城市生態(tài)環(huán)境治理的“堵點(diǎn)”

張宏羽

在較長(zhǎng)的一段時(shí)間里，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在著博弈，城市生態(tài)環(huán)境承受著一定的壓力。隨著發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，越來越多的人認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的重要意義，從而把生態(tài)環(huán)境治理放在更突出的位置。

城市公園水體具有多重功能

當(dāng)下，我國(guó)大型城市將打造更高質(zhì)量的“生態(tài)之都、宜居之城”作為發(fā)展目標(biāo)之一，不斷改善城市環(huán)境面貌、提升城市生活品位，讓天藍(lán)、水綠、景美成為城市的靚麗底色，給居民帶來實(shí)實(shí)在在的幸福感和獲得感。

公眾可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡(luò)等渠道向有關(guān)部門反映問題、提出建議。有關(guān)部門則可以通過征求意見、問卷調(diào)查，組織召開座談會(huì)、專家論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求意見和建議。

不過，在城市生態(tài)環(huán)境治理中尚有一些堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，其中不僅有規(guī)范體系、制度機(jī)制、資源要素等客觀方面的限制，還有固有思維、陳舊觀念、消極心理等主觀方面的束縛。

數(shù)字賦能存在短板

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，將進(jìn)一步賦能城市生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)。例如，數(shù)據(jù)信息的獲取、識(shí)別、反饋，能夠及時(shí)地對(duì)污染源進(jìn)行鎖定，并引導(dǎo)有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查和處理。又如，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和挖掘，能夠?yàn)橹卫頉Q策提供科學(xué)的支持和指導(dǎo)。此外，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用還可以評(píng)估治理效果，幫助政府和相關(guān)部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)治理效果中的不足之處，并及時(shí)調(diào)整和完善治理措施。

盡管數(shù)字技術(shù)在城市生態(tài)環(huán)境治理中的應(yīng)用方興未艾，但在有些地區(qū)，生態(tài)環(huán)境治理的數(shù)字技術(shù)條件相對(duì)較差，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的獲取和分析難度較大。在這種情況下，大部分?jǐn)?shù)據(jù)只能用在簡(jiǎn)單的分析上，而缺乏輔助政策設(shè)計(jì)、深度情況剖析等高端應(yīng)用。

同時(shí)，城市生態(tài)環(huán)境治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要投入大量人力、物力和財(cái)力等資源。有業(yè)內(nèi)人士向記者表示，在有些地區(qū)和企業(yè)中，缺乏必要的投入和支持，導(dǎo)致設(shè)備更新和改進(jìn)不及時(shí)，生態(tài)環(huán)境治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型難以有效推進(jìn)。

研究者衛(wèi)浩浩指出，縣（區(qū)）級(jí)政府是環(huán)境治理政策的重要落實(shí)主體。然而，縣（區(qū)）級(jí)政府的資金來源渠道較少，導(dǎo)致治理經(jīng)費(fèi)短缺。需要指出的是，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，大氣治理存在“治理長(zhǎng)期性，效果短期性”的特征，且易受其他地區(qū)污染源的影響?？h（區(qū)）級(jí)政府往往不愿投入大量資金在大氣污染防治上，而是投向水資源、土地資源等相對(duì)穩(wěn)定、治理效果更為直接的對(duì)象。

此外，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性直接影響到城市生態(tài)環(huán)境治理措施的制定和執(zhí)行效果，但在實(shí)際操作過程中，數(shù)據(jù)可能存在誤差，或面臨被篡改的風(fēng)險(xiǎn)。不久前，上海市首例干擾環(huán)境質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)致使監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真的刑事案件宣判。案中的沈某作為從事環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的人員，明知環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施不能擅自調(diào)整，仍采取措施干擾自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集功能，致使在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真，且該失真數(shù)據(jù)上傳平臺(tái)后，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)主管部門無法對(duì)排污單位污染物排放情況進(jìn)行有效監(jiān)管。最終，法院以破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)罪判處沈某有期徒刑2年，緩刑2年。沈某當(dāng)庭表示悔罪服判。

有環(huán)境監(jiān)察部門人員坦言，對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假行為的查處難度較大：首先是問題難發(fā)現(xiàn)，有的排污單位或其委托的運(yùn)維人員，蓄意修改參數(shù)、程序，或者干擾設(shè)備正常運(yùn)行，造成自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真。此類行為具有一定的隱蔽性，且有的不法分子還會(huì)利用某些時(shí)間間隙，將修改的非正常參數(shù)、程序等數(shù)據(jù)恢復(fù)為正常。其次是調(diào)查難推進(jìn)，一些違法企業(yè)鉆法律的空子，面對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法檢查時(shí)，互相串供、拒不接待或拒不承認(rèn)；配合調(diào)查詢問時(shí)，要么避重就輕，要么以“不知道、不清楚”等為由搪塞應(yīng)付，從而增大了調(diào)查難度。最后是案件難辦理，部分基層執(zhí)法人員囿于專業(yè)能力和業(yè)務(wù)水平，未能有效將違法企業(yè)的證據(jù)鏈形成閉環(huán)，致使案件難移送，違法行為難懲處。

協(xié)作機(jī)制面臨挑戰(zhàn)

對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理工作而言，各部門之間的協(xié)作存在“堵點(diǎn)”。

以水生態(tài)環(huán)境協(xié)作治理為例，導(dǎo)致協(xié)同失靈、影響協(xié)作效率的因素比較復(fù)雜，跨部門、跨區(qū)域協(xié)作往往難以在更深的治理層面展開。

就跨部門協(xié)作而言，信息孤島的形成可能使得各管理主體難以有效、快速聯(lián)動(dòng)。打破各部門之間的數(shù)據(jù)信息壁壘，是建立統(tǒng)一的、綜合性的生態(tài)環(huán)境信息管理系統(tǒng)的重要突破口。

管理主體的多元冗雜，也會(huì)導(dǎo)致協(xié)作困難。例如，一些城市的污水處理運(yùn)維主體涵蓋國(guó)企、民企、政府部門等，會(huì)出現(xiàn)個(gè)別管理主體不明、責(zé)任不清等問題。

就跨區(qū)域而言，城市群的跨界水污染治理協(xié)作問題值得重視。以粵港澳大灣區(qū)為例，該區(qū)域工業(yè)園區(qū)連片的特征較為明顯，水域情況復(fù)雜，水污染具有典型的跨界性、流動(dòng)性。環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域研究人員林鎂佳曾做過一項(xiàng)關(guān)于粵港澳大灣區(qū)水污染協(xié)同治理機(jī)制的研究。該研究指出，自粵港澳大灣區(qū)概念提出以來，區(qū)域內(nèi)政府著力推進(jìn)灣區(qū)綠色發(fā)展，提出多項(xiàng)灣區(qū)環(huán)境治理舉措，并為水污染防治制定了綱要性文件。不過，環(huán)境保護(hù)相關(guān)協(xié)作的規(guī)范性文件，多為政府間區(qū)域規(guī)劃綱要與政府間合作協(xié)議，約束力有限，規(guī)則體系不太健全，且較少包含對(duì)行政程序監(jiān)督方面的規(guī)定。此外，區(qū)域內(nèi)政府對(duì)環(huán)境信息的定義與公開范圍不同，信息公開標(biāo)準(zhǔn)也不一致。

公眾參與中的問題

公眾對(duì)于自身感受較深、在短期內(nèi)會(huì)對(duì)生活直接造成影響的城市環(huán)境問題，往往參與治理的積極性比較高。例如，對(duì)于河湖水質(zhì)、飲用水比較關(guān)注，而且許多產(chǎn)業(yè)（如漁業(yè)）對(duì)河湖水質(zhì)有一定要求。這其實(shí)可以理解：一旦出現(xiàn)未加處理的廢水排放、自來水污染等問題，會(huì)直接威脅公眾健康。

作為城市生態(tài)環(huán)境治理主導(dǎo)方的政府部門，對(duì)大氣環(huán)境問題較為關(guān)注，而公眾對(duì)于大氣環(huán)境污染治理的參與意識(shí)往往不強(qiáng)。一個(gè)原因是，人們對(duì)中輕度大氣污染的直觀感受不深，短期內(nèi)其健康不會(huì)受到大氣污染的明顯影響。

大氣污染治理難度比較大，且由于外部性問題，短期內(nèi)往往治理效果不顯著。所以，在目前的城市生活環(huán)境治理中，大氣污染治理的優(yōu)先級(jí)往往會(huì)低于水污染和固體廢棄物污染治理。

公益訴訟難點(diǎn)分析

生態(tài)環(huán)境公益訴訟是以救濟(jì)生態(tài)環(huán)境公共利益為目的的訴訟制度。近年來，司法機(jī)關(guān)持續(xù)探索生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)創(chuàng)新方式，在直接修復(fù)不可行時(shí)，從生態(tài)整體利益出發(fā)，實(shí)施形式各樣的替代性修復(fù)、賠償性修復(fù)。

上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民檢察院干警張靜燕對(duì)記者介紹，在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟損害賠償金的管理及使用存在一些問題，有時(shí)會(huì)影響資金的使用效率。

一是缺乏立法規(guī)范。目前，針對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟損害賠償?shù)牧⒎ㄒ?guī)定都較為寬泛，沒有指出損害賠償資金由誰負(fù)責(zé)接收、監(jiān)管，在程序上缺少更多的法律支撐。二是使用效率偏低。各省份損害賠償資金管理的模式多樣，未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境公益訴訟損害賠償資金的管理賬戶分散，未形成集中統(tǒng)一的管理，難以發(fā)揮點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的修復(fù)作用，效能不高。三是溝通銜接不暢。針對(duì)部分跨區(qū)劃的案件，資金到底應(yīng)由集中管轄地管理還是由生態(tài)環(huán)境損害行為地、結(jié)果地管理，無具體規(guī)定，跨區(qū)劃申請(qǐng)使用、撥付也存在困難，有時(shí)難以真正發(fā)揮生態(tài)損害賠償資金的生態(tài)環(huán)境修復(fù)功能。