文物保護(hù)工程管理制度探析

郭開鳳（中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院 北京 100029）

何正萱（中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院 北京 100029）

文物的既有性決定了文物保護(hù)工程項(xiàng)目的特殊性、唯一性，需要針對(duì)性地對(duì)保護(hù)對(duì)象開展研究。因此文物保護(hù)工程是一種研究性質(zhì)較強(qiáng)的科研和文化活動(dòng)，它涵蓋了文物價(jià)值評(píng)估、文物本體及賦存環(huán)境勘察、傳統(tǒng)工藝調(diào)查、測(cè)試分析、前期試驗(yàn)、文物信息留存等諸多內(nèi)容，具有一般性建設(shè)工程不具備的特性。同時(shí)由于文物保護(hù)工程設(shè)計(jì)受文物結(jié)構(gòu)、勘察條件和勘察技術(shù)等方面限制，增加了施工過程中的不確定因素和不可預(yù)見性。

我國(guó)的文物保護(hù)工程管理制度建設(shè)從1950年代起步，伴隨著同時(shí)期一批探索性的保護(hù)工程實(shí)踐。1963年文化部頒布的《革命紀(jì)念建筑、歷史紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》，為該時(shí)期指導(dǎo)文物保護(hù)工程管理的重要法規(guī)文件，標(biāo)志著我國(guó)文物保護(hù)管理體系的初步建立。自此之后經(jīng)過不斷探索，至21世紀(jì)初逐步形成文物保護(hù)工程項(xiàng)目管理從立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、施工及監(jiān)理到驗(yàn)收的全過程實(shí)施流程，這種程序化管理模式的建立為文物保護(hù)工程管理的有序發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，同時(shí)也加強(qiáng)了文物保護(hù)隊(duì)伍和能力建設(shè)，對(duì)于文物保護(hù)工程的管理和指導(dǎo)起到了積極作用。但是隨著保護(hù)工程項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模、參與人員等的變化，文物保護(hù)工程在實(shí)施中出現(xiàn)維修不到位、失去真實(shí)歷史信息、改變?cè)瓲?、明顯越制等問題[1]。業(yè)內(nèi)許多專家逐步認(rèn)識(shí)到，提升文物保護(hù)工程質(zhì)量，關(guān)鍵是要改變用現(xiàn)代建設(shè)工程模式管理文物保護(hù)工程的現(xiàn)狀[2]，因而亟需調(diào)整管理思路和模式，增強(qiáng)工程管理的有效性。

本文在梳理文物保護(hù)工程管理制度沿革基礎(chǔ)上，結(jié)合文物保護(hù)現(xiàn)有基本工作體系和形勢(shì)，分析了目前管理制度方面存在的問題，嘗試進(jìn)行文物保護(hù)工程管理問題探討。

一、文物保護(hù)工程管理制度與各階段特點(diǎn)

自1935年舊都文物整理委員會(huì)成立至新中國(guó)成立之初，雖有不少優(yōu)秀的文物保護(hù)實(shí)踐和調(diào)查研究工作，但尚未形成具有全國(guó)性指導(dǎo)意義的文物維修工程管理制度。1949年新中國(guó)成立以來，分別在1963、1986和2003年發(fā)布過三次與文物保護(hù)工程管理有關(guān)的文件、辦法，在不同的歷史時(shí)期對(duì)文物保護(hù)工程的管理和指導(dǎo)發(fā)揮了積極作用。

按照文物保護(hù)工程相關(guān)管理辦法頒布時(shí)間，可以分為四個(gè)階段。初創(chuàng)階段（1950—1960年代）；探索階段（1970—1980年代）；發(fā)展階段（1990年代至21世紀(jì)初）；挑戰(zhàn)階段（21世紀(jì)初至今）。

（一）初創(chuàng)階段：1950—1960年代

1.文物保護(hù)工程管理制度與特點(diǎn)

這段時(shí)期有《文物保護(hù)管理暫行條例》（1961年）、《革命紀(jì)念建筑、歷史紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》（1963年）頒布實(shí)施，尤其是《革命紀(jì)念建筑、歷史紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺修繕暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“1963年《辦法》”）是新中國(guó)成立以后第一個(gè)有關(guān)文物保護(hù)工程管理的規(guī)章制度，在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下對(duì)古建筑修繕等工作起到了指導(dǎo)作用。主要表現(xiàn)在：

1）首次提出文物保護(hù)工程的保護(hù)對(duì)象。提出文物修繕工程對(duì)象包括革命紀(jì)念建筑、歷史紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺。明確表明修繕工程的對(duì)象是不可移動(dòng)文物。

2）首次提出文物保護(hù)工程分類。規(guī)定修繕工程分為經(jīng)常性的保養(yǎng)維護(hù)工程、搶救性的加固工程和重點(diǎn)進(jìn)行的修理修復(fù)工程三類。這一分類至今還影響著文物保護(hù)工程管理機(jī)制的建設(shè)。

3）首次提出文物保護(hù)工程分類審批管理規(guī)定，為后來兩部規(guī)章的制定奠定了基礎(chǔ)。

4）首次提出文物保護(hù)工程技術(shù)要求，規(guī)范了文物保護(hù)工程實(shí)踐工作。

5）首次提出“不得改變?cè)瓲睢痹瓌t。這是文物部門規(guī)章制度中第一次提出“不改變?cè)瓲睢钡谋硎?。雖然其內(nèi)涵與現(xiàn)今的“不改變?cè)瓲睢痹瓌t理念有所差別，但這一原則提出以后，即成為中國(guó)文物保護(hù)和工程實(shí)踐的核心原則，自此以后不斷被延續(xù)寫入行業(yè)法規(guī)、部門規(guī)章和行業(yè)技術(shù)導(dǎo)則及規(guī)范中，并成為長(zhǎng)期指導(dǎo)文物保護(hù)工程實(shí)踐的理論依據(jù)。

總體而言，1963年《辦法》更偏重于技術(shù)層面的管理，規(guī)定了大量技術(shù)要求，更像一部技術(shù)規(guī)程。鑒于當(dāng)時(shí)全國(guó)文物行業(yè)從事文物保護(hù)工程設(shè)計(jì)和施工的專業(yè)機(jī)構(gòu)僅有寥寥幾家，所以在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件下，1963年《辦法》在明確各類工程審批程序的同時(shí)，主要是規(guī)范了保護(hù)工程實(shí)踐行為。同時(shí)由于新中國(guó)成立后全國(guó)文物保護(hù)的管理體系正處在初創(chuàng)時(shí)期，各省逐步組建文物管理委員會(huì)，所以該辦法的出臺(tái)也為各地成立不久的文物主管部門管理文物維修工程起到了指導(dǎo)作用，更為后來工程管理制度日臻完善奠定了基礎(chǔ)。

2.初創(chuàng)階段文物保護(hù)工程實(shí)踐與特點(diǎn)

這一階段隨著文物事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)文物保護(hù)機(jī)構(gòu)初步形成體系，古建筑修繕保護(hù)也伴隨大規(guī)模古建筑調(diào)查工作的開展向全國(guó)擴(kuò)展。文物保護(hù)工程的對(duì)象除古建筑外，石窟寺等其他類型的工作也逐步開展起來，保護(hù)對(duì)象類別也在1963年《辦法》中予以明確，同時(shí)提出保存現(xiàn)狀或者恢復(fù)原狀的原則，此即現(xiàn)在“不改變?cè)瓲睢痹瓌t的雛形。

此階段代表性的文物保護(hù)實(shí)踐案例有敦煌莫高窟維修加固工程、河北趙縣安濟(jì)橋（趙州橋）加固維修工程、河北正定隆興寺轉(zhuǎn)輪藏殿修繕工程等。其中河北正定隆興寺轉(zhuǎn)輪藏殿修繕工程（1953年測(cè)量勘察，1954年動(dòng)工，1955年竣工），修繕前是兩層柱子三層檐，中間層檐為后人修繕中增加的“腰檐”（圖1），修繕中經(jīng)討論，決定按梁思成先生意見撤除后世維修所加腰檐（圖2），恢復(fù)宋代建筑原狀，即局部復(fù)原，這種“復(fù)原修繕”是古建筑修復(fù)工程的首次實(shí)踐[3]。

圖1 修繕前的隆興寺轉(zhuǎn)輪藏殿[4]

圖2 修繕后的隆興寺轉(zhuǎn)輪藏殿[5]

依托正定隆興寺轉(zhuǎn)輪藏殿修繕工程等多項(xiàng)保護(hù)實(shí)踐，文物保護(hù)理念和管理制度逐漸形成并達(dá)成初步共識(shí)，經(jīng)凝練總結(jié)初步建立起國(guó)家的法規(guī)體系與管理制度，規(guī)范著保護(hù)工程開展，同時(shí)多學(xué)科也開始引入文物保護(hù)領(lǐng)域，參與文物保護(hù)的工程實(shí)踐。

（二）探索階段：1970—1980年代

1.文物保護(hù)工程管理制度與特點(diǎn)

進(jìn)入20世紀(jì)七八十年代，在文物保護(hù)工程管理制度的規(guī)范下，文物保護(hù)實(shí)踐進(jìn)入探索期?！段奈锉Ｗo(hù)法》（1982年）、《紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺等修繕工程管理辦法》（1986年）等有關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施。

《文物保護(hù)法》在肯定1961年國(guó)務(wù)院頒布的《文物保護(hù)管理暫行條例》基本制度的前提下，總結(jié)了新中國(guó)成立30多年文物保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《文物保護(hù)法》第十四條規(guī)定，1986年《紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺等修繕工程管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“1986年《辦法》”）得以頒布，該辦法是在肯定1963年《辦法》的基本框架下，針對(duì)改革開放面對(duì)的新情況制定的，反映了當(dāng)時(shí)歷史時(shí)期文物保護(hù)的特點(diǎn)，也提出了新形勢(shì)下的新對(duì)策。主要反映在：

1）進(jìn)一步擴(kuò)充了文物保護(hù)工程的保護(hù)對(duì)象。由1963年《辦法》提出的革命紀(jì)念建筑、歷史紀(jì)念建筑、古建筑、石窟寺擴(kuò)充到紀(jì)念建筑、古建筑（含近代典型建筑）、石窟寺、壁畫、造像、古碑石刻等。

2）反映了當(dāng)時(shí)文物保護(hù)理念和工程實(shí)踐的指導(dǎo)原則。

3）進(jìn)一步補(bǔ)充了文物保護(hù)工程分類。由原1963年《辦法》擴(kuò)充到經(jīng)常性保養(yǎng)維護(hù)、搶險(xiǎn)加固工程、重點(diǎn)修繕、局部復(fù)原、保護(hù)性建筑物與構(gòu)筑物。除本體修繕以外，與本體保護(hù)相關(guān)工程也開始納入修繕工程范疇。

4）首次提出文物保護(hù)工程分級(jí)審批管理規(guī)定。這是與我國(guó)文物保護(hù)單位分級(jí)管理相適應(yīng)的配套制度，體現(xiàn)了符合國(guó)情的工程管理特點(diǎn)。

5）首次提出設(shè)計(jì)與施工單位資格管理規(guī)定。國(guó)家對(duì)文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)、文物保護(hù)工程的需求逐步增多，促成了各地文物保護(hù)專業(yè)隊(duì)伍迅速成長(zhǎng)，補(bǔ)充了文物保護(hù)技術(shù)力量的不足，必然促使文物保護(hù)工程由行業(yè)內(nèi)部的管理向面向市場(chǎng)管理的轉(zhuǎn)變。而設(shè)置行業(yè)資格的管理規(guī)定正是在這一背景下提出的。但遺憾的是由于配套管理制度缺失，當(dāng)時(shí)該項(xiàng)規(guī)定并沒有真正落實(shí)。

6）首次提出設(shè)計(jì)文件審核及工程驗(yàn)收管理規(guī)定，并進(jìn)一步完善了設(shè)計(jì)文件的編制要求，為后來技術(shù)管理、勘查設(shè)計(jì)等文件的編制奠定了基礎(chǔ)并提供依據(jù)。

7）首次提出施工中變更設(shè)計(jì)、補(bǔ)充設(shè)計(jì)的技術(shù)管理要求，對(duì)規(guī)范施工中的技術(shù)行為起到指導(dǎo)作用。

8）首次對(duì)修繕工程實(shí)施中的經(jīng)費(fèi)管理提出要求。其中“?？顚Ｓ?，專材專用，不得移作它用”的原則，一直成為文物保護(hù)工程經(jīng)費(fèi)使用管理的剛性要求。

2.探索階段文物保護(hù)工程實(shí)踐與特點(diǎn)

1982年《文物保護(hù)法》明確提出“不改變文物原狀的原則”，取代“保存現(xiàn)狀或恢復(fù)原狀的原則”；1986年《辦法》對(duì)“不改變?cè)瓲睢边M(jìn)行了詳細(xì)說明，依照解釋，此處“不改變?cè)瓲睢睂?shí)質(zhì)上還是“保存現(xiàn)狀或恢復(fù)原狀”的理念。1986年《辦法》頒布后按照“保存現(xiàn)狀或恢復(fù)原狀”理念實(shí)施的一個(gè)案例為河北正定開元寺鐘樓維修工程。開元寺內(nèi)鐘樓始建于晚唐，經(jīng)歷代修葺，下層墻體、大木梁架等都保持原建時(shí)代的手法和風(fēng)格。1988—1990年采用“下層基本不動(dòng)，按照下層制作方法、用材尺寸恢復(fù)上層的落架復(fù)原性”的修繕方案開展鐘樓維修[6]（圖3、4）。

圖3 正定開元寺鐘樓上層梁架預(yù)安裝[7]

這一時(shí)期內(nèi)經(jīng)過不斷探索，文物修繕的指導(dǎo)思想及對(duì)“不改變文物原狀”的認(rèn)識(shí)也不斷深入，不可移動(dòng)文物的保護(hù)范疇、工程類型在擴(kuò)大，開始由單一的本體修繕向綜合性保護(hù)發(fā)展。同時(shí)文物保護(hù)工程逐步體現(xiàn)出科研與工程實(shí)踐有機(jī)結(jié)合的趨勢(shì)，并取得了許多具工程推廣意義的科研成果。

（三）發(fā)展階段：1990年代至21世紀(jì)初

1.文物保護(hù)工程管理制度與特點(diǎn)

圖4 維修后的正定開元寺鐘樓[8]

隨著《威尼斯憲章》等國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)文件及理念引入國(guó)內(nèi)，此階段文物保護(hù)管理和工程實(shí)踐理念逐步與國(guó)際文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域接軌。結(jié)合文物保護(hù)工程實(shí)踐，2000年《中國(guó)文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）發(fā)布，規(guī)范了不可移動(dòng)文物保護(hù)工作。隨后2002年《文物保護(hù)法》進(jìn)行了一次大的修訂。2003年，結(jié)合《文物保護(hù)法》《準(zhǔn)則》以及中國(guó)實(shí)踐，文化部頒布實(shí)施了《文物保護(hù)工程管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“2003年《辦法》”），2003年《辦法》在當(dāng)時(shí)為文物保護(hù)工程的管理起到了積極作用，主要反映在：

1）進(jìn)一步完善了文物保護(hù)工程的保護(hù)對(duì)象，與《文物保護(hù)法》所涉及的類型及界定達(dá)到一致。

2）進(jìn)一步完善了文物保護(hù)工程分類。將1986年《辦法》中的重點(diǎn)修繕和局部復(fù)原合并為修繕工程，增加了遷移工程，使文物工程分類更趨完善。

3）首次提出文物保護(hù)規(guī)劃在文物保護(hù)工程管理中的作用。對(duì)文物保護(hù)規(guī)劃在工程實(shí)踐的定位進(jìn)行了明確，使文物保護(hù)工程實(shí)踐更具計(jì)劃性。

4）首次提出文物保護(hù)工程實(shí)施中各相關(guān)主體的責(zé)任和權(quán)利。明確了在工程管理中各相關(guān)主體的定位、權(quán)利和工作要求。

5）進(jìn)一步完善了資質(zhì)管理制度。繼1986年《辦法》后再次對(duì)保護(hù)工程承擔(dān)單位提出資格方面的要求。隨后國(guó)家文物局于2004年先后發(fā)布了施工資質(zhì)、勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)、監(jiān)理資質(zhì)三個(gè)有關(guān)資質(zhì)的規(guī)范性文件，使該項(xiàng)規(guī)定真正得到了執(zhí)行。

6）首次提出了程序化的管理模式。借鑒建設(shè)項(xiàng)目管理流程首次提出了文物保護(hù)工程項(xiàng)目從立項(xiàng)、勘察設(shè)計(jì)、施工及監(jiān)理到驗(yàn)收的五個(gè)實(shí)施流程，明確了各流程的主要任務(wù)和要求。

7）首次提出工程招投標(biāo)要求、將獎(jiǎng)勵(lì)與處罰列入條款、將非國(guó)有不可移動(dòng)文物保護(hù)問題列入條款。

2003年《辦法》頒布實(shí)施后，圍繞文物管理工作的各類規(guī)章制度也在不斷完善，包括項(xiàng)目審批、資金管理、資質(zhì)管理、施工組織設(shè)計(jì)、檢查管理及竣工驗(yàn)收等文物保護(hù)項(xiàng)目管理有關(guān)的內(nèi)容，覆蓋文物保護(hù)項(xiàng)目主要技術(shù)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了文物保護(hù)隊(duì)伍和能力建設(shè)，為面向社會(huì)管理起到了積極作用。

2.發(fā)展階段文物保護(hù)工程實(shí)踐與特點(diǎn)

此階段隨著國(guó)際保護(hù)理念的引入，文物保護(hù)工程實(shí)踐也受到深刻影響，其中兩個(gè)典型案例為天津薊縣獨(dú)樂寺觀音閣修繕工程和天安門城樓、城臺(tái)保護(hù)維修工程。

天津薊縣獨(dú)樂寺觀音閣為遼代建筑，清朝乾隆時(shí)期維修時(shí)增砌了照壁，增設(shè)觀音閣重檐上下各四根擎檐柱[9]。1990年在制定維修方案時(shí)，主要有木構(gòu)件修配、屋面翻修等內(nèi)容，其中8根擎柱在修繕后失去了作為支撐的作用，在結(jié)構(gòu)力學(xué)角度屬于可拆除部分，但是為了保護(hù)建筑原真性以及歷史信息，最終確定將其保留下來①獨(dú)樂寺觀音閣維修工程于1998年竣工，期間1994年UNESCO、ICCROM和ICOMOS等在日本召開的“奈良真實(shí)性會(huì)議”上，基于《威尼斯憲章》精神，形成了針對(duì)東方文物語境的《奈良真實(shí)性文件》，強(qiáng)調(diào)了“文化與遺產(chǎn)的多樣性”，重新定義了“遺產(chǎn)的真實(shí)性”。（圖5）。這是文物保護(hù)理念在國(guó)際影響下的一次重要實(shí)踐，是對(duì)“不改變文物原狀”原則進(jìn)一步深化的重要體現(xiàn)。

圖5 修繕后的獨(dú)樂寺觀音閣[10]

1969—1970年天安門城樓翻建時(shí)龍紋瓦當(dāng)被改成了向日葵瓦當(dāng)。在1998年天安門城樓、城臺(tái)保護(hù)維修方案編制中，“向日葵瓦當(dāng)”的去留成為其中的一個(gè)焦點(diǎn)話題。天安門在明清時(shí)期為封建皇權(quán)的象征，新中國(guó)成立后又被賦予新的歷史內(nèi)涵，1969年翻建時(shí)添加向日葵瓦當(dāng)體現(xiàn)的是時(shí)代特色，是新中國(guó)成立后歷史的縮影和體現(xiàn)[11]，因此向日葵瓦當(dāng)作為天安門“原狀”的一部分，在修繕方案編制過程中得以保留（圖6）。

圖6 天安門城樓向日葵瓦當(dāng)（攝影：張之平）

2003年《辦法》第三條規(guī)定“文物保護(hù)工程必須遵守不改變文物原狀的原則，全面地保存、延續(xù)文物的真實(shí)歷史信息和價(jià)值；按照國(guó)際、國(guó)內(nèi)公認(rèn)的準(zhǔn)則，保護(hù)文物本體及與之相關(guān)的歷史、人文和自然環(huán)境”，是對(duì)“不改變文物原狀”保護(hù)理念明確、具體的制度管理要求。同時(shí)，具有中國(guó)特色的文物保護(hù)工程實(shí)踐、理念不斷發(fā)展并開始走向世界，中國(guó)陸續(xù)開始承擔(dān)國(guó)際文物保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目。

（四）挑戰(zhàn)階段：21世紀(jì)初至今

1.新時(shí)期文物保護(hù)工作形勢(shì)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作作出了一系列重要指示批示和部署，強(qiáng)調(diào)將文物事業(yè)改革發(fā)展整體納入全面深化改革戰(zhàn)略部署，建立健全不可移動(dòng)文物保護(hù)機(jī)制，這對(duì)于做好文物保護(hù)工作具有重要指導(dǎo)意義。

文物規(guī)模方面，經(jīng)過“三普”，我國(guó)不可移動(dòng)文物登記數(shù)量急劇增長(zhǎng)，文物規(guī)模和涵蓋信息不斷增加②第三次全國(guó)文物普查共登記不可移動(dòng)文物766,722處（不包括港澳臺(tái)地區(qū)），截至目前已公布的八批國(guó)保單位總數(shù)為5058處。，經(jīng)費(fèi)需求大幅增長(zhǎng)。僅2015—2019年，國(guó)家文物局批復(fù)的國(guó)保單位保護(hù)工程項(xiàng)目數(shù)量約4000項(xiàng)，開工項(xiàng)目約3500項(xiàng)，竣工項(xiàng)目約2800項(xiàng)[12]。

文物保護(hù)理念方面，自2005年《西安宣言》提出對(duì)文化遺產(chǎn)及周邊環(huán)境的保護(hù)，到2007年《北京宣言》提出文化建設(shè)與創(chuàng)新，保護(hù)理念經(jīng)歷了由文物保護(hù)向文化遺產(chǎn)保護(hù)的變化，保護(hù)范圍不再局限于文物本體，而擴(kuò)展至其所處環(huán)境的保護(hù)，而文物保護(hù)的目的也不僅局限于物質(zhì)形態(tài)的保護(hù)，更擴(kuò)展到了展示利用，甚至已將其視為城鄉(xiāng)文化建設(shè)的重要途徑和抓手。

2.新時(shí)期文物保護(hù)工程管理存在問題

隨著保護(hù)工程項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模、參與人員等的變化，文物保護(hù)工程在實(shí)施中出現(xiàn)不少問題，一些保護(hù)工程的施工質(zhì)量和效果引起了社會(huì)公眾和媒體的廣泛關(guān)注。

1）文物保護(hù)工程類型、管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面。隨著由文物保護(hù)向文化遺產(chǎn)保護(hù)理念的轉(zhuǎn)變，保護(hù)的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了巨大變化。從原有的“文物本體保護(hù)”的傳統(tǒng)保護(hù)觀念拓展至“環(huán)境保護(hù)、展示相結(jié)合的綜合性保護(hù)理念”。如2013年財(cái)政部和國(guó)家文物局聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》中就包括了文物本體保護(hù)、環(huán)境整治、展示、安全防護(hù)等工程類型。而環(huán)境整治、展示、安全防護(hù)等類型是目前工程管理制度中未體現(xiàn)的。同時(shí)文物保護(hù)工程管理的主要依據(jù)為2003年《辦法》，但文物保護(hù)工程實(shí)踐是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，2003年《辦法》中的條款對(duì)工程實(shí)踐的指導(dǎo)性或參考性依然有所欠缺，無法解決目前文物保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施中管理、技術(shù)等所有問題。

2）人員資格管理方面。文物保護(hù)項(xiàng)目的質(zhì)量很大程度取決于參與項(xiàng)目實(shí)施的人員水平，包括研究人員、工程設(shè)計(jì)人員、施工技術(shù)人員等。我國(guó)自2004年起對(duì)文物保護(hù)專業(yè)技術(shù)人員實(shí)行執(zhí)證上崗管理，增設(shè)文物保護(hù)工程責(zé)任設(shè)計(jì)師和責(zé)任工程師資格，為提高工程質(zhì)量發(fā)揮了一定作用，單位資質(zhì)、個(gè)人資格成為文物保護(hù)工程行業(yè)管理的有力抓手[13]。但是目前2003年《辦法》中關(guān)于資質(zhì)的要求并未針對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人設(shè)個(gè)人資格要求，同時(shí)多數(shù)技術(shù)工人沒有經(jīng)過培訓(xùn)和考核等[14]，保護(hù)工程項(xiàng)目從勘察設(shè)計(jì)到施工各個(gè)環(huán)節(jié)都存在文物價(jià)值受到負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)，部分工程遭大幅干預(yù)、改變歷史信息、破壞歷史格局和完整性現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，文物保護(hù)基本原則、理念遵守執(zhí)行情況也不甚理想。

3）文物保護(hù)工程招投標(biāo)機(jī)制方面。文物的既有性等特點(diǎn)決定了文物保護(hù)工程不同于一般建設(shè)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)化施工，尤其本體保護(hù)工程無法套用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此文物保護(hù)工程中研究工作是貫穿始終的，在修復(fù)過程中需要不斷探討、研究與分析。2003年《辦法》提到文物保護(hù)工程中的修繕工程、保護(hù)性設(shè)施建設(shè)工程和遷移工程需實(shí)行招投標(biāo)，但并未明確具體招投標(biāo)方式。目前多以（現(xiàn)代）建設(shè)工程的招投標(biāo)方式和管理模式來監(jiān)督文物保護(hù)項(xiàng)目的招標(biāo)工作，其所規(guī)定的適用條件不完全適合文物保護(hù)項(xiàng)目實(shí)際情況，經(jīng)常出現(xiàn)流標(biāo)現(xiàn)象，影響項(xiàng)目進(jìn)程。同時(shí)文物保護(hù)工程資質(zhì)分為勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理三種類型，保護(hù)工程多采用設(shè)計(jì)—招標(biāo)—施工管理模式，致使設(shè)計(jì)和施工分離，也造成“研究的脫節(jié)”，各方溝通協(xié)調(diào)欠缺，影響項(xiàng)目質(zhì)量。文物的差異性和復(fù)雜性決定了文物保護(hù)項(xiàng)目必然是跨自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)及工程學(xué)多領(lǐng)域的，如果設(shè)計(jì)、施工分開，不僅人為增加合作過程中的成本，也會(huì)影響多學(xué)科研究成果在施工中的應(yīng)用。如壁畫保護(hù)，各單位關(guān)于壁畫保護(hù)的材料、技術(shù)、方法等具有各自獨(dú)特的方案，如設(shè)計(jì)與施工分離，施工單靠設(shè)計(jì)方案和交底等形式，難以掌握理解保護(hù)方案，易導(dǎo)致壁畫保護(hù)設(shè)計(jì)方案與工程實(shí)踐間產(chǎn)生巨大差距，從而影響工程質(zhì)量和壁畫價(jià)值的保存。

二、國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域現(xiàn)狀及可借鑒性分析

（一）國(guó)外文化遺產(chǎn)教育培訓(xùn)及人員資格管理

法國(guó)從事文化遺產(chǎn)保護(hù)的從業(yè)人員分為文物保管師（古跡修復(fù)師）和文物修復(fù)師（古跡建筑師）兩個(gè)體系[15]，建成遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)人員為遺產(chǎn)建筑師、文物建筑主任建筑師、國(guó)家建筑師三類[16]，同時(shí)建立了國(guó)家級(jí)培訓(xùn)中心及私人或公私合辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)[17]。其中遺產(chǎn)建筑師是通過專業(yè)教育等擁有建筑師資格（建筑師文憑）且有工作實(shí)踐的人員；國(guó)家建筑師是遺產(chǎn)建筑師通過考試錄取、培訓(xùn)、考核等程序才可獲得的從業(yè)資格；文物建筑主任建筑師則需在取得遺產(chǎn)建筑師資格后經(jīng)工程實(shí)踐、通過資格考試等獲得，可承擔(dān)大型國(guó)家級(jí)文物古跡保護(hù)工程[18-20]。除專業(yè)人員教育培訓(xùn)，還建立了針對(duì)工匠和社會(huì)公眾的教學(xué)和培訓(xùn)課程（圖7）?？傊▏?guó)的遺產(chǎn)保護(hù)管理體系已形成了相對(duì)完善嚴(yán)格的從業(yè)人員資格分級(jí)管理和晉升機(jī)制以及教育培訓(xùn)體系。

圖7 法國(guó)遺產(chǎn)教育培訓(xùn)及人員資格管理體系示意（作者自繪）

日本在管理古跡修繕工程資質(zhì)方面實(shí)施的是設(shè)計(jì)監(jiān)造者主任制度，分主任助理、2開間古跡現(xiàn)場(chǎng)主任、3開間以上古跡現(xiàn)場(chǎng)主任及國(guó)寶級(jí)古跡主任四個(gè)等級(jí)，并在工作年限、工程質(zhì)量、培訓(xùn)等方面建立了等級(jí)晉升考核機(jī)制。

另外，意大利高級(jí)文物保護(hù)修復(fù)研究院培養(yǎng)修復(fù)師的高級(jí)培訓(xùn)學(xué)校模式已成為其他國(guó)家的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，目前意大利正在組織構(gòu)建大學(xué)高級(jí)修復(fù)課程[21]；澳大利亞則建有較為完善的遺產(chǎn)教育體系，為不同人員提供教育培訓(xùn)機(jī)會(huì)，培養(yǎng)了各類遺產(chǎn)保護(hù)專業(yè)人員[22]。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)招投標(biāo)及管理模式

我國(guó)建設(shè)系統(tǒng)項(xiàng)目管理模式除傳統(tǒng)的DBB（設(shè)計(jì)—招標(biāo)—建造）模式外，目前常見的為DB（設(shè)計(jì)—建造）、EPC（設(shè)計(jì)—采購—建造）兩種工程總承包模式，可有效控制項(xiàng)目實(shí)施中設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)、設(shè)計(jì)變更頻繁、責(zé)任推諉等問題。經(jīng)過多年的實(shí)踐和推廣，工程總承包模式由建筑業(yè)開始向公路、水利等行業(yè)擴(kuò)展。原住建部、科技部、水利部等部委分別根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，制定了《建筑工程設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《科技項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》《水利工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》，這些部門規(guī)章和辦法中均提出了有針對(duì)性的工程總承包管理模式，可供借鑒。

三、對(duì)策與建議

參考前述國(guó)外文物古跡修復(fù)管理經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)其他行業(yè)的管理模式，文物保護(hù)工程管理體系可在以下幾方面開展嘗試：

1.結(jié)合當(dāng)前文物保護(hù)形勢(shì)，在現(xiàn)有文物保護(hù)工程管理體系下，修訂文物保護(hù)工程類型，細(xì)化現(xiàn)有的文物保護(hù)項(xiàng)目專業(yè)類型，突出專業(yè)性和針對(duì)性。同時(shí)結(jié)合工程類型，進(jìn)一步完善現(xiàn)有管理制度體系，制定不同工程類別針對(duì)性的管理對(duì)策、技術(shù)要求等，加強(qiáng)制度與管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等的結(jié)合與銜接，逐步建立和完善配套制度和管理標(biāo)準(zhǔn)體系，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)文物保護(hù)項(xiàng)目的有效管理。如《古建筑保護(hù)工程施工監(jiān)理規(guī)范》的制定對(duì)項(xiàng)目管理中各階段的工作程序提出了具體要求，既為技術(shù)工作依據(jù)，也是管理工作的參考依據(jù)。

2.借鑒國(guó)際文物保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化人員資格管理。鑒于文物保護(hù)項(xiàng)目管理的關(guān)鍵是對(duì)人的管理，因此建議完善相關(guān)人員資格認(rèn)證與管理，以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和技術(shù)人員（包括修復(fù)人員）資格的分類、分級(jí)、培訓(xùn)及晉升機(jī)制等管理要求，加強(qiáng)教育培訓(xùn)體系與專業(yè)人員資格管理的有機(jī)結(jié)合。

為了促進(jìn)了文物保護(hù)工程行業(yè)健康發(fā)展和推進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)，國(guó)家層面也一直在相關(guān)方面努力。2015年起，由國(guó)家文物局部署，中國(guó)古跡遺址保護(hù)協(xié)會(huì)開始組織針對(duì)文物保護(hù)工程從業(yè)人員的年度考核，至2019年升格為人力資源和社會(huì)保障部認(rèn)可的“文物保護(hù)工程專業(yè)人員資格考試”，考試設(shè)責(zé)任設(shè)計(jì)師、責(zé)任工程師、責(zé)任監(jiān)理師3個(gè)專業(yè)類別，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一大綱、統(tǒng)一命題、統(tǒng)一組織。目前經(jīng)過四年實(shí)踐，在行業(yè)人才培育和職業(yè)資格建設(shè)方面已探索出一條有效的路徑。

3.結(jié)合文物保護(hù)工程特點(diǎn)，探索制定文物保護(hù)行業(yè)招投標(biāo)管理辦法，同時(shí)探索實(shí)施設(shè)計(jì)施工一體化工程管理模式[23]。因此文物保護(hù)領(lǐng)域可參照其他行業(yè)做法，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》，結(jié)合文物行業(yè)特點(diǎn)，制定文物保護(hù)行業(yè)招投標(biāo)管理辦法，從根本解決招投標(biāo)環(huán)節(jié)問題。同時(shí)開展設(shè)計(jì)施工一體化的模式探索，探索建立總承包資質(zhì)，授權(quán)該類資質(zhì)單位負(fù)責(zé)文物保護(hù)項(xiàng)目的全程管理職責(zé)，實(shí)行設(shè)計(jì)施工一體化，增加設(shè)計(jì)和施工交融度，充分發(fā)揮設(shè)計(jì)的主導(dǎo)作用。這是保證文物保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施研究貫穿始終的有效途徑，也有利于文物保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施中多學(xué)科的介入與合作，對(duì)最大限度保存文物價(jià)值具有深遠(yuǎn)意義。