我國(guó)農(nóng)村老齡政策演進(jìn)研究

陳松林 余雨 劉婷

摘 要： 農(nóng)村老齡政策是農(nóng)村老齡社會(huì)治理的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，對(duì)我國(guó)1982—2021年農(nóng)村老齡政策的文本進(jìn)行可視化分析和政策工具定性分析，結(jié)果表明：（1）農(nóng)村老齡政策體系呈現(xiàn)明顯演變特點(diǎn)，從滿足基本生活需求轉(zhuǎn)向關(guān)注精神發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)了起步階段到發(fā)展階段再到轉(zhuǎn)型階段的質(zhì)的飛躍；（2）農(nóng)村老齡政策工具網(wǎng)絡(luò)尚未完全形成，政策工具之間缺乏聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，暫未完全形成彼此呼應(yīng)配合的政策結(jié)構(gòu)，存在結(jié)構(gòu)比例失調(diào)以及使用單一的情況。因而，在高質(zhì)量發(fā)展需求以及社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)型的背景下，未來(lái)農(nóng)村老齡政策應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注打破農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展不平衡、賦能型政策充分發(fā)展、激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)生動(dòng)力等多方面。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村老齡化；老齡政策；政策演進(jìn)；養(yǎng)老資源；老齡社會(huì)；人口老齡化；社會(huì)保障制度

收稿日期： 2022-12-11

基金項(xiàng)目： 安徽省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)創(chuàng)新發(fā)展研究項(xiàng)目“新階段安徽省‘互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老模式研究”（2020CX083）；安徽省教育廳協(xié)同創(chuàng)新項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系研究”（GXXT-2021-044）

作者簡(jiǎn)介： 陳松林，安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，主要從事公共管理研究，E-mail：13855195137@163.com；劉 婷、余 雨，安徽建筑大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

人口老齡化是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，在中國(guó)老齡化快速發(fā)展的局勢(shì)下，將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化上升至國(guó)家戰(zhàn)略是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、事關(guān)百姓福祉的關(guān)鍵舉措。歷年人口普查資料顯示，從1982年到2020年，農(nóng)村65歲以上老年人占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎貜?%躍增到了17.72%，據(jù)預(yù)測(cè)，2028年農(nóng)村老年人口的比重將突破30%，農(nóng)村或?qū)⒙氏冗M(jìn)入重度老齡化階段一般認(rèn)為，65歲以上人口比重超過(guò)7%，表示進(jìn)入輕度老齡化社會(huì)；65歲以上人口比重超過(guò)14%，表示進(jìn)入中度老齡化社會(huì)；65歲以上人口比重超過(guò)21%，表示進(jìn)入重度老齡化社會(huì)。。鄉(xiāng)村振興是盤(pán)活農(nóng)村養(yǎng)老資源的契機(jī)，是農(nóng)村老齡社會(huì)治理的關(guān)鍵，借助農(nóng)村老齡政策促進(jìn)農(nóng)村老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因此聚焦農(nóng)村老齡政策，梳理分析農(nóng)村養(yǎng)老政策演進(jìn)趨勢(shì)，探究其蘊(yùn)含的理論與實(shí)踐意義，是加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老頂層設(shè)計(jì)、助力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)以及落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略具有重大的參考價(jià)值。

一、文獻(xiàn)回顧

在中國(guó)老齡化問(wèn)題尚未凸顯、人口結(jié)構(gòu)趨于年輕型時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注中國(guó)人口問(wèn)題，并對(duì)其趨勢(shì)及影響做出預(yù)測(cè)。隨著中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)老齡政策研究開(kāi)始聚焦老齡相關(guān)領(lǐng)域，主要圍繞著老齡政策演進(jìn)趨勢(shì)、老齡政策內(nèi)容、老齡政策執(zhí)行等方面進(jìn)行討論。

一是老齡政策演進(jìn)趨勢(shì)的研究。趨勢(shì)研究一般從歷史視角出發(fā)分析其演進(jìn)特征，而不同學(xué)者根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)將老齡政策發(fā)展分為不同時(shí)間段，主要包括四段論和三段論。在四段論中，孫婷、王雪琴按照人口老齡化過(guò)程中發(fā)生的標(biāo)志性事件以及人口結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，將1949—2020年我國(guó)老齡政策劃分為萌芽期、探索調(diào)整期、快速發(fā)展期、全面統(tǒng)籌期^〔1〕，而韓艷將養(yǎng)老服務(wù)政策中政府的角色定位轉(zhuǎn)變作為劃分四階段的標(biāo)準(zhǔn)^〔2〕。在三段論中，劉曉靜按照養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體的標(biāo)準(zhǔn)，把1950年代至2014年區(qū)分為家庭提供養(yǎng)老服務(wù)為主、社會(huì)福利社會(huì)化、政府責(zé)任凸顯的三個(gè)階段^〔3〕；朱浩依據(jù)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展程度不同劃分為政府包辦、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化三個(gè)階段，呈現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主要特點(diǎn)^〔4〕。時(shí)序雖不同，但學(xué)者們都是對(duì)老齡政策在相應(yīng)階段的特征進(jìn)行描述，探尋內(nèi)含的理論與實(shí)踐意義。

二是老齡政策內(nèi)容的研究，主要涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、養(yǎng)老服務(wù)政策以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策等方面。其中養(yǎng)老保險(xiǎn)政策研究通常從以下幾個(gè)角度出發(fā)：其一是從稅收角度出發(fā)探討如何發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策優(yōu)勢(shì)推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系健康發(fā)展^〔5～6〕，其二從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金角度出發(fā)研究基金的投資運(yùn)營(yíng)^〔7～8〕，其三側(cè)重于養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施效果研究^〔9～10〕。而在養(yǎng)老服務(wù)政策研究中主要圍繞國(guó)家宏觀層面的養(yǎng)老服務(wù)政策發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行梳理，探究其演進(jìn)路徑及發(fā)展方向^{〔11～12〕}，同時(shí)在微觀層面聚焦農(nóng)村和城鎮(zhèn)探索養(yǎng)老服務(wù)政策優(yōu)化道路以及針對(duì)失能、失智、失獨(dú)等特殊群體的養(yǎng)老服務(wù)政策展開(kāi)研究^{〔13～15〕}。就養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策研究而言，智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為其中的新起之秀，在發(fā)展過(guò)程中面臨著大量問(wèn)題和挑戰(zhàn)。張博、黃劍鋒等學(xué)者對(duì)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展及優(yōu)化展開(kāi)探索，認(rèn)為破解供需不平衡、優(yōu)化政策工具是未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑^{〔16～17〕}，而吳雪從現(xiàn)狀與困境入手認(rèn)為智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在商業(yè)模式、供需結(jié)構(gòu)、信息共享、專業(yè)人員等方面存在問(wèn)題，提出智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體優(yōu)化路徑^〔18〕。

三是老齡政策執(zhí)行的研究。運(yùn)用各種政策模型對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行研究是21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)學(xué)者在老齡政策研究領(lǐng)域新的嘗試，如于蕾引入馬薩模式通過(guò)政策本身和政策執(zhí)行兩個(gè)因素對(duì)老年教育政策系統(tǒng)內(nèi)部的阻滯因素進(jìn)行分析^〔19〕，而王曉慧和向運(yùn)華則借助愛(ài)德華政策執(zhí)行模型指出老年健康政策的執(zhí)行過(guò)程在溝通機(jī)制、資源投入、執(zhí)行主體認(rèn)同度、聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面存在問(wèn)題^〔20〕。值得注意的是，在諸多政策執(zhí)行模型中以史密斯模型在老齡政策領(lǐng)域應(yīng)用較廣，從政策本身、實(shí)施執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策客體、政策環(huán)境四個(gè)關(guān)鍵要素分析老齡政策實(shí)施中存在的現(xiàn)象和問(wèn)題。如陳志鵬和楊金俠借助史密斯模型對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策執(zhí)行效果展開(kāi)研究，指出在執(zhí)行中存在著政策法規(guī)體系不完善、執(zhí)行主體間協(xié)作性較低、社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)認(rèn)知度低、配套制度和措施不完善等問(wèn)題^〔21〕；陳皓陽(yáng)和葛鵬楠也是圍繞史密斯模型分析了我國(guó)智慧康養(yǎng)政策執(zhí)行中的困境^〔22〕。

不論是從政策主體、政策客體、政策目標(biāo)、政策環(huán)境，還是從政策內(nèi)容、政策趨勢(shì)、政策執(zhí)行，許多專家學(xué)者立足于不同領(lǐng)域和視角對(duì)中國(guó)老齡政策研究且取得了豐碩成果。而相較于國(guó)內(nèi)人口老齡化程度，當(dāng)前研究更多關(guān)注的是城鎮(zhèn)老齡政策，對(duì)農(nóng)村老齡政策的系統(tǒng)性研究不足。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率在63.89%，高于全球平均值，而65歲以上農(nóng)村老年人口占比17.72%，比城鎮(zhèn)老年人口高出6.61個(gè)百分點(diǎn)，從某種程度上說(shuō)，農(nóng)村老齡化問(wèn)題相較于城鎮(zhèn)更為嚴(yán)峻。解決農(nóng)村老齡化問(wèn)題是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要組成部分，因此本文以國(guó)家老齡政策演進(jìn)為背景研究農(nóng)村老齡政策，更加直觀地呈現(xiàn)農(nóng)村老齡政策演進(jìn)過(guò)程，以期對(duì)彌補(bǔ)農(nóng)村老齡政策短板、完善農(nóng)村老齡政策體系有重要參考價(jià)值。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究所需數(shù)據(jù)來(lái)自北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、科威先行、中央政府及其部門(mén)網(wǎng)站所記錄的1982—2021年頒布的規(guī)范性老齡政策文件，包括條例、規(guī)定、通告、辦法、決定等。為體現(xiàn)農(nóng)村老齡政策在不同政策背景下的歷史特點(diǎn)以及演進(jìn)特點(diǎn)，本研究以“老年”、“老齡”和“養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞對(duì)上述規(guī)范性政策文件進(jìn)行篩選，同時(shí)刪除重復(fù)性、無(wú)實(shí)質(zhì)性和不符合主題的政策文件以保證資料的準(zhǔn)確性，最終收集了363份老齡政策文件。

（二）研究思路

為梳理國(guó)家推進(jìn)老齡政策發(fā)展歷程，更直觀地呈現(xiàn)農(nóng)村老齡政策關(guān)注內(nèi)容，了解農(nóng)村老齡政策的動(dòng)態(tài)演進(jìn)和發(fā)展邏輯，本研究將文本計(jì)量分析和定性分析相結(jié)合，以網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖表示我國(guó)老齡政策概貌以及農(nóng)村老齡政策的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過(guò)程，并對(duì)其發(fā)展變化進(jìn)行分析。

為了突出農(nóng)村老齡政策發(fā)展脈絡(luò)以及在不同時(shí)代背景下的歷史特征，本研究將1982—2021年所選取的全部關(guān)鍵詞進(jìn)行可視化，運(yùn)用共詞分析以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析我國(guó)總體老齡政策布局；其次從時(shí)序角度出發(fā)對(duì)我國(guó)農(nóng)村老齡政策進(jìn)行梳理，分析農(nóng)村老齡政策演進(jìn)特點(diǎn)；最后對(duì)農(nóng)村老齡政策工具進(jìn)行分析。

（三）時(shí)序劃分

如前所述，國(guó)內(nèi)學(xué)者基于不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)時(shí)序做出不同劃分，孫婷和王雪琴把1949—2020年從人口年齡結(jié)構(gòu)以及標(biāo)志性事件進(jìn)行劃分為四個(gè)階段；劉曉靜按照養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體對(duì)1950年代—2014年劃分成三個(gè)階段。參照已有標(biāo)準(zhǔn)，本研究以1982年為起點(diǎn)，2021年為終點(diǎn)，根據(jù)期間標(biāo)志性事件分為表1所示的三個(gè)階段。

為實(shí)現(xiàn)以上研究，研究采用Nvivo軟件實(shí)現(xiàn)文本編碼以及關(guān)鍵詞提取，Python編碼提取關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣，Gephi 0.9.2軟件實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）我國(guó)老齡政策的整體概貌

在1982—2021年所選取的363份老齡政策中，選取了82個(gè)關(guān)鍵詞構(gòu)建共現(xiàn)矩陣。其中，節(jié)點(diǎn)大小表明關(guān)鍵詞在共現(xiàn)矩陣中出現(xiàn)的頻率高低，節(jié)點(diǎn)顏色深淺表示節(jié)點(diǎn)的度的大小，節(jié)點(diǎn)之間連接線的厚度表示兩個(gè)關(guān)鍵詞共現(xiàn)的強(qiáng)度。圖1顯示了整體老齡政策的布局。

我國(guó)老齡政策在40多年的發(fā)展中形成了規(guī)模龐大、領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容精細(xì)的政策體系，其政策核心突出，網(wǎng)絡(luò)邊界清晰。從滿足老年人基本生存需求的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”“醫(yī)療衛(wèi)生”“養(yǎng)老保障體系”到滿足其享受需求的“養(yǎng)老服務(wù)”“適老化改造”“無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)”再到滿足發(fā)展需求的“老年教育”“老年大學(xué)”，充分體現(xiàn)了我國(guó)老齡政策在不同的社會(huì)人口結(jié)構(gòu)和老齡化程度的時(shí)代性特征。

在第一階段起步期的1982—1999年間，我國(guó)老齡政策以企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，在頒布的78項(xiàng)政策中，有23項(xiàng)關(guān)鍵詞是圍繞企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。如1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、1995年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》、1997年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等的頒布都表明此時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入到了改革探索時(shí)期。

在第二階段發(fā)展期的2000—2012年間，我國(guó)老齡政策的重要關(guān)注點(diǎn)在于養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年人。政府于2009年以及2011年頒布了新農(nóng)保以及城居保的試點(diǎn)政策，關(guān)注點(diǎn)向新農(nóng)保和城居保轉(zhuǎn)移。同時(shí)相較于上一階段，政策涵蓋的領(lǐng)域、參與主體開(kāi)始變多，不再局限于企業(yè)職工退休政策，對(duì)醫(yī)療健康、養(yǎng)老方式、合作主體、文化教育都有涉及，并推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，老齡政策總體框架基本形成。

在第三階段轉(zhuǎn)型期的2013—2021年間，老齡政策舉措密集出臺(tái)，政策重心從“養(yǎng)老保險(xiǎn)”向“養(yǎng)老服務(wù)”轉(zhuǎn)移。該階段養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革的主要任務(wù)是以公平可持續(xù)為價(jià)值目標(biāo)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度^〔23〕；“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”“政府”“社區(qū)”與“養(yǎng)老服務(wù)”聯(lián)系緊密，說(shuō)明該階段養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上呈現(xiàn)主體多元化；“智慧健康養(yǎng)老”“養(yǎng)老產(chǎn)品”“智慧健康養(yǎng)老”關(guān)注度大幅提高，并注重與技術(shù)相結(jié)合。在此階段中，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)更加成熟和健全，老齡政策領(lǐng)域繼續(xù)擴(kuò)展，老齡政策總體框架正式形成，進(jìn)入全新發(fā)展階段。

（二）我國(guó)農(nóng)村老齡政策的重點(diǎn)

1.1982—1999年起步期農(nóng)村老齡政策重點(diǎn)

據(jù)1982年第三次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)65歲以上老人占總?cè)丝?.9%，已進(jìn)入成年型人口結(jié)構(gòu)，此時(shí)人口老齡化問(wèn)題得到政府的關(guān)注，在黨的十三大報(bào)告、十四大報(bào)告和十五大報(bào)告中都相繼強(qiáng)調(diào)人口老齡化問(wèn)題和控制人口增長(zhǎng)，并在1996年頒布了《中華人民共和國(guó)老年權(quán)益保障法》，對(duì)保障老年人的合法權(quán)益、促進(jìn)老齡事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

在1982—1999年間，共選取了78項(xiàng)目標(biāo)文件，其中以農(nóng)村為關(guān)鍵詞的政策較少，無(wú)法形成關(guān)鍵詞共現(xiàn)矩陣。在這一時(shí)期，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是該階段農(nóng)村老齡政策的核心。在1992年頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，要求總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并在有條件的區(qū)域逐步推廣，但是由于在實(shí)行過(guò)程中出現(xiàn)資金分散，政策效果不佳，未能實(shí)現(xiàn)保障農(nóng)村地區(qū)老年人的基本生活的目的；1995年頒布了《民政部關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》，要求加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理，建立健全各級(jí)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)。除養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，1994年頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對(duì)符合條件的農(nóng)村老人、殘疾人和未成年人在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助。

第一階段正處于改革開(kāi)放初期，政府視發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心任務(wù)，追求效率，其主要的資源向國(guó)有企業(yè)改革以及城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)傾斜，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展相對(duì)滯后。這一階段政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障的情境認(rèn)知帶有明顯的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，農(nóng)村集體和個(gè)人成為這一時(shí)期解決農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要政策工具，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障方面存在責(zé)任缺失，從而導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障的“制度真空”^〔24〕，此時(shí)農(nóng)村老齡政策體系尚處于起步階段。

2.2000—2012年發(fā)展期農(nóng)村老齡政策重點(diǎn)

據(jù)2000年“五普”數(shù)據(jù)顯示，60歲以上的老年人占比10.4%，標(biāo)志著我國(guó)已全面進(jìn)入老齡化社會(huì)。中共中央、國(guó)務(wù)院相繼在2000年以及2001頒布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要的通知》，明確指出人口老齡化所帶來(lái)的一系列深刻影響，強(qiáng)調(diào)加快老齡工作發(fā)展的重要性與緊迫性，重點(diǎn)解決老齡事業(yè)發(fā)展中的突出問(wèn)題。表明此時(shí)老齡問(wèn)題已受到黨中央的高度關(guān)注，并對(duì)老齡政策體系建設(shè)開(kāi)始了積極的探索。

此階段所搜集的103份老齡政策中，有21份以農(nóng)村為關(guān)鍵詞，占比20%。在21份農(nóng)村老齡政策中一共選取了16個(gè)關(guān)鍵詞共現(xiàn)（圖2）。

圖2中，“農(nóng)村”與“養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“試點(diǎn)”、“醫(yī)療”、“老年人”節(jié)點(diǎn)顏色較深，連線較厚，聯(lián)系緊密，表明該階段對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療健康、衛(wèi)生服務(wù)等方面關(guān)注度提升，同時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然是農(nóng)村老齡政策關(guān)注的主要方面。2009年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的要求，逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問(wèn)題，這標(biāo)志著政府首次為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)直接提供支持^〔23〕。2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作部署暨新農(nóng)保試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議在京召開(kāi)，提出：“城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保要做到?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，“兩項(xiàng)試點(diǎn)工作同步推進(jìn)，覆蓋面要達(dá)到60%，在本屆政府任期內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋”，這為建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了基礎(chǔ)。

為了更好識(shí)別分析農(nóng)村老齡政策特點(diǎn)，本研究選擇整體網(wǎng)絡(luò)特征值圖密度表示網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)聯(lián)系的緊密程度，聚類系數(shù)表示網(wǎng)絡(luò)集約化程度，平均路徑長(zhǎng)度表示所有最短路徑之和的平均值。進(jìn)行表述（見(jiàn)表2）。

第二階段的農(nóng)村老齡政策關(guān)鍵詞圖密度為0.475，其標(biāo)準(zhǔn)值在〔0，1〕，數(shù)值越趨近于1越好。這表明，在這個(gè)階段中，農(nóng)村老齡政策整體結(jié)構(gòu)中等偏下，關(guān)鍵詞之間的共現(xiàn)頻率一般，雖覆蓋面擴(kuò)展，但總體的深度不夠；聚類系數(shù)為0.843，數(shù)值越大表明網(wǎng)絡(luò)凝聚力越強(qiáng)。這表明，在這個(gè)階段中，農(nóng)村老齡政策網(wǎng)絡(luò)凝聚力處于優(yōu)質(zhì)水平，政府發(fā)力點(diǎn)精準(zhǔn)，政策實(shí)施到位；平均路徑長(zhǎng)度為1.525，數(shù)值越小關(guān)鍵詞連接性越高，這表明在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中各關(guān)鍵詞之間連接性較強(qiáng)。

綜上，2000—2012年農(nóng)村老齡政策整體布局合理，政策發(fā)力點(diǎn)精準(zhǔn)，整體網(wǎng)絡(luò)連通性較好。與第一階段的農(nóng)村老齡政策相比，主要有以下特征：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然是農(nóng)村老齡政策關(guān)注的重點(diǎn)。在第一階段中，農(nóng)村雖涉及的領(lǐng)域聚集于養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是卻不是當(dāng)時(shí)發(fā)展的重點(diǎn)，注意力并未向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。在第二階段中，政府對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入更多的關(guān)注，從制度框架上推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平發(fā)展，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)更加體系化、制度化；二是政府對(duì)于完善農(nóng)村老齡政策體系進(jìn)行積極探索，開(kāi)展試點(diǎn)，醫(yī)療健康、衛(wèi)生服務(wù)、老年教育得到了縱深發(fā)展。但是此時(shí)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)較為吃力，只有衛(wèi)生服務(wù)在此階段得到發(fā)展，同時(shí)，政策覆蓋面相較之前有所擴(kuò)展，但基本只涉及農(nóng)村老人的物質(zhì)生存需求，對(duì)農(nóng)村老人的精神需求及發(fā)展需求關(guān)注度不足，農(nóng)村老齡政策體系進(jìn)入發(fā)展階段。

3.2013—2021年轉(zhuǎn)型期農(nóng)村老齡政策重點(diǎn)

從2013—2021年，我國(guó)老齡化程度不斷加深。“七普”數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)大陸地區(qū)60歲及以上的老年人口占比達(dá)到18.7％，較上個(gè)十年上升了5.44個(gè)百分比。據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，至21世紀(jì)中葉前，我國(guó)老年人口規(guī)模將處于持續(xù)擴(kuò)張之中。2013年黨的十八屆三中全會(huì)、2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》以及2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》等等一系列重要會(huì)議精神以及政策都緊緊圍繞著“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化”這一共識(shí)，許多重要老齡政策得到了突破性發(fā)展。

在這一階段中，共搜集了182份老齡政策，其中有27份以農(nóng)村為關(guān)鍵詞，占比148%，一共選取了36個(gè)關(guān)鍵詞共現(xiàn)（圖3）。

如圖3所示，在這個(gè)階段中，“養(yǎng)老服務(wù)”與“農(nóng)村”、“老年人”節(jié)點(diǎn)顏色最深，連線最厚，表明養(yǎng)老服務(wù)成為該階段農(nóng)村老齡政策的核心，同時(shí)老齡政策對(duì)農(nóng)村的關(guān)注度高于城鎮(zhèn)?！傲羰乩先恕薄笆芾先恕彪m節(jié)點(diǎn)顏色較淺，但是與同顏色級(jí)別的關(guān)鍵詞相比，與“農(nóng)村”連線較厚，表明政府更加重視均等化養(yǎng)老服務(wù)，給予農(nóng)村困難群體照顧關(guān)懷服務(wù)。除此之外政府還大力探索普惠制、多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系。如2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，并明確指出要統(tǒng)籌養(yǎng)老資源，加大對(duì)基層和農(nóng)村的投入，推動(dòng)基本養(yǎng)老服務(wù)均衡發(fā)展。而“適老化改造”“智能健康養(yǎng)老”“失能老人”“互助養(yǎng)老”等關(guān)鍵詞成為亮點(diǎn)，表明農(nóng)村老齡政策正式轉(zhuǎn)型，精細(xì)化程度提高，除了頂層的框架設(shè)計(jì)外，對(duì)于農(nóng)村老人的身體狀況、居住環(huán)境、學(xué)習(xí)發(fā)展都做出了政策安排，同時(shí)積極探索適合于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件、生活環(huán)境的養(yǎng)老方式。

如表3所示，該階段農(nóng)村老齡政策關(guān)鍵詞圖密度為0.352，略低于上一階段的0475，但由于該階段關(guān)鍵詞數(shù)量為36個(gè)，較上一階段增長(zhǎng)了56%，表明此階段網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)整體規(guī)模增大，總體深度仍有加強(qiáng)的空間；聚類系數(shù)為0.859，較上一階段略有提高，聚集程度沒(méi)有太大變化；平均路徑長(zhǎng)度為1.448，較上一階段有所提高，表明該階段各關(guān)鍵詞之間連接性增強(qiáng)，互動(dòng)頻率提高。

綜上，2013—2021年農(nóng)村老齡政策發(fā)生明顯變化，政策核心轉(zhuǎn)移，政策覆蓋面更為廣泛，政策力度有所增強(qiáng)。相較于前一個(gè)階段，主要有以下特征：一是農(nóng)村老齡政策逐漸體系化。在前一個(gè)階段中，農(nóng)村老齡政策涵蓋面雖比第一階段要廣，但是大多都是以養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心展開(kāi)，政策領(lǐng)域較為單一，農(nóng)村老齡政策體系尚未形成。在第三階段中，除去養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，政策核心橫向發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)在農(nóng)村大力開(kāi)展，并借助智能技術(shù)，開(kāi)展智能健康養(yǎng)老試點(diǎn)，老齡事業(yè)得到快速發(fā)展。同時(shí)，市場(chǎng)也參與到農(nóng)村老齡事業(yè)之中，與政府合力提供老年產(chǎn)品，發(fā)展老年服務(wù)業(yè)，形成多方面、多渠道、多主體的農(nóng)村老齡政策體系；二是農(nóng)村老齡政策供給轉(zhuǎn)型。在第二階段中，農(nóng)村老齡政策主要滿足農(nóng)村老人的基本生存和物質(zhì)需求，對(duì)精神需求及發(fā)展需求關(guān)注度不足。而在第三階段中，通過(guò)適老化改造、無(wú)障礙環(huán)境改造，農(nóng)村老人生活環(huán)境更加舒適便捷，借助智能技術(shù)提供高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)向留守老人、失能老人提供關(guān)愛(ài)服務(wù)以及通過(guò)老年教育提供老年人學(xué)習(xí)交流的平臺(tái)，促進(jìn)自身發(fā)展，及時(shí)了解社會(huì)動(dòng)態(tài)，農(nóng)村老齡政策開(kāi)始更多關(guān)注農(nóng)村老人的精神需求以及發(fā)展需求，成功向“以人為本，全面發(fā)展”轉(zhuǎn)型，農(nóng)村老齡政策體系邁進(jìn)轉(zhuǎn)型階段。

（三）農(nóng)村老齡政策工具分析

縱觀我國(guó)1982—2021年的農(nóng)村老齡政策規(guī)范性政策文本，絕大多數(shù)以單獨(dú)發(fā)文為主，其中以民政部和國(guó)務(wù)院占比較大，分別為28%和27%。聯(lián)合發(fā)文相對(duì)較少，占比約16%，反映出我國(guó)農(nóng)村老齡政策缺少各部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及配合，農(nóng)村老齡政策主體網(wǎng)絡(luò)化仍具有發(fā)展空間。為了進(jìn)一步分析農(nóng)村老齡政策所蘊(yùn)含的信息以及變化規(guī)律，本研究參考王輝、黃萃等研究成果^{〔25～26〕}，借鑒Rothwell & Zegveld關(guān)于供給型、需求型和環(huán)境型的政策工具分類，結(jié)合農(nóng)村老齡政策，構(gòu)建一個(gè)如圖4所示的以政策工具為X軸和以三個(gè)階段為Y軸的二維分析框架，并將相應(yīng)的政策文本進(jìn)行編碼，形成三類十一種政策工具并進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)其進(jìn)行描述分析。

供給型政策工具，即直接或間接提供人才、資金、物品的支持，對(duì)農(nóng)村老齡政策產(chǎn)生推動(dòng)力的政策工具，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金投入、科技支撐以及人才培養(yǎng)；需求型政策工具，即發(fā)揮市場(chǎng)力量，整合多方資源，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)村養(yǎng)老，從而產(chǎn)生拉動(dòng)力，包含政府購(gòu)買和服務(wù)外包兩種政策工具；環(huán)境型政策工具，即制定目標(biāo)以提供方向性指引，從而產(chǎn)生積極影響，提供有利的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境的政策工具，主要包括發(fā)展規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制、金融服務(wù)和策略性措施。

由政策工具頻數(shù)分布表4可知，在三個(gè)階段中，每一階段都是以環(huán)境型政策工具為主，這種特點(diǎn)并未隨著農(nóng)村老齡政策的不斷出臺(tái)而發(fā)生太大變化。從總體來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村老齡政策工具覆蓋面廣，但整體結(jié)構(gòu)不均衡，其中環(huán)境型較多（占比59.4%），需求型較少（占比8.2%）。這表明，當(dāng)前政府對(duì)于農(nóng)村老齡政策更加偏好于環(huán)境型政策工具，而這種偏好差異不僅體現(xiàn)在三種宏觀政策工具上，也表現(xiàn)在具體的政策工具內(nèi)容之中。在環(huán)境型政策工具中，側(cè)重于策略性措施和發(fā)展規(guī)劃，兩者合計(jì)占比50%以上，其成因主要取決于兩個(gè)方面：一是農(nóng)村老齡化的緊迫性所決定的。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老發(fā)展需求，同時(shí)農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，難以購(gòu)買優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)，大部分仍需自力更生或者依靠?jī)号Y助，其老齡化狀況令人擔(dān)憂。為了最大限度解決農(nóng)村特殊的老齡化問(wèn)題，政府傾向于多采用多層次、大方向的指導(dǎo)性政策，提供路線方針，使其根據(jù)自身老齡化程度以及經(jīng)濟(jì)情況制定相應(yīng)的有針對(duì)性的政策。二是由我國(guó)農(nóng)村自身的復(fù)雜性所決定的。改革開(kāi)放之初提出“先富帶后富，最終

實(shí)現(xiàn)共同富?！钡陌l(fā)展目標(biāo)，農(nóng)村為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要的影子貢獻(xiàn)，大部分青年勞動(dòng)力外流，成為“新城鎮(zhèn)人”，而農(nóng)村老年人成為了城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中的沉沒(méi)成本，農(nóng)村老齡化現(xiàn)象格外突出；在供給型政策工具中主要以基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)和資金投入為主，分別占比43%和35%，表明政府重視農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以“?；?，促發(fā)展”為方向?qū)r(nóng)村養(yǎng)老進(jìn)行直接或間接的補(bǔ)貼。而在人才培養(yǎng)和科技支持方面，二者合計(jì)占比不足23%，表明專業(yè)性人才隊(duì)伍建設(shè)以及養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平在農(nóng)村區(qū)域存在短板，政府相關(guān)政策供給不足；與其他兩個(gè)政策工具相比，需求性政策工具較為缺少，政府通過(guò)農(nóng)村集體土地承包、購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)以整合資源促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展但并沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)活力，激勵(lì)性政策不足，同時(shí)基于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)村老年人服務(wù)購(gòu)買能力不足，市場(chǎng)參與積極性不高，政府在良莠不齊的市場(chǎng)中難以購(gòu)買符合農(nóng)村特殊需求的養(yǎng)老服務(wù)。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，在1982—2021年農(nóng)村老齡化體現(xiàn)出以下兩方面特征：一是農(nóng)村老齡政策工具結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，主要體現(xiàn)在政府對(duì)于環(huán)境型政策工具的過(guò)度依賴，對(duì)于農(nóng)村老齡化問(wèn)題雖具有短期效果，但是大量具有強(qiáng)烈指向性的策略措施的應(yīng)用，不利于農(nóng)村老齡社會(huì)治理的長(zhǎng)期推進(jìn)，缺乏明確的操作細(xì)則，容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差；二是農(nóng)村老齡政策工具使用單一。在供給型政策工具中，科技支持占比過(guò)少，既不利于農(nóng)村順應(yīng)信息時(shí)代“互聯(lián)網(wǎng)+”與養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合的時(shí)代趨勢(shì)，也限制農(nóng)村智慧健康養(yǎng)老以及關(guān)系產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間；而在需求型政策工具中，服務(wù)外包以及政府采購(gòu)雖可以促進(jìn)農(nóng)村老齡事業(yè)發(fā)展，但是在利潤(rùn)率較低的養(yǎng)老行業(yè)中政府激勵(lì)性優(yōu)惠政策不足，單純降低購(gòu)買門(mén)檻難以滿足龐大的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)需求，在三種政策工具之間缺乏相互聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)和系統(tǒng)性，在農(nóng)村老齡社會(huì)治理中暫未完全形成彼此呼應(yīng)配合的政策結(jié)構(gòu)。

四、結(jié)論與建議

本研究對(duì)1982—2021年農(nóng)村老齡政策進(jìn)行了分析，概括了國(guó)家農(nóng)村老齡政策的基本布局，探究了農(nóng)村老齡政策演進(jìn)歷程，分析了農(nóng)村老齡政策工具配置與組合上的特點(diǎn)，主要包括兩個(gè)方面：一是農(nóng)村老齡政策體系呈現(xiàn)明顯演變特點(diǎn)。從最初建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋升級(jí)再到農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)村老齡政策開(kāi)始從滿足基本生活需求轉(zhuǎn)向農(nóng)村老人的精神需求以及發(fā)展需求，養(yǎng)老服務(wù)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、健康保障、助老文化、權(quán)益保障與農(nóng)村老齡政策緊密聯(lián)系，農(nóng)村老齡政策體系實(shí)現(xiàn)了從起步階段到發(fā)展階段再到轉(zhuǎn)型階段的質(zhì)的飛躍；二是農(nóng)村老齡政策工具網(wǎng)絡(luò)尚未完全形成。政府對(duì)于不同類型的政策工具的組合運(yùn)用能夠影響政策最終的執(zhí)行效果，在農(nóng)村老齡社會(huì)治理中，政府傾向于以環(huán)境型政策工具為主，三種政策工具之間相互聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)尚未完全形成，存在老齡政策工具結(jié)構(gòu)比例失調(diào)以及政策工具使用單一的情況。

農(nóng)村老齡政策經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展演進(jìn)已取得卓越的成效，農(nóng)村養(yǎng)老質(zhì)量、生活環(huán)境、幸福指數(shù)大幅度提升，但是在高質(zhì)量發(fā)展需求以及社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)型的背景下，作為公共產(chǎn)品的農(nóng)村老齡政策其不平衡不充分的矛盾格外突出，因此本研究在汲取以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)農(nóng)村老齡政策的關(guān)注點(diǎn)提出三方面建議：

一是繼續(xù)堅(jiān)持資源均衡配置，打破農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展不平衡。資源均衡配置一直是老齡政策格外強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，隨著各方主體的共同努力，城鄉(xiāng)之間的差異逐漸得到改善，但是農(nóng)村內(nèi)部之間的不平衡卻日益顯現(xiàn)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及政策優(yōu)勢(shì)的巨大差異導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部老齡治理資源的獲取呈現(xiàn)出“馬太效應(yīng)”。因此要繼續(xù)以資源均衡配置為要點(diǎn)，均衡政策供給，協(xié)調(diào)政策工具組合結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)養(yǎng)老市場(chǎng)縱向流通，開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老示范點(diǎn)建設(shè)，從資源上、技術(shù)上、人員上、產(chǎn)品流通上形成“村幫村、村帶村”的“共享”型農(nóng)村老齡資源體系，同時(shí)也要根據(jù)本地實(shí)際情況，盤(pán)活本地資源，借助共享型資源體系，構(gòu)建符合自身的農(nóng)村老齡治理模式。

二是繼續(xù)促進(jìn)老年人社會(huì)參與，充分發(fā)展賦能型政策。農(nóng)村老齡政策在實(shí)施過(guò)程中農(nóng)村老年人一直處于被動(dòng)的地位，政府政策“施恩者”的角色還未徹底擺脫，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村老年人參與公共決策、發(fā)揮自身價(jià)值等方面的老齡政策相對(duì)不足。因此在政策制定與實(shí)施過(guò)程中應(yīng)避免將老齡問(wèn)題簡(jiǎn)單地看作是養(yǎng)老問(wèn)題，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，充分發(fā)展賦能型政策，在養(yǎng)老、尊老、敬老的基礎(chǔ)上，拓展老年人參與公共決策、鄉(xiāng)村治理等政策措施，尤其在涉及土地、貧困戶甄選等與群眾利益密切的事宜上更應(yīng)該要避免“一言堂”的出現(xiàn)，在政策制定、政策公示、政策實(shí)施中要提供明確清晰的參與方式，疏通村民參與政策決議、意見(jiàn)反饋渠道，培養(yǎng)村民主人翁意識(shí)。

三是繼續(xù)健全養(yǎng)老服務(wù)體系，激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)生動(dòng)力。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是近些年農(nóng)村老齡政策的熱點(diǎn)詞，是推動(dòng)農(nóng)村老齡事業(yè)健康發(fā)展的基本保障。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)除了繼續(xù)需要國(guó)家政策提供環(huán)境和條件之外，更需要打破養(yǎng)老服務(wù)外部單一供給，要促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)生轉(zhuǎn)型。以鄉(xiāng)村振興為契機(jī)，以“鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)情”為紐帶，綜合施策，整合政府資源，吸引和鼓勵(lì)各方賢達(dá)助力家鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，盤(pán)活農(nóng)村資源，實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的“三下鄉(xiāng)”。同時(shí)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)清單，以“一戶一策”為原則，明確服務(wù)對(duì)象、服務(wù)需求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，充分利用農(nóng)村閑置勞動(dòng)力，為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)提供內(nèi)生保障。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕孫 婷，王雪琴.我國(guó)老齡政策演進(jìn)研究——基于1949—2020年政策文本分析〔J〕.重慶社會(huì)科學(xué)，2021，（9）：38-52.

〔2〕韓 艷.中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的演進(jìn)路徑和發(fā)展方向——基于1949-2014年國(guó)家層面政策文本的研究〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2015，（4）：42-48，247.

〔3〕劉曉靜.論中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的政策取向——基于養(yǎng)老服務(wù)政策變遷的視角〔J〕.河北學(xué)刊，2014，34（5）：106-109.

〔4〕朱 浩.中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化改革三十年的回顧與反思〔J〕.中州學(xué)刊，2017，（8）：66-72.

〔5〕吳孝芹.商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)效果影響因素分析〔J〕.遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019，47（3）：75-84.

〔6〕楊宜勇，吳香雪.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系改革與稅收扶持機(jī)制研究〔J〕.稅務(wù)研究，2018，（1）：25-30.

〔7〕劉 威，劉昌平.老齡化、人口流動(dòng)與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性〔J〕.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2018，（3）：66-76.

〔8〕孫永勇.中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行評(píng)價(jià)（2018）〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究參考，2019，（14）：9-21.

〔9〕牛東旗，王玉翠.制度張力與行為取向：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施研究〔J〕.湖南社會(huì)科學(xué)，2014，（3）：98-101.

〔10〕李秀梅，姚春玲，段美枝.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼政策有效性檢驗(yàn)〔J〕.財(cái)會(huì)月刊，2018，（22）：149-156.

〔11〕韓 燁，付佳平.中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策供給：演進(jìn)歷程、治理框架、未來(lái)方向〔J〕.蘭州學(xué)刊，2020，（9）：187-198.

〔12〕張旭升，牟來(lái)娣.中國(guó)老年服務(wù)政策的演進(jìn)歷史與完善路徑〔J〕.江漢論壇，2011，（8）：140-144.

〔13〕曲紹旭，梁德友.老年健康觀視角下城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的優(yōu)化〔J〕.南京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021，34（4）：49-56.

〔14〕韓沛錕，程瑤瑤.農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)：需求、政策實(shí)踐與發(fā)展展望〔J〕.學(xué)習(xí)論壇，2021，（2）：96-103.

〔15〕汪三貴，張梓煜.協(xié)同賦能：農(nóng)村失能老人養(yǎng)老服務(wù)供給研究〔J〕.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2022，23，（1）：9-15.

〔16〕張 博.智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境與出路——基于有效供給視角〔J〕.蘭州學(xué)刊，2019，（11）：179-188.

〔17〕黃劍鋒，章曉懿.中國(guó)智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策研究——基于政策工具與技術(shù)路線圖模型〔J〕.中國(guó)科技論壇，2020，（1）：69-79.

〔18〕吳 雪.智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑〔J〕.華東經(jīng)濟(jì)管理，2021，35（7）：1-9.

〔19〕于 蕾.我國(guó)老年教育政策執(zhí)行阻滯問(wèn)題研究〔J〕.成人教育，2020，40（12）：39-43.

〔20〕王曉慧，向運(yùn)華.我國(guó)老年健康政策的演進(jìn)及執(zhí)行效果研究〔J〕.江漢學(xué)術(shù)，2021，40（3）：20-28.

〔21〕陳志鵬，楊金俠，章凱燕，顧思雨.基于史密斯模型的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策執(zhí)行效果研究〔J〕.中國(guó)衛(wèi)生事業(yè)管理，2021，38（7）：515-517，546.

〔22〕陳皓陽(yáng)，葛鵬楠，劉易昕，張夢(mèng)楠，陳志全，曹志輝.我國(guó)智慧康養(yǎng)政策執(zhí)行困境及服務(wù)推進(jìn)策略——基于史密斯模型〔J〕.衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究，2020，37（12）：40-44.

〔23〕王 婷，李 放.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變遷的歷史邏輯思考〔J〕.江蘇社會(huì)科學(xué)，2016，（3）：76，76.

〔24〕黃俊輝，李 放.農(nóng)村養(yǎng)老保障政策取向——基于情境認(rèn)知的視角〔J〕.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，28（3）：170-177.

〔25〕王 輝.政策工具視角下我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策研究〔J〕.中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2015，（2）：83-89.

〔26〕黃 萃，任 弢，張 劍.政策文獻(xiàn)量化研究：公共政策研究的新方向〔J〕.公共管理學(xué)報(bào)，2015，12（2）：129-137，158-159.

Research on the Evolution of China's Rural Aging Policy：

Text Analysis Based on Rural Aging Policies from 1982 to 2021

CHEN Songlin， YU Yu， LIU Ting

Abstract： Rural aging policy is an important part of rural aging social governance and an important guarantee to realize the strategy of rural revitalization. The visual analysis and qualitative analysis of the text of China's rural aging policies from 1982 to 2021 are carried out. The results show that： （1） the rural aging policy system presents obvious evolution characteristics， from meeting the basic needs of life to focusing on the needs of spiritual development， achieving a qualitative leap from the initial stage to the development stage and then to the transition stage; （2） the network of policy tools for the elderly in rural areas has not been fully formed， and the policipes are out of proportion in structure and of single emptoyment. The corresponding policy structure has not been fully formed yet， and the structure proportion is out of proportion and the use is single. Therefore， in the context of high-quality development needs and the transformation of major social contradictions， the future rural aging policies should focus on breaking the imbalance of rural internal development， fully developing enabling policies， stimulating the internal power of the supply of elderly care services and other aspects.

Key words： rural aging; policies on ageing; policy evolution; endowment resources; aging society; population aging; social security system

（責(zé)任編輯：葉光雄）