土地資源整合與利用的政策研究

余若銘

廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司

引言

土地是人類生存和發(fā)展的重要資源，也是支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)資源之一。然而，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人口的不斷增加，土地資源面臨著越來越大的壓力和挑戰(zhàn)。土地資源的緊張和利用效率不高已經(jīng)成為當(dāng)前面臨的嚴峻問題之一。為了更好地利用土地資源，提高土地利用效率，保障國家經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，各級政府和企事業(yè)單位需要加強土地資源整合和利用，優(yōu)化土地政策，制定相關(guān)規(guī)劃和監(jiān)管措施。

一、研究背景

（一）土地資源緊張問題

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的加速推進，土地資源供需矛盾日益突出，土地資源緊張問題已成為影響經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和人民生活質(zhì)量的重要因素之一。土地的供應(yīng)量無法滿足城市化進程和經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，導(dǎo)致土地資源供給短缺。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易受到諸多限制，導(dǎo)致土地資源的配置和使用效率低下。土地資源過度開發(fā)、過度利用和污染等問題導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞和土地資源損失。

（二）土地利用效率不高

土地利用效率不高是指土地資源的利用效果低下，存在著浪費、重復(fù)、低效利用等問題。一方面，地區(qū)土地開發(fā)不規(guī)范，土地資源利用率較低，存在大量空置、閑置土地。另一方面，地區(qū)的土地利用方式存在問題，土地利用效果不佳，比如農(nóng)業(yè)耕地過度使用導(dǎo)致土地質(zhì)量下降，城市建設(shè)土地濫用導(dǎo)致城市擴張難以控制，工業(yè)用地存在閑置或者利用效果較差等。這些問題導(dǎo)致了土地資源的浪費和低效利用，嚴重制約了國家土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

（三）國家土地政策調(diào)整的需要

當(dāng)前我國土地利用效率低下，存在土地閑置、荒蕪和浪費等問題。為了提高土地資源的利用效率，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，需要對土地政策進行調(diào)整和完善。隨著我國城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，土地資源的供需矛盾日益突出。特別是城市土地的價格不斷攀升，使得企業(yè)和居民難以承受土地租賃和購買的高昂成本。因此，需要通過土地政策的調(diào)整和優(yōu)化，滿足城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，促進土地資源的合理配置和使用。為了保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源，應(yīng)當(dāng)加強土地保護和生態(tài)恢復(fù)工作，限制非法占用和破壞土地資源的行為，同時鼓勵和推動綠色發(fā)展和生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展。因此，需要通過調(diào)整土地政策，加強土地資源保護和管理，實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、現(xiàn)狀分析

（一）土地資源整合現(xiàn)狀

目前，土地資源整合在中國的不同地區(qū)存在著巨大的差異。在發(fā)達地區(qū)，如江蘇、浙江、廣東等地，已經(jīng)進行了大規(guī)模的土地整合，使得土地利用效率得到了顯著提高。而在落后地區(qū)，土地整合工作還處于起步階段，難以實現(xiàn)土地資源的合理利用和高效利用。土地整合也存在著問題和障礙。由于涉及到土地的歸屬權(quán)和流轉(zhuǎn)等問題，土地整合工作往往面臨著土地所有權(quán)、土地價格、補償方式等方面的糾紛和爭議。地方政府和相關(guān)部門的管理和監(jiān)管不力，也可能導(dǎo)致土地整合工作的滯后和效果不佳。總體來說，土地整合在我國的發(fā)展還存在不足和問題，需要政府加強對土地整合工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，同時需要采取一系列措施來優(yōu)化土地整合的方式和方法，提高土地利用效率。

（二）土地利用現(xiàn)狀

由于流轉(zhuǎn)的過程復(fù)雜，涉及到很多相關(guān)部門，缺乏明確的政策和法規(guī)指導(dǎo)，因此農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)難度大，限制了土地利用的有效性。當(dāng)前土地用途規(guī)劃和土地審批仍存在不足，如缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性、公正性，導(dǎo)致土地利用效率不高。在城市化進程中，建設(shè)用地和保護用地之間的矛盾與沖突越來越突出，導(dǎo)致土地資源的有效利用受到影響。目前土地利用方式主要以農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城市建設(shè)為主，其他用地類型如生態(tài)用地和文化用地利用不足，導(dǎo)致土地資源的綜合利用率不高。由于城市拓展空間受到自然條件、地形地貌等因素的限制，城市土地的供應(yīng)難度加大，從而影響城市的發(fā)展和建設(shè)。

（三）土地政策現(xiàn)狀

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法（修訂版）》等法律法規(guī)，國家將土地劃分為國有土地和集體所有土地。國有土地出讓制度是指政府以招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式將國有土地使用權(quán)出售給購地人，購地人在規(guī)定的時間內(nèi)按照土地用途、容積率等要求建設(shè)項目。土地出讓收益是指土地使用權(quán)出讓過程中政府所獲得的收益，主要包括土地出讓金、土地增值收益等。土地使用權(quán)出讓收益分配政策是指政府對土地出讓收益的歸集和分配規(guī)定。在農(nóng)村土地制度改革中，國家提出了“三權(quán)分置”的政策，即將土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)分開，實現(xiàn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。土地征收是指政府為了公共利益需要對土地實行收歸國有或者集體所有的行為。土地征收政策包括征地補償、土地收儲等方面。建設(shè)用地政策主要包括城市用地規(guī)劃、農(nóng)村集體建設(shè)用地、生態(tài)用地等方面的規(guī)定和管理措施。

三、政策分析

（一）國家土地政策的調(diào)整

近年來，國家對土地政策進行了多次調(diào)整，旨在提高土地利用效率，加強土地資源保護。其中，最具代表性的是2019 年發(fā)布的《關(guān)于全面加強鄉(xiāng)村土地整治工作的指導(dǎo)意見》和2020 年發(fā)布的《關(guān)于推動高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)的若干意見》，這兩份文件均提出了一系列土地政策的調(diào)整和創(chuàng)新。其中，2019 年的《指導(dǎo)意見》提出，將推動土地集約利用和集約經(jīng)營，完善土地利用和管護制度，加強鄉(xiāng)村土地保護，實施鄉(xiāng)村土地整治，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，推進土地質(zhì)量提升等一系列措施，以提高土地利用效率和土地資源的保護程度。而2020 年的《若干意見》則重點提出，將推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，建立健全農(nóng)村土地市場化交易體系，強化土地用途管制，防范非法占用和惡意炒作等。

（二）土地資源整合政策

國家積極推進土地流轉(zhuǎn)，支持農(nóng)村土地集體經(jīng)營組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)土地方式提高土地利用效率，同時加強土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合法有序。加強國土空間規(guī)劃編制，強化土地利用計劃實施，推進土地資源節(jié)約集約利用，提高土地利用效率和質(zhì)量。根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需要，編制國土空間規(guī)劃，明確重點開發(fā)區(qū)域和發(fā)展方向，促進國土空間的高效利用和優(yōu)化配置；編制控制性詳細規(guī)劃與村莊規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)用地格局和空間布局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和空間有序布局。建立健全土地利用監(jiān)管制度，加強土地利用的審批、監(jiān)管和執(zhí)法，保障土地資源的合理利用和保護。推進城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃，加強城鄉(xiāng)土地利用管理和監(jiān)管。加強土地征收管理，完善土地征收補償機制，確保征收補償公開透明、合理合法。

（三）土地利用政策

國家將土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整作為促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，鼓勵開發(fā)利用耕地保護和節(jié)約集約利用土地，支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、城市公共設(shè)施用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)。國家加強土地利用管理和監(jiān)督，加大違法用地的查處和處理力度，完善土地資源評估和監(jiān)管體系，加強對土地資源利用效益和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r的監(jiān)測和評估，保障土地資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展。國家加大土地資源整合力度，支持集約化利用，鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加強城市用地重心下移，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率。

四、土地資源整合與利用的優(yōu)化建議

（一）編制土地資源整合規(guī)劃

調(diào)查與評估土地資源：對所轄區(qū)域內(nèi)的土地資源進行全面的調(diào)查和評估，包括土地利用類型、土地質(zhì)量、土地資源數(shù)量和分布等信息，以此為依據(jù)制定土地資源整合規(guī)劃。在考慮土地資源的實際情況和需求的基礎(chǔ)上，確定整合規(guī)劃的目標(biāo)，如提高土地資源利用率、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)等。依據(jù)整合規(guī)劃目標(biāo)，制定出一系列可行的整合方案，包括土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地利用方式創(chuàng)新等措施，同時需考慮不同土地資源類型的特點和利用潛力。整合土地資源涉及多個領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)各部門、各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以確保整合規(guī)劃的順利實施。整合規(guī)劃的實施需要采取多種手段和措施，包括政策支持、技術(shù)指導(dǎo)和資金保障等，以確保規(guī)劃的順利實施和取得預(yù)期效果。

（二）建立土地資源信息系統(tǒng)

建立土地資源信息系統(tǒng)是優(yōu)化土地資源整合與利用的關(guān)鍵措施，可以實現(xiàn)對土地資源的全面調(diào)查和管理。通過建立信息系統(tǒng)，可以了解土地資源的分布、用途和利用狀況等信息，為土地資源的整合和利用提供科學(xué)依據(jù)。建立土地資源信息系統(tǒng)是優(yōu)化土地資源整合與利用的重要手段，可以通過信息技術(shù)的創(chuàng)新性應(yīng)用，提高土地資源利用的效益和水平。建立土地資源信息系統(tǒng)需要充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，結(jié)合自然資源環(huán)境條件，確定土地利用方式和重點發(fā)展方向。加強土地資源利用監(jiān)管是優(yōu)化土地資源整合與利用的必要措施，可以有效控制土地資源的過度開發(fā)和濫用。加強監(jiān)管需要完善法律法規(guī)和規(guī)章制度，加強對土地資源利用的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和處置違法違規(guī)行為。建立土地資源信息系統(tǒng)是優(yōu)化土地資源整合與利用的關(guān)鍵步驟。要明確信息系統(tǒng)的應(yīng)用范圍，根據(jù)不同區(qū)域和目標(biāo)確定不同的信息系統(tǒng)普及策略。應(yīng)充分考慮土地資源的利用效益和環(huán)境保護，確保整合后的土地資源利用效率最大化且不會對生態(tài)環(huán)境造成負面影響。建立土地資源信息系統(tǒng)需要政府、企業(yè)和專業(yè)機構(gòu)等多方面合作，通過專業(yè)技術(shù)和科學(xué)數(shù)據(jù)支持，確保信息系統(tǒng)應(yīng)用方案的科學(xué)性和可行性。應(yīng)建立規(guī)范的監(jiān)管機制和評估體系，及時評估和調(diào)整規(guī)劃的執(zhí)行效果，確保信息系統(tǒng)的應(yīng)用效果符合預(yù)期目標(biāo)。

（三）加強土地資源利用監(jiān)管

建立健全土地利用監(jiān)測體系，加強對土地利用的監(jiān)測和評估，及時掌握土地利用狀況和問題，為制定土地利用政策提供科學(xué)依據(jù)。明確土地用途，規(guī)范土地利用行為，防止土地利用違法行為的發(fā)生，提高土地資源利用效率。加強對退耕還林、荒山荒地治理等土地整治項目的管理和監(jiān)督，推動土地資源的合理利用和保護。通過完善土地資源稅收政策和管理體系，引導(dǎo)土地資源的合理利用，減少浪費和亂占。加強土地資源利用違法行為的打擊力度，加強行政執(zhí)法和司法保護，保障土地資源的合理利用和保護。例如，政府可以加強對土地利用的監(jiān)管，采取更加嚴格的土地使用審核和執(zhí)法措施，防止違法用地和惡意炒作等現(xiàn)象。

五、案例分析

例如，在韶關(guān)市建立完善的土地資源信息系統(tǒng)，包括土地資源調(diào)查、監(jiān)測、評價和管理等功能，實現(xiàn)對韶關(guān)市土地資源的全面掌握和有效管理。同時，提高土地資源信息共享的程度，加強不同部門之間的協(xié)作和信息交流。制定土地資源整合規(guī)劃，明確韶關(guān)市土地資源利用的總體目標(biāo)、戰(zhàn)略方向和實施計劃，統(tǒng)籌各類土地資源的開發(fā)和利用，避免資源浪費和重復(fù)建設(shè)。同時，加強規(guī)劃的監(jiān)測和評估，及時調(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃方案。韶關(guān)市政府部門通過完善土地資源信息系統(tǒng)，利用GIS 技術(shù)進行空間分析，確定了韶關(guān)市未來的土地利用規(guī)劃，規(guī)定了農(nóng)村宅基地、城市綠地、工礦用地等用地指標(biāo)和區(qū)域，統(tǒng)籌考慮了城市發(fā)展和生態(tài)保護的需求。

六、結(jié)語

土地資源緊張、土地利用效率低下和國家土地政策調(diào)整的需要，是當(dāng)前土地管理面臨的重要問題。土地資源整合和利用的優(yōu)化是解決這些問題的關(guān)鍵。應(yīng)該編制土地資源整合規(guī)劃，完善土地資源信息系統(tǒng)，實現(xiàn)土地資源的高效利用和科學(xué)規(guī)劃。同時，應(yīng)該注重發(fā)揮市場機制在土地資源配置中的作用，通過土地流轉(zhuǎn)和土地交易市場的發(fā)展，實現(xiàn)土地資源的合理配置和有效利用。政府和社會應(yīng)該加強對土地資源管理和利用的投入和支持，提高土地管理水平和土地利用效率，實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)的雙重效益。