基于網(wǎng)絡(luò)化治理背景的區(qū)域環(huán)境治理研究

陳道福

四川同一環(huán)境監(jiān)測(cè)有限公司

前言：區(qū)域環(huán)境治理強(qiáng)調(diào)的是從多個(gè)角度進(jìn)行治理，也就是對(duì)各個(gè)區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行充分挖掘，確保構(gòu)建起的區(qū)域環(huán)境治理體系能夠具有時(shí)代化、網(wǎng)絡(luò)化等特征，這一網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)特征也成為當(dāng)今環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)化不斷發(fā)展的動(dòng)力。

一、區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理特征

區(qū)域環(huán)境治理的空間網(wǎng)絡(luò)化作為一種理論知識(shí)，既包含了精神、物質(zhì)、地理等各個(gè)方面的空間要素，也實(shí)現(xiàn)了多元化空間的關(guān)系重構(gòu)。因此，網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境區(qū)域治理指的就是利用多元化主體構(gòu)建多領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)中心目標(biāo)高效處理的實(shí)際過(guò)程。而對(duì)于環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理而言，一方面是對(duì)環(huán)境空間的治理，這一環(huán)境空間不單單包括地域空間，更包含了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域的共同治理。另一方面則是對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建，包括了企業(yè)、組織、民眾等相關(guān)主體建立網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。在開(kāi)展區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理的過(guò)程中，要注重從主體、客體、結(jié)構(gòu)和工具等多個(gè)角度對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制進(jìn)行完善與健全，進(jìn)一步提升治理體系和治理能力，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理水平提升目標(biāo)[1]。

二、區(qū)域環(huán)境治理現(xiàn)狀

（一）治理目標(biāo)不統(tǒng)一

目前，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的主體難以形成統(tǒng)一的目標(biāo)，影響了治理合力的充分發(fā)揮，不利于建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)多方合作保護(hù)。治理目標(biāo)的不統(tǒng)一主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，具體如下所示：

一是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者目標(biāo)存在沖突，在過(guò)去的幾十年里，環(huán)境總是為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，通過(guò)環(huán)境的犧牲來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面得不到應(yīng)有的重視。首先，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較晚，自中華人民共和國(guó)成立至今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題就是全國(guó)人民的重要任務(wù)。其次，環(huán)境管理相關(guān)部門的地位較低，仍然處于被動(dòng)的地位，導(dǎo)致當(dāng)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在沖突時(shí)，會(huì)迫于其他部門的壓力放低環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，犧牲環(huán)境利益。最后，長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞面積大大增加，生態(tài)環(huán)境原有的承受能力也逐漸降低，不能夠在短時(shí)間之內(nèi)得到有效改善和恢復(fù)。

二是各級(jí)政府制定的環(huán)境治理目標(biāo)存在沖突，主要表現(xiàn)在由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的不平衡問(wèn)題。各區(qū)域環(huán)境破壞程度存在差異，各級(jí)政府在制定環(huán)境保護(hù)目標(biāo)時(shí)也會(huì)存在決策差異，最后影響區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)方面的統(tǒng)一制定。

三是其他組織與政府的環(huán)境治理目標(biāo)存在沖突，部分企業(yè)會(huì)存在僥幸心理，為了經(jīng)濟(jì)利益，違反相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。加上環(huán)境管理部門的重心是放在事后治理工作，致使環(huán)境保護(hù)監(jiān)察與企業(yè)的實(shí)際做法存在“兩層皮”的現(xiàn)象。

（二）治理主體能力不足

首先，政府作為治理的主導(dǎo)主體能力略顯不足。這一方面能力主要體現(xiàn)在權(quán)責(zé)較為混亂、技術(shù)落后、人員素質(zhì)水平得不到提升等現(xiàn)象，還有就是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的資金投入較為不足，僅僅是依靠政府的單向式投入[2]。

其次，非政府組織的作用并沒(méi)有得到有效發(fā)揮。對(duì)這一組織的管理法規(guī)不夠完善，使其健康發(fā)展得到限制。加上民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較為薄弱，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中并沒(méi)有形成和諧的環(huán)境保護(hù)氛圍，民眾也沒(méi)有環(huán)境保護(hù)這一普遍性認(rèn)知。

再次，企業(yè)對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面缺乏主動(dòng)積極性。這一方面現(xiàn)象的出現(xiàn)主要有兩個(gè)原因，一是政府對(duì)于違規(guī)行為的處罰較輕，并沒(méi)有對(duì)企業(yè)形成強(qiáng)制、高效的約束力度。在守法成本遠(yuǎn)高于違法成本的背景下，企業(yè)會(huì)為了更高的經(jīng)濟(jì)利益選擇違反環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，忽略了本身應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。二是并沒(méi)有對(duì)于企業(yè)實(shí)現(xiàn)環(huán)保生產(chǎn)的鼓勵(lì)措施，導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有得到相應(yīng)政策激勵(lì)，也就不會(huì)尋找更加高效的減排方法實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)，反而會(huì)更追求巨大的經(jīng)濟(jì)盈利。

最后，公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)較為薄弱。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，全能政府這一形象深入民心，導(dǎo)致仍然有公民認(rèn)為生態(tài)環(huán)境保護(hù)只是政府的責(zé)任，與自身發(fā)展沒(méi)有任何關(guān)系。然而，公民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)是衡量一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)治理水平的標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，需要提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)的宣傳力度，發(fā)動(dòng)全民參與環(huán)境保護(hù)工作，認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的全民性。

三、網(wǎng)絡(luò)化治理視角下的區(qū)域環(huán)境治理策略

（一）強(qiáng)調(diào)多元主體治理作用

在區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理過(guò)程中，發(fā)揮多元主體的治理作用，主要通過(guò)科學(xué)、合理分工，明確各個(gè)主體的治理責(zé)任，共同推動(dòng)生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理。一是實(shí)現(xiàn)多元治理主體的合理化管理，對(duì)政府、企業(yè)、組織和公民在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過(guò)程中應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行科學(xué)分工。二是根據(jù)主體的職責(zé)定位，賦予相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，進(jìn)一步推動(dòng)權(quán)力在配置方面的科學(xué)化、合理化。如政府向社會(huì)組織等進(jìn)行增權(quán)賦能，可以進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)、公民等主體在環(huán)境保護(hù)治理過(guò)程中的活力。反之，則是可以提升政府在這一治理過(guò)程方面的決策、配置、動(dòng)員等環(huán)節(jié)的管理效果。三是實(shí)行第三方責(zé)任制，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及企業(yè)委托，確定第三方環(huán)境治理單位應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，充分發(fā)揮其在區(qū)域環(huán)境治理中的作用。四是健全生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任追究制度，確保能夠履行對(duì)公民的各項(xiàng)責(zé)任。除此之外，還需要制定相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任清單，對(duì)主體的權(quán)責(zé)界限進(jìn)行清晰標(biāo)注，使這一問(wèn)責(zé)機(jī)制能夠嚴(yán)格約束環(huán)境保護(hù)行為，實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境治理效果[3]。

（二）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化治理模式

首先，明確區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和諧發(fā)展。在這一過(guò)程中，需要從國(guó)家、部門建設(shè)、官員考核等三個(gè)角度入手理順環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。然后，確保這一保護(hù)目標(biāo)與各個(gè)政府部門目標(biāo)是一致的，才能夠使保護(hù)行動(dòng)上表現(xiàn)出一致性，匯聚所有的行動(dòng)之力，以這一合力推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作。例如，在區(qū)域政府制定相應(yīng)的區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)時(shí)，需要結(jié)合中央政府在環(huán)境保護(hù)方面提出的方針政策。而環(huán)境管理部門在制定保護(hù)目標(biāo)時(shí)，也要結(jié)合本級(jí)政府在這一方面提出的相關(guān)規(guī)劃和保護(hù)指標(biāo)。

其次，建立開(kāi)放民主的公眾參與機(jī)制。保障公眾可以參與環(huán)境保護(hù)決策過(guò)程，要求相關(guān)部門在制定保護(hù)政策時(shí)要公開(kāi)征詢公眾意見(jiàn)，如召開(kāi)環(huán)境聽(tīng)證會(huì)等。然后，確保公眾能夠參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督過(guò)程，這要求相關(guān)部門在制定法律法規(guī)時(shí)，要在聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的同時(shí)接受社會(huì)輿論監(jiān)督。接著，為公眾參與途徑提供保障，可以是直接監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督，也可以是信訪、訴訟等渠道，政府部門需要做的就是確保這些渠道是暢通的、有效的，才能夠真正激發(fā)起公眾參與環(huán)境治理過(guò)程的熱情。

最后，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)。在這一環(huán)節(jié)中主要分為兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是根據(jù)實(shí)際情況對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行清查，確保法律法規(guī)能夠?yàn)楫?dāng)前保護(hù)工作提供保障，符合環(huán)境治理需求，對(duì)于不符合現(xiàn)實(shí)需求的法律法規(guī)要進(jìn)行及時(shí)清除，防止基層在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法過(guò)程中被這些法律法規(guī)所阻礙。另一方面是完善法律法規(guī)體系，如修改《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，抑或是修訂污染防治法等相關(guān)專項(xiàng)法律，如《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等等，為各級(jí)人民政府開(kāi)展區(qū)域環(huán)境治理工作提供更加嚴(yán)格、有效的法律保障。

（三）實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理

協(xié)同治理的高效實(shí)現(xiàn)需要構(gòu)建起集政府、公眾、企業(yè)、非營(yíng)利組織等主體于一體的環(huán)境治理體系，在治理過(guò)程中找準(zhǔn)關(guān)鍵切入點(diǎn)，具體如下所示：

第一，完善法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度。區(qū)域環(huán)境的協(xié)同治理涉及范圍較廣，且各個(gè)主體之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，需要清晰的法律制度對(duì)其提供保障。一是建立區(qū)域環(huán)境治理法律框架，并根據(jù)相關(guān)的法律文件，組織各個(gè)政府機(jī)構(gòu)參與其中，從憲法層面加大對(duì)參與環(huán)境治理主體的約束與管理。二是清晰權(quán)責(zé)安排，對(duì)各個(gè)主體負(fù)責(zé)的內(nèi)容進(jìn)行劃分和界定，避免權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象出現(xiàn)，影響協(xié)同治理的有效進(jìn)行。三是強(qiáng)化法律執(zhí)行力度，做到有法必依，對(duì)于不配合、不負(fù)責(zé)任的主體要對(duì)其進(jìn)行依法處理，做好環(huán)境治理工作[4]。

第二，健全相關(guān)機(jī)制，推動(dòng)治理工作開(kāi)展。機(jī)制的建立主要分為兩個(gè)方面，一是溝通機(jī)制，二是利益分享機(jī)制。一方面，溝通機(jī)制的健全可以幫助協(xié)同治理提升活力，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府在信息傳遞方面的高效性和準(zhǔn)確性，為各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施的具體落實(shí)提供信息方面的有效保障。政府各級(jí)部門也需要明確溝通與交流的重要性，通過(guò)環(huán)境治理過(guò)程信息交流平臺(tái)的建立。讓公眾、企業(yè)以及非營(yíng)利組織都能夠在這一平臺(tái)掌握環(huán)境治理信息、政策落實(shí)效果，推動(dòng)與部門的溝通與交流，獲得更好的協(xié)作治理效果。

另一方面是構(gòu)建利益分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各主體利益訴求的平衡性發(fā)展。在協(xié)同治理過(guò)程中，主體各方利益的協(xié)調(diào)是最困難的一個(gè)部分。因此，需要構(gòu)建科學(xué)、合理的分享機(jī)制，才能夠充分發(fā)揮協(xié)同治理方式的優(yōu)勢(shì)。而這種利益分享機(jī)制則主要從經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)保利益兩個(gè)角度入手，對(duì)各個(gè)主體的效益進(jìn)行平衡分配。具體就是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，利益分享機(jī)制應(yīng)該更注重于環(huán)保利益的考核。將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)列入政府績(jī)效考核體系中，實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好發(fā)展的過(guò)程中提升環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，利益分享機(jī)制則應(yīng)該注重于經(jīng)濟(jì)利益的分享，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整、資源的合理分配，在環(huán)境保護(hù)工作的同時(shí)加快地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)利益分享機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)地區(qū)的促進(jìn)作用，利用這一優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，推動(dòng)區(qū)域之間環(huán)境治理工作的協(xié)作開(kāi)展。

第三，構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從改革開(kāi)放至今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)也就是各個(gè)地區(qū)的GDP 指數(shù)，一直都是各級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。以往的評(píng)價(jià)體系主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，導(dǎo)致部分官員為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效發(fā)展采取一切措施，其中就包括犧牲環(huán)境。但是，GDP 指數(shù)可以實(shí)現(xiàn)量化且直觀性較強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的評(píng)價(jià)卻難以用數(shù)字對(duì)其進(jìn)行量化。所以，要制定科學(xué)、合理的環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)體系，根據(jù)環(huán)境特點(diǎn)、環(huán)境保護(hù)方面需要投入的相關(guān)要素，從環(huán)境保護(hù)質(zhì)量、資金投入、污染解決進(jìn)度、公眾滿意度等方面對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。將其列入政府考核體系中與官員晉升相掛鉤，并定期向各社會(huì)進(jìn)行公示，實(shí)現(xiàn)對(duì)綠色發(fā)展和生態(tài)文明的推動(dòng)作用，提升區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理水平。

（四）增強(qiáng)治理效能

區(qū)域環(huán)境網(wǎng)絡(luò)化治理要求構(gòu)建多元主體的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系，因而各個(gè)主體之間的合作關(guān)系是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理的重要條件之一。而且，網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境治理也打破了傳統(tǒng)的治理思維，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟾采w范圍更廣、綜合性更強(qiáng)且協(xié)作治理的新理念，營(yíng)造出主體合作的伙伴關(guān)系。也就是通過(guò)實(shí)現(xiàn)對(duì)資源價(jià)值和主體關(guān)系的高效整合，堅(jiān)持以提升治理效能為主，促進(jìn)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)調(diào)性、合作性和共享性發(fā)展。與此同時(shí)，隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的技術(shù)應(yīng)用也為生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、智能化創(chuàng)造了有利條件。

一方面，營(yíng)造合作伙伴關(guān)系。一是重塑政府各個(gè)部門和上下級(jí)之間的伙伴關(guān)系，打破部門壁壘，加強(qiáng)各個(gè)部門之間的良好合作，建立起更加科學(xué)、高效的扁平化協(xié)調(diào)治理，提升辦事效能。二是重塑各區(qū)域政府之間的伙伴關(guān)系，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理思維，構(gòu)建出以合作關(guān)系為方向指導(dǎo)的命運(yùn)共同體，對(duì)各區(qū)域之間的環(huán)境保護(hù)資源進(jìn)行充分利用，加強(qiáng)合作與交流，促進(jìn)環(huán)境治理一體化局面的良好形成。三是重塑政府與企業(yè)組織公民之間的合作伙伴關(guān)系，提升企業(yè)在環(huán)境保護(hù)中的地位和作用，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)組織參與環(huán)境保護(hù)工作的積極性，實(shí)現(xiàn)治理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化。

另一方面，構(gòu)建出生態(tài)環(huán)境智能化治理平臺(tái)。一是利用新媒體技術(shù)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳，實(shí)現(xiàn)全民提升環(huán)境保護(hù)意識(shí)。如利用APP 宣傳環(huán)保知識(shí)，增加相關(guān)知識(shí)的閱讀群體，進(jìn)一步提升民眾對(duì)于環(huán)境保護(hù)方面的認(rèn)知。二是利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)時(shí)化監(jiān)測(cè)環(huán)境保護(hù)效果，分析未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，使環(huán)境保護(hù)實(shí)際狀況可以更加快速、準(zhǔn)確地傳遞到各個(gè)治理主體面前，提升決策水平，幫助治理效果得到進(jìn)一步提升。三是利用網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)建立交流平臺(tái)，增強(qiáng)主體之間的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、組織、公民之間的信息交流與資源共享，推動(dòng)多元治理主體效能的有效提升。四是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的技術(shù)手段，對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀以及實(shí)際治理效果進(jìn)行實(shí)時(shí)公布，實(shí)現(xiàn)治理信息的公開(kāi)、透明。以此加大社會(huì)監(jiān)督力度提高公民參與環(huán)境保護(hù)的熱情和積極性，推動(dòng)更加靈活、高效的環(huán)境治理。

結(jié)論：綜上所述。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)化治理，可以從主體建設(shè)、體系構(gòu)建等多個(gè)方面進(jìn)行。并以此目標(biāo)為主深入剖析各個(gè)區(qū)域之間的聯(lián)系，創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)化水平提升目標(biāo)。