政府投資建設(shè)工程業(yè)主管理若干問題的思考

方小云 （巢湖市建設(shè)裝飾工程管理辦公室，安徽 合肥 238000）

0 引言

某河流流域治理工程（以下簡稱"本工程"）由16 個子項工程組成，涉及排水、建筑、結(jié)構(gòu)、電氣、儀控、暖通和景觀等多個專業(yè)，概算投資20 億元。本工程屬于政府投資建設(shè)工程（以下簡稱政府工程）中的生態(tài)環(huán)境保護工程，因特殊情況急于開工，工程實施階段按照“招標圖紙設(shè)計→施工和運營招標→初步設(shè)計→施工圖紙設(shè)計→施工運營”的程序進行，過程比較曲折，存在不少問題，值得認真思考和總結(jié)。

1 工程管理中存在的問題

1.1 業(yè)主方面

1.1.1 建設(shè)程序

本工程施工和運營招標前，只有1個子項工程的初步設(shè)計經(jīng)過審批，15 個子項工程的初步設(shè)計未經(jīng)過審批。招標依據(jù)的設(shè)計文件是招標圖紙而非初步設(shè)計或施工圖紙，施工招標采用工程量清單和總價合同。《施工合同》專用合同條款約定：“如因與經(jīng)審查通過的施工圖紙相比招標圖紙有修改（不包括承包人投標時提出的設(shè)計優(yōu)化導(dǎo)致的修改）而導(dǎo)致的工程量變化可參照政府有關(guān)規(guī)定和專用合同條款關(guān)于變更估價原則的約定調(diào)整合同價格?！庇捎谑┕D紙相比招標圖紙修改較多，工程子項、專業(yè)和清單子目也較多，合同價格調(diào)整工作十分繁雜、工作量大。為了做好此項工作，從工程施工開始，業(yè)主、設(shè)計、施工和監(jiān)理單位共同用了近兩年半的時間，經(jīng)過三輪工作才完成任務(wù)。

1.1.2 發(fā)包模式

本工程比較適宜采用設(shè)計-建造-運營（Design-Build-Operate, DBO）的發(fā)包模式，即由一個承包商承擔(dān)工程設(shè)計、建造和運營的全部任務(wù)。在DBO 模式下，承包商是唯一的責(zé)任主體，擁有很大的創(chuàng)新空間，設(shè)計、施工時會關(guān)注長期的運營，最大限度地優(yōu)化工程全壽命周期費用，減少設(shè)計、建造和運營因不同主體所產(chǎn)生的爭議，減少業(yè)主的協(xié)調(diào)工作量。本工程實際采用優(yōu)化設(shè)計-施工-運營的發(fā)包模式，設(shè)計單獨發(fā)包，施工和運營合并發(fā)包，施工和運營的承包商可以對設(shè)計提出優(yōu)化意見，本質(zhì)上還是施工-運營的發(fā)包模式，DBO 模式的優(yōu)點難以發(fā)揮。

1.1.3 交叉建設(shè)

河道底泥治理工程是本工程的子項目之一，包含河道清淤、箱涵清淤和底泥原位修復(fù)三個部分。施工合同簽訂后、工程初步設(shè)計審查前，發(fā)現(xiàn)底泥原位修復(fù)范圍的河道，另一個政府工程已進行了部分底泥處理，導(dǎo)致施工圖紙中的底泥修復(fù)量相比招標圖紙減少近80%，而根據(jù)招標文件和施工合同，清單的綜合單價無法調(diào)整，承包商不能接受。這對于承包商不合理，業(yè)主也難以解決，由此產(chǎn)生合同爭議。

1.1.4 管理方式

一是業(yè)主缺少工程管理軟件或平臺，業(yè)主內(nèi)部或業(yè)主與設(shè)計、施工、監(jiān)理單位之間的信息交流方式比較傳統(tǒng)、效率低；二是由于設(shè)計、施工、監(jiān)理單位的技術(shù)、管理能力比較薄弱，業(yè)主承擔(dān)了大量的檢查、驗收和協(xié)調(diào)工作；三是業(yè)主的技術(shù)、管理人員專業(yè)不全、數(shù)量不足，缺少電氣、儀控、暖通等專業(yè)人員，影響管理工作。

1.2 設(shè)計方面

1.2.1 總院與分院

本工程的勘察設(shè)計單位是國內(nèi)一流的某綜合資質(zhì)設(shè)計院，但具體工作由其分院承擔(dān)，勘察設(shè)計質(zhì)量存在不少問題。在勘察設(shè)計行業(yè)，總院簽完合同之后交給分院實施的現(xiàn)象比較普遍，是否可行比較模糊，加之本工程的勘察設(shè)計合同對于勘察設(shè)計人員的資格條件無具體要求，業(yè)主管理有一定難度。

1.2.2 分包與轉(zhuǎn)包

在合同沒有約定且沒有經(jīng)過業(yè)主書面同意的情況下，勘察設(shè)計單位分包了部分勘察工作，轉(zhuǎn)包了全部外電設(shè)計工作，導(dǎo)致勘察設(shè)計質(zhì)量下降并引發(fā)事故。

1.2.3 問題與責(zé)任

本工程施工過程中，發(fā)生多起與勘察和設(shè)計質(zhì)量有關(guān)的問題和事故，僅經(jīng)濟損失就有幾百萬元，大部分由承包商承擔(dān)，少部分由業(yè)主承擔(dān)?？辈煸O(shè)計合同約定，勘察設(shè)計原因?qū)е碌慕?jīng)濟損失，只是少收或免收相應(yīng)部分的勘察設(shè)計費用，這對于勘察設(shè)計單位的經(jīng)濟影響和警示作用甚微。

1.3 監(jiān)理方面

本工程的兩家監(jiān)理單位，都是省內(nèi)一流的綜合資質(zhì)監(jiān)理公司，但也存在人員素質(zhì)和總監(jiān)履職等普遍問題。

1.3.1 人員素質(zhì)

兩家監(jiān)理單位配備的監(jiān)理人員與投標承諾都有一定差距，如一家監(jiān)理單位在投標中承諾配備8 名注冊監(jiān)理工程師，但實際到崗的注冊監(jiān)理工程師只有2 名。此外，監(jiān)理人員普遍存在業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責(zé)任心不強的問題，還缺少電氣、儀控、暖通等專業(yè)人員。

1.3.2 總監(jiān)履職

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，注冊監(jiān)理工程師可同時擔(dān)任三個工程的總監(jiān)。兩家監(jiān)理單位的總監(jiān)除本工程外，都同時分別擔(dān)任另外兩個工程的總監(jiān)，無法集中時間和精力履行本工程總監(jiān)的監(jiān)理職責(zé)，影響施工現(xiàn)場質(zhì)量和安全。

1.3.3 考勤考核

監(jiān)理人員的考勤考核，監(jiān)理合同只對總監(jiān)有具體要求，對于其他監(jiān)理人員沒有要求。由于業(yè)主對此重視不夠、執(zhí)行不力，監(jiān)理人員的考勤考核形同虛設(shè)，削弱了監(jiān)理人員特別是總監(jiān)監(jiān)理職責(zé)的發(fā)揮，不利于監(jiān)理工作的開展和工程管理水平的提高。

1.4 施工方面

1.4.1 聯(lián)合體與總承包

本工程的施工、運營承包商，是由甲施工公司（壹級）、乙施工公司（特級和壹級）、丙設(shè)計公司（甲級和壹級）和丁環(huán)保公司（壹級）組成的聯(lián)合體，聯(lián)合體成員均為央企，牽頭單位是甲施工公司。聯(lián)合體協(xié)議和施工合同對于施工任務(wù)的分配沒有具體規(guī)定，甲施工公司利用其牽頭單位的地位和影響，把聯(lián)合體施工幾乎變成施工總承包。

1.4.2 分包與轉(zhuǎn)包

本工程的施工任務(wù)主要由甲、乙兩家施工公司承擔(dān)。甲施工公司是一家“平臺”公司，沒有自己的施工力量。除乙施工公司承擔(dān)的部分子項工程，其余子項工程名義上是由甲施工公司承擔(dān)，但可能進行了分包或轉(zhuǎn)包。這增加了工程的質(zhì)量、安全和工期隱患，加大了業(yè)主和監(jiān)理的管理難度。

1.4.3 從業(yè)人員

本工程的施工、運營招標文件和施工合同，對于承包商在工程中應(yīng)配備的各級、各類主要從業(yè)人員的資格條件和數(shù)量，有十分詳細的要求和考核、違約規(guī)定，但實際落實的情況很差。據(jù)不完全統(tǒng)計，符合合同條件的承包商主要從業(yè)人員的到崗人數(shù)不到60%，不僅子項目工程質(zhì)檢員、安全員無證上崗，聯(lián)合體總部的運營技術(shù)負責(zé)人和造價工程師也未出現(xiàn)。這嚴重降低了承包商的施工管理能力，增加了施工風(fēng)險，延長了施工工期，降低了投資效益。如果按照施工合同得約定條款處理，承包商每月的違約金在百萬元左右。

2 加強業(yè)主管理的措施

2.1 綜合管理方面

2.1.1 建設(shè)程序

在政府工程的管理中，從項目建議書到竣工決算直至運營結(jié)束，業(yè)主自始至終都必須嚴格遵守基本建設(shè)程序，排除行政干預(yù)、按規(guī)定辦事、科學(xué)決策、加強管理、保證工程質(zhì)量和投資效益。

2.1.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

政府工程交叉建設(shè)的現(xiàn)象雖不常見，但也暴露出管理中的問題。由于政府工程數(shù)量多、規(guī)模大、范圍廣，因此需要重視工程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，采取必要的措施防止交叉建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，減少浪費。

2.1.3 發(fā)包模式

為了提高政府工程的質(zhì)量和效益，業(yè)主應(yīng)當根據(jù)工程的規(guī)模、特點和條件，合理選擇發(fā)包模式。本著“質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先”的原則，業(yè)主應(yīng)積極采用設(shè)計、采購、施工和試運行的工程總承包（EPC）及全過程工程咨詢服務(wù)。建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟的工程，適宜采用工程總承包；技術(shù)復(fù)雜、業(yè)主管理力量薄弱的工程，適合采用全過程工程咨詢。

2.1.4 合同執(zhí)行

合同是業(yè)主進行政府工程管理的主要依據(jù)。業(yè)主在合同執(zhí)行中，一要明確合同是平等民事主體之間的關(guān)系，平等對待咨詢單位和承包商，平等對待國企和民企，平等承擔(dān)風(fēng)險；二要完善合同內(nèi)容，明確勘察設(shè)計、監(jiān)理咨詢等單位的質(zhì)量和經(jīng)濟責(zé)任，明確聯(lián)合體成員的各自分工，將BIM 技術(shù)的應(yīng)用列入合同；三要全面執(zhí)行合同，不僅要重視質(zhì)量、進度和造價，對于違法分包或轉(zhuǎn)包、主要從業(yè)人員不到崗等違法、違規(guī)和違約失信行為也要按合同予以處理。

2.2 人員管理方面

2.2.1 業(yè)主人員

對于業(yè)主各級各類主要從業(yè)人員，一是政府相關(guān)部門應(yīng)制定任職資格條件，經(jīng)政策法規(guī)和標準規(guī)范培訓(xùn)合格后方能上崗；二是根據(jù)政府工程的規(guī)模和特點，結(jié)合工程總承包和全過程工程咨詢等情況，合理安排人員，做到精兵簡政、專業(yè)配套，人盡其才、提高效率；三是完善規(guī)章制度，明確崗位職責(zé)，實行領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制和崗位責(zé)任制，上級主管單位、行業(yè)主管部門、審計部門和紀檢監(jiān)察機關(guān)要加強檢查、監(jiān)督和考核。

2.2.2 咨詢單位人員

對于工程中勘察設(shè)計、監(jiān)理咨詢等咨詢單位各崗位的主要從業(yè)人員，一是招標文件和咨詢合同要明確主要從業(yè)人員的專業(yè)、學(xué)歷、職稱、執(zhí)業(yè)資格、經(jīng)歷和業(yè)績要求。已經(jīng)實行執(zhí)業(yè)資格注冊的，必須具有執(zhí)業(yè)資格注冊證書；已經(jīng)實行執(zhí)業(yè)資格考試但尚未實行執(zhí)業(yè)資格注冊的，必須具有執(zhí)業(yè)資格證書。二是招標文件和咨詢合同要嚴格控制主要從業(yè)人員的實際工作量，明確違約條款，加強檢查監(jiān)督，確保主要從業(yè)人員到崗履職、發(fā)揮作用。如實行勘察設(shè)計階段的咨詢或監(jiān)理，控制主要從業(yè)人員的工程數(shù)量；對于總監(jiān)不能僅有工程數(shù)量的限制，也要有投資總額的限制，且不得跨市任職。三是采用人工成本加一定比例酬金的方式計取勘察設(shè)計費和咨詢監(jiān)理費，根據(jù)咨詢服務(wù)節(jié)約的投資額對咨詢單位予以獎勵。如果咨詢單位主要從業(yè)人員不能按合同規(guī)定到崗履職，則扣除相應(yīng)的人工成本和酬金。

2.2.3 承包商人員

對于工程中承包商各崗位的主要從業(yè)人員，一是嚴格執(zhí)行國家或行業(yè)對于承包商主要從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格要求，根據(jù)工程的具體情況，在招標文件和承包合同中明確各個崗位主要從業(yè)人員專業(yè)、學(xué)歷、職稱、執(zhí)業(yè)資格、經(jīng)歷和業(yè)績的要求；二是招標文件和承包合同要明確規(guī)定各崗位主要從業(yè)人員到崗履職的時間要求和違約處罰標準，采取指紋、掃臉等方式進行考勤、考核，對于違約者嚴格按合同處理；三是國家和行業(yè)對于建造師和項目負責(zé)人的管理較嚴，對于其他崗位從業(yè)人員的管理相對較松，業(yè)主應(yīng)注意加強對這些崗位從業(yè)人員的管理，督促承包商充分發(fā)揮其作用。

2.3 BIM技術(shù)應(yīng)用方面

2.3.1 BIM技術(shù)

BIM 技術(shù)是建筑信息模型（Building Information Modeling）的簡稱，是工程建設(shè)中的新型信息技術(shù)和數(shù)字化工具，具有可視化、協(xié)調(diào)性、模擬性、優(yōu)化性、可出圖性的特點。在投資決策、設(shè)計施工、運行維護、項目后評價直至工程終結(jié)的全壽命周期中的應(yīng)用極其廣泛，極大地提升了管理的集成度、質(zhì)量和效率，有效節(jié)省資源、降低成本、縮短工期，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是工程建設(shè)技術(shù)應(yīng)用的前沿和發(fā)展方向。

2.3.2 全生命周期的應(yīng)用

應(yīng)用BIM 技術(shù)，投資決策階段可以進行現(xiàn)狀建模、模型維護、場地分析、總體規(guī)劃、階段規(guī)劃、投資分析、環(huán)境評估等，設(shè)計階段可以進行方案論證、性能分析、結(jié)構(gòu)分析、協(xié)同設(shè)計、綠色建筑評估、規(guī)范驗證、工程量統(tǒng)計等，施工階段可以進行場地使用規(guī)劃、深化設(shè)計、碰撞綜合協(xié)調(diào)、施工系統(tǒng)設(shè)計、施工組織模擬、施工方案分析、施工進度模擬、數(shù)字化建造、施工質(zhì)量與進度監(jiān)控、物料跟蹤等，運營維護階段可以進行竣工模型交付、維護計劃、系統(tǒng)分析、資產(chǎn)管理、空間管理與分析、防災(zāi)計劃與災(zāi)害應(yīng)急模擬等。BIM 技術(shù)的應(yīng)用水平，是衡量咨詢單位和承包商技術(shù)能力的重要因素，業(yè)主應(yīng)將BIM 技術(shù)的應(yīng)用列入招標和合同的內(nèi)容中。

2.3.3 業(yè)主的應(yīng)用

業(yè)主應(yīng)用BIM 技術(shù)，一是可以建立信息化、智慧化的全生命周期業(yè)主管理協(xié)同工作平臺，業(yè)主、咨詢單位和承包商之間加快信息流通，實現(xiàn)信息的互聯(lián)互通、交互共享和深度融合，對各種信息及時做出正確理解和高效應(yīng)對，為業(yè)主管理提供有效支撐和有力保障。二是可以實現(xiàn)政府工程全過程、全領(lǐng)域、全生命周期的數(shù)據(jù)采集、整理、分析和應(yīng)用，且在應(yīng)用過程中不斷更新、豐富和充實，積累和保存大量的真實數(shù)據(jù)，完善相關(guān)數(shù)據(jù)庫，提高數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析水平和信息化管控能力。三是可以實現(xiàn)業(yè)主管理與政府相關(guān)主管部門的管理全面聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)從項目建議書到竣工決算直至項目后評價全流程中審批、核準、報建、備案等工作的網(wǎng)上辦理，提高業(yè)主管理的合法性、合規(guī)性和有效性；結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，有助于加強對于咨詢單位、承包商及其主要從業(yè)人員的監(jiān)督、檢查和違法違規(guī)行為的查處，提高其信用檔案和不良行為信息的真實性，維護市場秩序。

3 結(jié)語

政府工程是政府投資的重要組成部分，項目法人或建設(shè)單位（簡稱業(yè)主）是政府工程的組織者、管理者和第一責(zé)任人，業(yè)主管理是政府管理的延伸，在工程管理中處于核心地位，起著重要作用。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出：“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長，必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力，必須堅持守正創(chuàng)新、問題導(dǎo)向、系統(tǒng)觀念，加快建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國?！闭こ虡I(yè)全面貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和新發(fā)展理念，與時俱進、改進觀念、加強管理，努力推動政府工程的高質(zhì)量發(fā)展。