育、指導(dǎo)等工作，第三是負(fù)責(zé)管理村（居）民委員會(huì)兒童服務(wù)場(chǎng)所，第四是困境兒童隨訪服務(wù)，第五是困境兒童的精神關(guān)懷、返校、落實(shí)戶籍等工作。

H縣兒童主任摸排核查困境兒童信息的主要方式如表6所示，排在前四位的分別是入戶走訪、電話或微信調(diào)查、查閱已有檔案的方式摸排困境兒童的信息以及困難家庭主動(dòng)申請(qǐng)獲取困境兒童信息。還有兩成多受訪者通過(guò)村社轉(zhuǎn)介獲得了困境兒童的信息。

H縣兒童主任入戶走訪困境兒童的頻率如表7所示。每月走訪困境兒童的比例接近四成，有五分之一的兒童主任是每半個(gè)月或者每周走訪一次，這個(gè)走訪的頻率還是比較高的。也有少數(shù)受訪者通常有事情才會(huì)走訪或者每季度走訪一次。還有一些兒童主任很少走訪或者從未走訪過(guò)困境兒童，這是不符合兒童主任履職要求的。

（4）工作開(kāi)展的困難及壓力。H縣兒童主任在工作開(kāi)展中遇到的困難和壓力如表8所示。大多數(shù)受訪者表示，自己工作的困難主要是自身專業(yè)知識(shí)欠缺，幫扶缺乏專業(yè)性；超過(guò)五成的受訪者表示自己同情困境兒童處境，但無(wú)能為力，不能切實(shí)幫助到兒童；接近一半的受訪者表示幫扶形式單一，可鏈接的資源有限是工作中面臨的主要困難；還有三分之一的受訪者認(rèn)為自己兼任事務(wù)繁雜、難以合理統(tǒng)籌；還有近三分之一的受訪者則認(rèn)為自己常常遇到有些事情不知道怎么處理的困境；另有四分之一的受訪者表示在工作中存在困境家庭拒絕接受幫扶的困難。

（三） H縣兒童主任履職中的問(wèn)題分析

1. 投入的工作時(shí)間不足，流動(dòng)性大

調(diào)查問(wèn)卷顯示，H縣兒童主任主要為兼職性質(zhì)，難以保證工作的有效時(shí)間和精力，而且大多數(shù)受訪兒童主任工作年限短，近半數(shù)兒童主任任職才半年左右，每天針對(duì)兒童開(kāi)展相關(guān)工作的時(shí)長(zhǎng)還不足兩個(gè)小時(shí)。這說(shuō)明H縣的兒童主任是一支新隊(duì)伍且有效投入的工作時(shí)間嚴(yán)重不足。相較于男性，女性兒童主任占總體人數(shù)的三分之二，但調(diào)查顯示，女性兒童主任，任職年限更短。一方面說(shuō)明了新任職的女性兒童主任數(shù)量多；另一方面也說(shuō)明H縣兒童主任隊(duì)伍穩(wěn)定性不強(qiáng)，流動(dòng)性大。

2. 工作內(nèi)容不夠全面，工作重心定位不準(zhǔn)

在H縣具體的兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作中，兒童主任的絕大多數(shù)工作集中在摸排兒童基本信息、建立兒童信息臺(tái)賬、宣傳兒童保護(hù)政策、走訪兒童家庭、管理兒童之家等行政事務(wù)性工作方面。兒童主任對(duì)于為兒童提供相應(yīng)專業(yè)化服務(wù)的工作，比如向相關(guān)組織部門反映特殊情況、鏈接豐富的社會(huì)資源、為困境兒童提供環(huán)境改善、身心健康支持或心理慰藉等服務(wù)的重視和投入不足。在工作重心分配上，兒童主任對(duì)于孤兒群體、監(jiān)護(hù)不力或者缺失的兒童、重病兒童等這些典型困境兒童群體的重視不夠，大多把工作重心放在了留守兒童上。而現(xiàn)實(shí)的情況是，西北地區(qū)留守兒童的數(shù)量在逐步減少，困境兒童才是兒童保護(hù)和服務(wù)工作的重中之重。即便是針對(duì)困境兒童開(kāi)展的服務(wù)，大多數(shù)工作也是集中在信息摸底排查和相關(guān)政策宣傳等一般行政性事務(wù)性工作方面，專業(yè)性、服務(wù)性、拓展性的服務(wù)工作開(kāi)展得較少。

3. 困難多，壓力大

通過(guò)本次調(diào)查可知，H縣兒童主任在工作中面臨多重困境。首先是欠缺專業(yè)的兒童保護(hù)和兒童服務(wù)的能力。這可以從問(wèn)卷調(diào)查的基本信息中看到。

與開(kāi)展工作相關(guān)的職業(yè)資格證的持證率極低，兒童主任缺乏專業(yè)知識(shí)和訓(xùn)練，難以勝任相關(guān)復(fù)雜的兒童工作；大多數(shù)兒童主任對(duì)津貼不滿意，缺乏工作動(dòng)力。其次是資源和社會(huì)支持匱乏。受H縣地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等客觀因素的制約，兒童主任在運(yùn)營(yíng)兒童之家和開(kāi)展社區(qū)相關(guān)兒童活動(dòng)時(shí)，社會(huì)支持和鏈接的社會(huì)資源相當(dāng)有限。這就導(dǎo)致兒童主任所開(kāi)展的社區(qū)活動(dòng)是以社區(qū)內(nèi)部的兒童互動(dòng)小組活動(dòng)、親子關(guān)系課堂活動(dòng)、四點(diǎn)半課堂活動(dòng)、育兒經(jīng)驗(yàn)交流小組等傳統(tǒng)的兒童服務(wù)活動(dòng)為主，很少開(kāi)展跨社區(qū)的、外向型資源鏈接的大型活動(dòng)，甚至還有一小部分兒童主任從未開(kāi)展過(guò)社區(qū)兒童服務(wù)活動(dòng)。最后，社區(qū)兒童主任多為兼職身份，還承擔(dān)社區(qū)其他行政或者服務(wù)工作，比如還兼任婦女專干等職務(wù)，基層社區(qū)治理和服務(wù)工作頭緒多、工作任務(wù)重，所以導(dǎo)致其無(wú)暇開(kāi)展相應(yīng)的兒童工作。綜合分析可知，H縣兒童主任在開(kāi)展兒童相關(guān)工作的勝任力、工作動(dòng)力、資源鏈接和工作統(tǒng)籌兼顧上存在問(wèn)題。

四、兒童主任履職困難的原因分析

盡管西北有些地區(qū)兒童主任已經(jīng)達(dá)到了一定的覆蓋率，兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)工作已經(jīng)在開(kāi)展，但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西北地區(qū)兒童主任在履職中仍然存在較多問(wèn)題，有必要深入分析其產(chǎn)生的深層次原因。

（一） 崗位設(shè)置不合理，缺乏穩(wěn)定性和有效監(jiān)督

首先，西北地區(qū)兒童主任崗位的兼職性和頻繁的流動(dòng)性導(dǎo)致崗位的不穩(wěn)定和工作低效。本次調(diào)查顯示，兒童主任隊(duì)伍中大多數(shù)人上崗時(shí)間極短，缺乏相關(guān)工作積累和經(jīng)驗(yàn)。很多兒童主任對(duì)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作知之甚少，相關(guān)知識(shí)僅來(lái)自于政府部門組織的簡(jiǎn)單培訓(xùn)，其很難準(zhǔn)確理解和把握有關(guān)兒童福利工作的政策法規(guī)。兼職的兒童主任本身還擔(dān)任社區(qū)的其他職務(wù)，實(shí)質(zhì)上兒童主任工作是其“副業(yè)”，再加上津貼待遇不高，一旦這些主要職務(wù)發(fā)生變化，兒童主任崗位也可能隨之變動(dòng)。兒童主任崗位發(fā)生變動(dòng)或者離職后，兒童相關(guān)工作的交接如果不及時(shí)、不充分，前后工作銜接不到位，就會(huì)嚴(yán)重影響工作的連貫性和工作效率。其次，兒童主任的崗位缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。西北有些偏遠(yuǎn)地區(qū)對(duì)兒童保護(hù)工作的重要性和長(zhǎng)期性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有明確的考核監(jiān)督機(jī)制，存在應(yīng)付的心態(tài)，導(dǎo)致兒童主任崗位更換非常頻繁；還有一些地區(qū)對(duì)兒童主任這樣的兼職崗位采取輪換制，由社區(qū)不同的工作人員輪換擔(dān)任，其主要的目的是實(shí)現(xiàn)兒童主任津貼“利益均沾”，更加劇了崗位的不穩(wěn)定性和非專業(yè)性。盡管民政部相關(guān)文件規(guī)定兒童主任可以由本地人員兼職擔(dān)任，但是兼職還是專職還要依據(jù)各地兒童工作的實(shí)際情況來(lái)確定，而不是硬套相關(guān)規(guī)定和政策。

（二） 專業(yè)服務(wù)能力不足，專業(yè)人才極度缺乏

有學(xué)者指出，兒童社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵問(wèn)題是工作者核心能力尚未真正培育起來(lái)，也對(duì)培育工作缺乏有力的管理，影響了兒童社會(huì)服務(wù)工作的進(jìn)一步發(fā)展。[19]全國(guó)的情況尚且如此，地處西北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的兒童主任更是面臨工作能力嚴(yán)重缺乏的困境。由調(diào)查可知，兒童主任履職最大的障礙是缺乏專業(yè)的技巧和方法。兒童主任服務(wù)的專業(yè)性從外在來(lái)看，主要體現(xiàn)在專業(yè)持證狀況，從內(nèi)在來(lái)看，主要是相關(guān)服務(wù)工作技巧和方法在實(shí)際工作中的運(yùn)用，檢驗(yàn)其成效的標(biāo)準(zhǔn)是直接服務(wù)達(dá)到效果。而現(xiàn)實(shí)情況是，在西北地區(qū)社會(huì)工作專業(yè)本身的社會(huì)認(rèn)知度較低，本地區(qū)能培養(yǎng)社會(huì)工作等相關(guān)專業(yè)人才的高校較少。地理劣勢(shì)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀也決定了其無(wú)法從發(fā)達(dá)地區(qū)招聘和吸引人才，由此導(dǎo)致具有一定社會(huì)服務(wù)能力的相關(guān)專業(yè)人才缺乏。再加上本地區(qū)城市化程度低，農(nóng)村地區(qū)面積大，專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)組織都很難招聘到持證社會(huì)工作者，兒童主任作為基層社區(qū)的兼職崗位，就更難招聘到專業(yè)的人員。即便是基層政府購(gòu)買專業(yè)社會(huì)組織的兒童服務(wù)也較難實(shí)現(xiàn)。一則在西北地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)專業(yè)組織和機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限，二則政府能否拿出相應(yīng)資金購(gòu)買也是問(wèn)題。所以兒童主任核心履職能力的匱乏本質(zhì)上反映了西北地區(qū)社會(huì)服務(wù)專業(yè)人才的匱乏。

（三） 缺乏相應(yīng)的監(jiān)督保障，兒童工作體制機(jī)制不健全

前述的西北地區(qū)兒童主任崗位的流動(dòng)性、專業(yè)化和工作能力不足、鏈接資源的能力差等問(wèn)題導(dǎo)致兒童主任工作面臨多重困境。學(xué)者趙芳、關(guān)秋潔最近的一項(xiàng)研究證實(shí)，政府部門、村民支持和兒童主任的專業(yè)能力對(duì)于兒童主任政策的實(shí)施有很大的正面影響。相較于西部和中部地區(qū)，東部地區(qū)的政策支持相對(duì)完善，兒童主任也具有更加專業(yè)的工作能力，而中西部的政策支持力度不夠。[18]中西部地區(qū)沒(méi)有從兒童工作的具體需求出發(fā)設(shè)置兒童主任崗位和相關(guān)工作體制機(jī)制，從而造成崗位與工作需求不夠匹配，履職不到位等突出問(wèn)題。比如兒童主任的考核問(wèn)題，相關(guān)規(guī)定提到要進(jìn)行崗位考核，但如何開(kāi)展、如何適用考核結(jié)果等沒(méi)有十分明確的規(guī)定。再比如崗位津貼的設(shè)置問(wèn)題，除了國(guó)家的相關(guān)政策規(guī)定外，在偏遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，村與村距離遙遠(yuǎn)、交通不便利等諸多原因?qū)е聝和魅巫咴L和服務(wù)兒童家庭的成本高，時(shí)間付出多。制定一套符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的兒童主任津貼制度，既能體現(xiàn)兒童主任的實(shí)際工作情況，又能鼓勵(lì)兒童主任積極開(kāi)展工作，還能兼顧當(dāng)?shù)毓ぷ鏖_(kāi)展的實(shí)際困難，體現(xiàn)兒童主任的自身價(jià)值。這需要相關(guān)部門進(jìn)一步設(shè)計(jì)和完善兒童主任工作的保障機(jī)制。

五、對(duì)策建議

不斷滿足西北落后偏遠(yuǎn)地區(qū)兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)的需求是社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要。就上文所揭示的西北兒童主任工作所面臨的相關(guān)問(wèn)題提出以下對(duì)策建議。

（一） 創(chuàng)設(shè)兒童主任崗位，增強(qiáng)崗位的穩(wěn)定性

西北地區(qū)尤其是兒童保護(hù)和服務(wù)需求突出的地區(qū)，其工作重心應(yīng)是設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展、有利于兒童工作開(kāi)展的兒童主任崗位。在不違背國(guó)家及地區(qū)相關(guān)政策規(guī)定的前提下，可以因地制宜制定相應(yīng)的地方性政策。首先，在條件較好的地區(qū)可以設(shè)立專職兒童主任崗位，尤其是在兒童問(wèn)題突出的地區(qū)推行兒童主任專崗專責(zé)。可以面向社會(huì)公開(kāi)招聘專職兒童主任，對(duì)聘任的兒童主任制定符合當(dāng)?shù)貎和ぷ餍枰膷徫宦氊?zé)。其次，在設(shè)置固定崗位有困難的地區(qū)，可以在科學(xué)論證的前提下通過(guò)購(gòu)買專業(yè)兒童社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)，讓專業(yè)的社會(huì)工作組織人員從事專業(yè)的兒童服務(wù)工作，并由專業(yè)機(jī)構(gòu)的專職社會(huì)工作者來(lái)帶動(dòng)和培育社區(qū)內(nèi)能長(zhǎng)期從事兒童主任相關(guān)工作的人員。一個(gè)固定周期的購(gòu)買服務(wù)既能解決兒童工作的專業(yè)難題，又能培育本地區(qū)的兒童主任隊(duì)伍，還能保持兒童主任隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定。最后，適當(dāng)提高兒童主任崗位待遇和津貼，解決兒童崗位穩(wěn)定性問(wèn)題。關(guān)于兒童主任的待遇和津貼制度，各地因當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)情況、財(cái)政收入情況不同而各有不同。H縣是所在省區(qū)兒童主任待遇最高的縣，平均每位兒童主任每月津貼超過(guò)千元。但是在同一個(gè)省區(qū)的其他市、縣、區(qū)，兒童主任的待遇每月僅有一百至幾百元不等，有些地區(qū)甚至長(zhǎng)期拖欠不發(fā)，這極大影響了兒童主任履職的積極性。當(dāng)然每個(gè)地區(qū)兒童主任的相關(guān)待遇與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)掛鉤。如果是專職崗位，不僅是津貼補(bǔ)助，更重要的是設(shè)立合適的薪資待遇。如果兒童主任崗位沒(méi)有與之付出勞動(dòng)相應(yīng)的薪資待遇，是很難要求其投入足夠的精力和時(shí)間來(lái)完成工作。所以統(tǒng)籌兼顧設(shè)計(jì)好兒童主任的崗位，提供與工作內(nèi)容相匹配的待遇是保障兒童主任崗位穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。

（二） 培育和儲(chǔ)備專業(yè)人才，提升兒童主任的專業(yè)能力

西北地區(qū)城鄉(xiāng)不同社區(qū)的兒童主任在工作水平、能力、專業(yè)性和工作成果方面差異很大。在解決兒童主任現(xiàn)實(shí)崗位穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，面對(duì)西北地區(qū)兒童主任核心履職能力嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，各地政府要積極鏈接資源，把兒童主任履職的核心能力提升作為兒童工作的重點(diǎn)。首先，要針對(duì)本地區(qū)兒童主任的實(shí)際情況，在政府主導(dǎo)下推動(dòng)本地區(qū)高校社會(huì)工作專業(yè)人員、專業(yè)社會(huì)工作組織和其他社會(huì)力量共同參與兒童主任履職核心能力的培育。不能僅靠應(yīng)急式、有限的短期培訓(xùn)來(lái)提升兒童主任的專業(yè)能力，更要有兒童主任能力培育的長(zhǎng)期計(jì)劃和階段性目標(biāo)，逐步分層提升兒童主任的能力和專業(yè)技能。

在實(shí)施培育計(jì)劃的同時(shí)，要激發(fā)兒童主任本身的內(nèi)生動(dòng)力。政府部門要制定相關(guān)政策和詳細(xì)周密的計(jì)劃，形成定期的學(xué)習(xí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)專項(xiàng)學(xué)習(xí)、定期培訓(xùn)、考證考級(jí)、定期考核、技能比賽等多樣化形式，提升兒童主任的業(yè)務(wù)能力。其次，西北地區(qū)各地政府部門可以通過(guò)精心培育，合力打造先進(jìn)地區(qū)有示范效應(yīng)的兒童主任社區(qū)工作專業(yè)品牌，以帶動(dòng)落后地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童主任工作進(jìn)步。可以通過(guò)專業(yè)人才的“內(nèi)引外聯(lián)”策略，充實(shí)兒童主任隊(duì)伍。

著力推進(jìn)兒童主任工作的地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和地方標(biāo)準(zhǔn)模范實(shí)踐，打造本地區(qū)特色兒童主任工作的特定品牌，總結(jié)有效的工作經(jīng)驗(yàn)和流程，加快提升兒童主任工作核心履職能力的提升。

（三） 不斷加強(qiáng)兒童工作的頂層設(shè)計(jì)，完善監(jiān)督保障機(jī)制

兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作是整體社會(huì)福利工作的重要組成部分。對(duì)于西北地區(qū)尤其是兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)需求突出的地區(qū)，要不斷設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的，有利于兒童工作開(kāi)展政策和保障機(jī)制。整體來(lái)看，要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)貎和ぷ鞯捻攲釉O(shè)計(jì)，不斷完善兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作的保障機(jī)制。首先，應(yīng)由相關(guān)政府部門組織，對(duì)本地區(qū)的兒童工作需求進(jìn)行一次深入的摸底調(diào)研，對(duì)兒童保護(hù)、兒童保障及兒童服務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況建立數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)對(duì)全地區(qū)從事兒童工作的相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)、工作人員和基層現(xiàn)有的兒童工作人員進(jìn)行摸底調(diào)查，建立專業(yè)人才信息庫(kù)。

在掌握兒童現(xiàn)實(shí)需求和相關(guān)人力資源的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家政策和地方現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行兒童相關(guān)工作的頂層設(shè)計(jì)，力求做到人員與崗位相匹配，服務(wù)與需求相匹配。其次，不斷完善兒童工作的監(jiān)督保障機(jī)制，包括具體專業(yè)人才的培育和引進(jìn)、專業(yè)崗位的開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)、履職的成效、社會(huì)補(bǔ)充服務(wù)提供等多個(gè)層面的監(jiān)督和保障。因地制宜，統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)兒童工作適應(yīng)當(dāng)?shù)貎和默F(xiàn)實(shí)需求，制定具有可行性、可操作性和發(fā)展性的兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)服務(wù)工作頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督保障機(jī)制。

兒童關(guān)愛(ài)保護(hù)是一項(xiàng)十分“人性化”的工作，兒童主任工作在村（居）一線，走村訪戶，直接服務(wù)家庭和兒童，最懂鄉(xiāng)情，最接地氣，是兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)能否在基層落地的關(guān)鍵。[20]本次關(guān)于西北地區(qū)兒童主任履職狀況研究的結(jié)論與全國(guó)大多數(shù)地區(qū)兒童主任履職的基本情況有相似之處，但也存在西北地區(qū)特殊的問(wèn)題和困難。兒童是祖國(guó)的未來(lái)，民族的希望，只有將社會(huì)工作全面納入兒童福利的制度設(shè)計(jì)之中，才能夠保障更新升級(jí)的國(guó)家兒童福利制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。[21]西北地區(qū)兒童主任工作已經(jīng)開(kāi)始從兒童基本信息采集等行政功能向兒童保護(hù)、兒童權(quán)利維護(hù)、兒童身心健康支持等兒童服務(wù)方向發(fā)展。這就需要從更高層面來(lái)做好兒童工作的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)還要兼顧西北偏遠(yuǎn)地區(qū)其他社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展和人民群眾的基本需求，這樣才能推動(dòng)兒童福利事業(yè)的整體加速發(fā)展。

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（文字編輯：王香麗 責(zé)任校對(duì)：王香麗）