《民法典》語境下法治政府建設(shè)的優(yōu)化路徑

王和平

【關(guān)鍵詞】民法典 法治政府建設(shè) 治理視野 優(yōu)化進路

【中圖分類號】D923 【文獻標(biāo)識碼】A

作為新中國成立以來第一部以法典命名的法律，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）是一部具有中國特色、時代特色、實踐特色的創(chuàng)新型法典，對法治政府建設(shè)具有影響深遠的意義。《民法典》對不同民事權(quán)利進行確認和保護，對各類社會行為做出規(guī)范和指引，從國家及社會治理角度作出制度安排，不僅回應(yīng)了民眾對美好生活的需求，也充分展現(xiàn)了新時代高質(zhì)量立法的嶄新面貌?！睹穹ǖ洹返念C布與實施是一項具有示范性、規(guī)范性、能動性的系統(tǒng)化工程，為新時代的法治政府建設(shè)創(chuàng)造了歷史性的機遇，保障《民法典》的實施對深化法治政府建設(shè)提出了新要求。

《民法典》的實施對法治政府建設(shè)具有重要意義

一是明晰了法治政府的職責(zé)邊界。行政權(quán)運行的場域并非無限制，公權(quán)與私權(quán)之間、政府與市場之間存在明顯界限，應(yīng)當(dāng)各司其職、各盡其責(zé)、各盡所能、和諧共生?！睹穹ǖ洹分饕δ茉谟谕ㄟ^規(guī)范條文使得行政權(quán)職責(zé)邊界更加明晰化，具體體現(xiàn)為：首先，《民法典》基本原則嚴格約束著公權(quán)力擴張。《民法典》規(guī)定民事主體的合法權(quán)益受法律保護，禁止任何組織或個人侵占、哄搶、破壞其合法財產(chǎn)，任何組織或個人不得侵犯他人的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)，通過基本原則避免了公權(quán)力擴張。其次，《民法典》具體條款制約著公權(quán)力濫用。例如，針對征收、征用不動產(chǎn)或動產(chǎn)做出明確限定，行政機關(guān)必須基于“公共利益”需要，嚴格遵循法定權(quán)限和程序展開征收征用，給予公平合理的補償。最后，《民法典》以法律責(zé)任有效約束行政主體。基于多元利益衡量、價值包容性評價，《民法典》創(chuàng)設(shè)了部分公法性規(guī)范，賦予行政主體更厚重的法律責(zé)任與社會化的行政權(quán)力。

二是規(guī)范了法治政府的建設(shè)路徑。一方面，《民法典》規(guī)范著行政權(quán)的合法運行。法治政府建設(shè)要求行政行為的行使遵循程序性的法律規(guī)范，《民法典》就是此類代表性規(guī)范。例如，《民法典》明確規(guī)定行政機關(guān)在公共利益需要的前提下可以進行征收、征用，但要依據(jù)法定權(quán)限和程序進行，避免公權(quán)嚴重侵害私權(quán)。另一方面，《民法典》促進了行政權(quán)保護民事權(quán)利。民事權(quán)利在《民法典》中的落成代表其不僅應(yīng)受到民事立法保護，也應(yīng)受到行政法確認與保護。行政權(quán)對民事權(quán)利的保障路徑可總結(jié)為兩個方面：一是確保民事權(quán)利實現(xiàn)。例如，行政機關(guān)對民事權(quán)利確認登記，確保民事法律關(guān)系依法成立；對履職范圍內(nèi)搜集的個人信息予以保密，保護公民的個人信息權(quán)益。二是防止民事權(quán)利濫用。民事主體濫用民事權(quán)利造成國家利益、社會公共利益受損時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)管職責(zé)，及時調(diào)查、依法處置。例如，針對業(yè)主違規(guī)侵占道路、搭建違章建筑等行為，行政機關(guān)應(yīng)依法及時處理。同時，通過對特定領(lǐng)域設(shè)定行政許可前置程序，兼顧民事權(quán)利保護與防范權(quán)利濫用。

三是激發(fā)了法治政府的創(chuàng)新活力。一方面，推動有限政府向有為政府轉(zhuǎn)型。從社會轉(zhuǎn)型論角度看，《民法典》語境下法治政府建設(shè)不是單維度行政權(quán)的“自我再造”，其在內(nèi)部機理、體系邏輯上必須有效回饋《民法典》自身所彰顯的中國特色、時代特色及實踐特色。為實現(xiàn)《民法典》主張的保障人格權(quán)益、優(yōu)化營商環(huán)境、增強產(chǎn)權(quán)保護等目標(biāo)，有為政府理念適時出場。有為政府是在有限政府基礎(chǔ)上的繼承與發(fā)展，堅守行政權(quán)“法無明文規(guī)定不可為”之前提下的“有所作為”。另一方面，適度擴張行政權(quán)的作用范圍。公法在私法領(lǐng)域的介入，也需堅守適度性原則、必要性原則，確?！睹穹ǖ洹穼Σ煌袷禄顒铀?guī)定的強行性規(guī)范松弛有度、恰如其分。

《民法典》所蘊含的治理價值

《民法典》彰顯了以人民為中心的治理理念?！耙匀嗣駷橹行摹奔仁巧鐣髁x法治建設(shè)中最核心的價值目標(biāo)，也是中國特色社會主義法治價值體系的基石。《民法典》立體化、全方位展現(xiàn)了以人民為中心的治理理念，所有條款緊緊圍繞人的權(quán)利展開，全面響應(yīng)了《中華人民共和國立法法》中“堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)”的立法要求。在制度構(gòu)造上，《民法典》規(guī)定民事主體的財產(chǎn)不足以支付民事責(zé)任、行政責(zé)任的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任。防止行政機關(guān)與民爭利，有效實現(xiàn)民事責(zé)任補償受害人損失、恢復(fù)民事權(quán)利的基本功能，充分貫徹以人民為中心的治理理念。在條款設(shè)置上，《民法典》增加了情況緊迫時公民的自力救濟制度，私力救濟法律化被納入民法框架，是對國家權(quán)力在維護社會秩序及保護公民權(quán)益不及時情況下的有益補充，實現(xiàn)了對公民合法權(quán)益的文明性、自我性、及時性保護。

《民法典》內(nèi)蘊了民行交叉的治理思維。在現(xiàn)代行政目標(biāo)與功能多元化、行政行為客體復(fù)雜化及行政方式多樣化背景下，行政活動展開很少僅依托一種行為模式，時常綜合多類行為方式整體進行。民行交叉治理的思維是《民法典》整體性格局與宏大性視野的重要表現(xiàn)。民行交叉治理核心優(yōu)勢在于：其一，民行交叉治理有助于更為規(guī)范地調(diào)整政府與社會間的新型社會關(guān)系?！睹穹ǖ洹窏l文中融入民行交叉治理理念，是《民法典》系統(tǒng)性、體系性、規(guī)范性的重要體現(xiàn)。其二，民行交叉治理有利于更為全面地保護民事主體的合法權(quán)益?；诔浞直Ｗo民事權(quán)利及維護社會秩序穩(wěn)定的考量，《民法典》新設(shè)了諸多行政性規(guī)范，例如：規(guī)定突發(fā)緊急情況下，被監(jiān)護人無人照料時，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)為其安排必要的臨時生活照料措施；收養(yǎng)應(yīng)當(dāng)?shù)矫裾块T辦理登記，行政機關(guān)應(yīng)依法公告并進行收養(yǎng)評估。收養(yǎng)登記作為一種行政確認行為，有助于國家對收養(yǎng)行為合法性進行審查及監(jiān)督；收養(yǎng)關(guān)系確立后，公安機關(guān)應(yīng)依法為被收養(yǎng)人辦理戶口登記，充分貫徹最有利于被收養(yǎng)人原則，保障被收養(yǎng)人與收養(yǎng)人的合法權(quán)益。

《民法典》構(gòu)建了德法融合的治理模式。法治和德治的交互作用，不僅是《民法典》對國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的貫徹落實，也是《民法典》對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承與弘揚?！睹穹ǖ洹返谝粭l開創(chuàng)性地規(guī)定了弘揚社會主義核心價值觀，彰顯了《中華人民共和國立法法》所強調(diào)“立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚社會主義核心價值觀，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”的內(nèi)核。《民法典》將核心價值觀所囊括的國家價值導(dǎo)向、社會價值追求及公民的價值共性釋放到具體民事制度規(guī)則建構(gòu)中，為《民法典》注入了德治與法治相結(jié)合的精神靈魂，反映了《民法典》對現(xiàn)實需求的充分關(guān)照。尤其是在婚姻家庭領(lǐng)域，調(diào)整婚姻家庭關(guān)系時特別強調(diào)弘揚社會主義核心價值觀，重視法治與德治的融合：《民法典》將“樹立優(yōu)良家風(fēng)，弘揚家庭美德重視家庭文明建設(shè)，夫妻間互相忠實，家庭成員間敬老愛幼”等作為基本原則，體現(xiàn)了法律道德化的目標(biāo)導(dǎo)向。

法治政府建設(shè)的優(yōu)化進路

第一，以保障民事權(quán)利為基礎(chǔ)，更新行政理念。受長久以來行政“干預(yù)+管制”的深遠影響，公權(quán)力缺乏對私權(quán)的充分關(guān)注與尊重。在《民法典》實施過程中，應(yīng)及時更新傳統(tǒng)行政理念，既要依法放權(quán)，堅守公權(quán)力邊界而不越位，同時也要依法行權(quán)，為民事權(quán)利的實現(xiàn)保駕護航。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)切實保障行政相對人的合法權(quán)益，不但要持續(xù)恪守“依法行政”“法治政府”“簡政放權(quán)”“守法誠信”等理念，還應(yīng)深入貫徹保障民事權(quán)利的行政理念。這就要求政府機關(guān)在行政活動中充分關(guān)照公民權(quán)利，平等對待民事主體，尊重公序良俗及交易習(xí)慣。為保護公民權(quán)利而嚴守公權(quán)邊界，不得利用公權(quán)非法損害私權(quán)。公權(quán)限制民事權(quán)利必須有合法依據(jù)，嚴格遵循法定程序，充分保障公民的知情權(quán)與參與權(quán)。如由于行政行為違法或不當(dāng)，導(dǎo)致當(dāng)事人的民事權(quán)利受到侵害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

第二，以遵循民法體系為依托，完善行政立法。法治政府建設(shè)進程中，行政機關(guān)應(yīng)在遵循行政法規(guī)范的前提下，確保行政立法與《民法典》有效互動，將《民法典》作為依法立法、依法行政的重要標(biāo)尺。一方面，基于提升行政立法、科學(xué)化、規(guī)范化水平的立場，應(yīng)強化與《民法典》有關(guān)聯(lián)、相配套的行政法制度建設(shè)，總結(jié)提煉實踐經(jīng)驗，有針對性、體系性地修繕行政立法；與《民法典》基本原則及制度規(guī)范相沖突的，應(yīng)盡快修訂、清理、廢改，以確?！睹穹ǖ洹啡媛鋵嵟c規(guī)范實施。另一方面，完善地方特色立法。法典時代，相關(guān)法律被廢止，依據(jù)這些法律制定的規(guī)范性文件不再適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要，也應(yīng)予清理修改。同時，地方立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方特色進行針對性立法，推進市域社會治理法治化。對于《民法典》中確定的重要職責(zé)邊界、對民商事主體權(quán)利義務(wù)影響重大的領(lǐng)域，如人格尊嚴保障、房屋土地征收、生態(tài)環(huán)境保護等方面，要加強制定地方性法規(guī)，不斷創(chuàng)新地方治理方式。

第三，以關(guān)照民法規(guī)范為標(biāo)尺，優(yōu)化行政執(zhí)法。通過對《民法典》中涉及行政法規(guī)范的內(nèi)容展開體系性梳理與系統(tǒng)性總結(jié)，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)精準(zhǔn)把控“應(yīng)為與不應(yīng)為”“強制與裁量”的邊界，靈活把握執(zhí)法尺度。一方面，以《民法典》為重要標(biāo)尺依法執(zhí)法。行政機關(guān)積極履行法定行政義務(wù)，充分保障公民合法權(quán)益。同時，遵循比例原則開展執(zhí)法活動，應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護行政相對人的權(quán)益，在限制人身自由的行政處罰與行政強制執(zhí)法中，充分貫徹《民法典》強調(diào)的保障公民人身自由、人格尊嚴的基本要求，依照行政權(quán)限及依據(jù)掌握執(zhí)法的合理力度。另一方面，平衡“服務(wù)與管理”的關(guān)系。與西方國家民法典“以物為中心”的制度設(shè)計相比，我國《民法典》體現(xiàn)了“以人民為中心”的制度體系。這標(biāo)志著行政管理模式從“嚴苛管理”轉(zhuǎn)向“管理+服務(wù)”兼顧的公共行政模式，繼而克服傳統(tǒng)行政模式的固有弊端。此外，《民法典》多處涉及“公共利益”，對某些領(lǐng)域還明確了行政機關(guān)的法定職責(zé)，實現(xiàn)著私權(quán)和公權(quán)的有效協(xié)同與良性對接，在這些方面的執(zhí)法程序中更應(yīng)注入平衡服務(wù)與管理之理念，堅持守正創(chuàng)新，為推進民法典語境下的法治政府建設(shè)提供有力的法治保障。

（作者為南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

【注：本文系國家社科基金重點項目“推進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)的民事司法保障制度研究”（項目編號：21AZD090）的階段性成果】

【參考文獻】

①王青斌：《民法典時代的法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型》，《中國法學(xué)》，2022年第6期。

②張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，《中國法學(xué)》，2014年第4期。

責(zé)編/韓拓 美編/王夢雅