數(shù)字經(jīng)濟(jì)視角下的WTO服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制新紀(jì)律

石靜霞

內(nèi)容摘要：2022 年12 月20 日，中美歐等WTO 成員正式啟動(dòng)以開放式諸邊談判模式達(dá)成的第一份談判成果———《服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制參考文件》的生效程序。 作為服務(wù)領(lǐng)域的貿(mào)易便利化協(xié)定，《SDR 參考文件》雖不直接涉及服務(wù)市場(chǎng)開放，但通過增強(qiáng)參與成員在服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制措施上的透明度、提高服務(wù)許可和資質(zhì)審批效率、降低提供者跨境交易成本等方式，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展規(guī)定良好監(jiān)管紀(jì)律，并改善服務(wù)業(yè)營(yíng)商環(huán)境。為平衡成員的規(guī)制自主權(quán)和服務(wù)自由化，《SDR 參考文件》未納入長(zhǎng)期爭(zhēng)論的“必要性測(cè)試”標(biāo)準(zhǔn)，留下了繼續(xù)討論的空間。中國(guó)近年來(lái)高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，對(duì)《SDR 參考文件》的談判達(dá)成起到積極推動(dòng)作用。對(duì)標(biāo)《SDR 參考文件》改進(jìn)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制實(shí)踐，有利于促進(jìn)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易在數(shù)字化時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：《SDR 參考文件》 服務(wù)貿(mào)易 國(guó)內(nèi)規(guī)制 數(shù)字經(jīng)濟(jì) 必要性測(cè)試 WTO

中圖分類號(hào)：DF96 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-4039-（2023）02-0018-31

2022年12月20日，中國(guó)、美國(guó)、歐盟等59個(gè)世界貿(mào)易組織（World+ Trade+Organization，以下簡(jiǎn)稱WTO）成員（占世界服務(wù)貿(mào)易總額的87%）在完成其國(guó)內(nèi)相關(guān)核準(zhǔn)程序后，正式啟動(dòng)《服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制參考文件》（Reference+Paper+on+Services+Domestic+Regulations，以下簡(jiǎn)稱《SDR參考文件》）在WTO的生效程序。《SDR參考文件》其他10個(gè)參與方也承諾將盡快完成國(guó)內(nèi)程序。這一進(jìn)展對(duì)于近年來(lái)處于困境中的WTO而言具有極為重要的意義。一方面，《SDR參考文件》有助于參與成員進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的政策透明度，提高服務(wù)許可和資質(zhì)審批效率，從而降低服務(wù)提供者的跨境交易成本，惠及數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的更快發(fā)展；另一方面，以聯(lián)合聲明倡議（Joint+Statement+Initiative，以下簡(jiǎn)稱JSI）形式進(jìn)行的這一開放式諸邊談判模式有助于破解WTO多年來(lái)的談判僵局，為重振WTO立法功能進(jìn)行了創(chuàng)新性嘗試和標(biāo)志性努力。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制提出了新的標(biāo)準(zhǔn)和要求。尤其在數(shù)字貿(mào)易迅速發(fā)展的背景下，如何平衡數(shù)字服務(wù)提供者， 特別是巨型技術(shù)企業(yè)與國(guó)內(nèi)規(guī)制之間的關(guān)系， 引發(fā)了諸多關(guān)于基本權(quán)利、隱私、競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)公平以及可持續(xù)發(fā)展等多層面討論。通過JSI談判模式達(dá)成的《SDR參考文件》雖不直接涉及服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)開放，但該成果在法律上與多邊貿(mào)易體制的有機(jī)融合，將有利于促進(jìn)WTO框架下數(shù)字貿(mào)易的便利化。在此背景下，本文擬以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為視角，分析《SDR參考文件》的談判緣起及獨(dú)特進(jìn)程、提煉《SDR參考文件》核心紀(jì)律及對(duì)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的價(jià)值和意義，并就我國(guó)對(duì)標(biāo)《SDR參考文件》改進(jìn)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律提出建議，以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)服務(wù)貿(mào)易的快速發(fā)展。

一、服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制議題的重要性及談判路徑

（一）國(guó)內(nèi)規(guī)制對(duì)于服務(wù)貿(mào)易的特殊重要性

1986—1994年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General"Agreement"on"Tariff"and"Trade，"以下簡(jiǎn)稱GATT）最后一輪多邊談判“烏拉圭回合”包含了服務(wù)貿(mào)易新議題，使GATT從傳統(tǒng)上僅管轄貨物貿(mào)易擴(kuò)及服務(wù)貿(mào)易， 并成功締結(jié)了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General"Agreement" on"Trade" in" Services，"以下簡(jiǎn)稱GATS），于1995年1月1日作為WTO一攬子協(xié)議正式生效。服務(wù)業(yè)目前已發(fā)展成為全球經(jīng)濟(jì)支柱和國(guó)際貿(mào)易中最具活力的組成部分。自2011年以來(lái)，服務(wù)貿(mào)易一直以快于貨物貿(mào)易的速度增長(zhǎng)。但與貨物貿(mào)易相比，服務(wù)貿(mào)易始終面臨更高的交易成本。這雖然是由于服務(wù)貿(mào)易通常要求提供者和消費(fèi)者的物理接觸造成的，但更重要的是，因服務(wù)業(yè)本身的敏感性及在各國(guó)發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，服務(wù)貿(mào)易面臨更多更復(fù)雜的國(guó)內(nèi)規(guī)制措施。同時(shí)，鑒于服務(wù)無(wú)形性的特點(diǎn)，服務(wù)貿(mào)易壁壘本質(zhì)上是監(jiān)管性或規(guī)制性的，基本以“邊境后措施”形式存在。例如，針對(duì)服務(wù)提供者的學(xué)歷、教育或培訓(xùn)要求。這些措施具有高度的異質(zhì)性特征，在國(guó)際層面上很難協(xié)調(diào)。據(jù)WTO對(duì)三大產(chǎn)業(yè)貿(mào)易成本的比較表明，服務(wù)貿(mào)易成本遠(yuǎn)高于農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)制成品。影響服務(wù)貿(mào)易成本的因素很多，其中因監(jiān)管政策不透明、許可審批流程繁瑣、資質(zhì)要求不明確等導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)規(guī)制壁壘所產(chǎn)生的貿(mào)易成本約占服務(wù)貿(mào)易總成本40%左右。這解釋了國(guó)內(nèi)規(guī)制議題在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的重要性和復(fù)雜性。一方面，一國(guó)對(duì)服務(wù)業(yè)進(jìn)行的規(guī)制措施對(duì)于實(shí)現(xiàn)某些公共利益目標(biāo)確有必要；但另一方面，國(guó)內(nèi)規(guī)制措施可能被濫用，從而造成對(duì)外國(guó)提供者的歧視待遇并影響相關(guān)的服務(wù)提供，這在數(shù)字貿(mào)易中體現(xiàn)尤為明顯。因此，服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制談判對(duì)于促進(jìn)或便利數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的服務(wù)貿(mào)易發(fā)展具有根本性意義。

（二）服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制議題的談判起點(diǎn)：GATS第6條第4款

作為世界上第一套規(guī)制國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的多邊原則和框架，GATS規(guī)則具有諸多初創(chuàng)性特點(diǎn)， 需通過繼續(xù)談判加以完善。GATS條款本身即包含了四項(xiàng)內(nèi)嵌式議程，其中之一為基于GATS第6條第4款進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制議題談判。GATS第6條（“國(guó)內(nèi)規(guī)制”）包括6款內(nèi)容，其中第4款規(guī)定，為保證有關(guān)資格要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求的各項(xiàng)措施不致構(gòu)成不必要的服務(wù)貿(mào)易壁壘，服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)應(yīng)通過其可能設(shè)立的適當(dāng)機(jī)構(gòu)，制定任何必要的紀(jì)律。此類紀(jì)律應(yīng)旨在特別保證上述要求：（a）依據(jù)客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)，例如提供服務(wù)的能力和資格；（b）不得比為保證服務(wù)質(zhì)量所必需的限度更難以負(fù)擔(dān)；（c）如為許可程序，則這些程序本身不成為對(duì)服務(wù)提供的限制。該條款是對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制議題多邊談判的授權(quán)。

應(yīng)注意的是，GATS第16條（“市場(chǎng)準(zhǔn)入”）和第17條（“國(guó)民待遇”）是WTO成員具體承諾的義務(wù)，即成員在那些作出開放承諾的服務(wù)部門或分部門，承擔(dān)以正面清單為基礎(chǔ)的列表義務(wù)。市場(chǎng)準(zhǔn)入和國(guó)民待遇條款及相應(yīng)的承諾表體現(xiàn)了WTO成員在服務(wù)市場(chǎng)開放層面的具體義務(wù)。但GATS談判者同時(shí)意識(shí)到，授予提供者的許可、資格要求和程序以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的非量化、非歧視性措施也可能對(duì)服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生實(shí)際障礙或不利影響。為此，談判者將國(guó)內(nèi)規(guī)制議題作為一項(xiàng)內(nèi)嵌式議程納入GATS文本。

這一背景有助于理解服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制議題的談判目的和紀(jì)律范圍。就談判目的而言，為配合GATS第16條和第17條具體承諾，國(guó)內(nèi)規(guī)制議題致力于尋求建立良好的服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律，以幫助成員更好實(shí)現(xiàn)其服務(wù)承諾，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易增長(zhǎng)。該談判旨在制定任何必要紀(jì)律，以確保與資格要求和程序、許可要求和程序及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的措施不對(duì)服務(wù)貿(mào)易構(gòu)成不必要的壁壘。盡管JSI服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制開放式諸邊談判在法律性質(zhì)上有別于GATS第6條第4款的多邊授權(quán)，但在談判目的和紀(jì)律范圍等方面承繼了成員未完成的多邊談判，并為《SDR參考文件》順利納入GATS框架奠定了必要基礎(chǔ)。

（三）從多邊到開放式諸邊的獨(dú)特談判路徑

1.服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制多邊談判

在WTO成立后，服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)基于GATS第6條第4款授權(quán)通過《關(guān)于國(guó)內(nèi)規(guī)制的決定》，開始進(jìn)行國(guó)內(nèi)規(guī)制議題談判。多邊授權(quán)涉及適用于所有服務(wù)部門的橫向規(guī)制紀(jì)律，但服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)決定先從專業(yè)服務(wù)開始，并在1998年通過《關(guān)于會(huì)計(jì)部門紀(jì)律的決定》。之后，服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)于1999/年成立國(guó)內(nèi)規(guī)制工作組（Working8Party8on8Domestic8Regulation，以下簡(jiǎn)稱WPDR），擬制定普遍適用于所有服務(wù)部門的橫向紀(jì)律，同時(shí)視需要制定適用于個(gè)別服務(wù)部門的特殊紀(jì)律。在WPDR主持下，至2011年年底，先后有60多個(gè)WTO成員提交了服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制提案。此后因多哈回合談判僵滯不前，服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的多邊談判進(jìn)展緩慢。

2.JSI服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制開放式諸邊談判

服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制議題多邊談判層面上未能取得最終成果， 既與該議題本身的復(fù)雜性相關(guān)，也是WTO多邊談判整體僵滯乃至失靈的具體體現(xiàn)。部分成員在考慮如何打破長(zhǎng)期的談判僵局， 重振WTO立法功能。特別在數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展情形下，WTO規(guī)則如果不能及時(shí)得到更新，則會(huì)逐漸失去其在國(guó)際貿(mào)易體制中的中心地位甚至相關(guān)性。在此背景下，在2017年12月舉行的第11屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，部分WTO成員開始探索以JSI方式啟動(dòng)開放式諸邊談判。其中，59個(gè)WTO成員發(fā)布關(guān)于服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制談判的聯(lián)合聲明倡議，決定在之前WPDR工作基礎(chǔ)上，通過繼續(xù)談判制定紀(jì)律以降低國(guó)內(nèi)規(guī)制措施對(duì)服務(wù)貿(mào)易造成的不當(dāng)限制。談判內(nèi)容基本與之前保持一致，涉及對(duì)服務(wù)提供者的許可要求、資質(zhì)要求及相關(guān)程序和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。談判成員定期在WTO舉行會(huì)議，并作為開放式諸邊談判允許所有WTO成員參與，美國(guó)、新加坡等更多WTO成員在談判進(jìn)程中相繼加入。

2021年9月，基于文本談判完成，其成果體現(xiàn)為《服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制參考文件》（《SDR參考文件》）。更重要的是，參加成員擬以GATS第18條“額外承諾”方式，將《SDR參考文件》納入其服務(wù)承諾表，這是將開放式諸邊談判成果納入WTO多邊機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2021年12月，67個(gè)WTO成員發(fā)表《關(guān)于完成服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制談判的宣言》，確認(rèn)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制JSI談判順利完成，宣布正式達(dá)成《SDR參考文件》，并決定在1年內(nèi)完成國(guó)內(nèi)核準(zhǔn)程序?！禨DR參考文件》致力于提高希望在其他成員市場(chǎng)上開展業(yè)務(wù)的服務(wù)提供者獲得授權(quán)的程序透明度、可預(yù)測(cè)性和效率。在2022年6月舉行的WTO第12屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，格魯吉亞、東帝汶和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)宣布加入服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制聯(lián)合倡議。鑒于服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制聯(lián)合倡議參加方達(dá)到70個(gè)成員，已占全球服務(wù)貿(mào)易總額92.5%，《SDR參考文件》成為關(guān)鍵多數(shù)協(xié)定（Critical>Mass>Agreement，以下簡(jiǎn)稱CMA）。

自2017年12月WTO第11屆部長(zhǎng)會(huì)議以來(lái)，JSI開放式諸邊談判吸引了廣泛關(guān)注， 被認(rèn)為是重振WTO談判功能的重要途徑。WTO對(duì)JSI談判尚未有明確界定，可將其理解為部分成員針對(duì)某一特定議題或領(lǐng)域未經(jīng)共識(shí)決策機(jī)制而啟動(dòng)的開放式諸邊談判。開放性是JSI談判的核心要素，WTO成員可自由選擇參與談判或接受談判成果。如果參與成員達(dá)到關(guān)鍵多數(shù)覆蓋，則談判成果可能基于最惠國(guó)待遇原則擴(kuò)及所有WTO成員。服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制JSI談判參加成員達(dá)到關(guān)鍵多數(shù)，基于《SDR參考文件》進(jìn)行的額外承諾具有法律約束力，并將根據(jù)最惠國(guó)待遇原則適用于所有WTO成員。2022年12月，59個(gè)參加方向WTO提交以額外承諾方式納入《SDR參考文件》的具體承諾表。至此，第一個(gè)以JSI開放式諸邊模式取得的談判成果以獨(dú)特方式融入WTO多邊貿(mào)易體制，開創(chuàng)了以這種談判模式創(chuàng)制新規(guī)則的歷史性先河。在此意義上而言，《SDR參考文件》的達(dá)成對(duì)于重振WTO談判功能具有標(biāo)志性意義，并可為其他JSI議題的談判提供重要借鑒。

二、《SDR參考文件》核心內(nèi)容與“必要性測(cè)試”

（一）《SDR參考文件》的具體紀(jì)律

《SDR參考文件》包括總則、具體要求和金融服務(wù)專門規(guī)則三部分，共53個(gè)條款。其中，總則規(guī)定了制定《SDR參考文件》的基本目的、任務(wù)和發(fā)展導(dǎo)向等內(nèi)容。服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的具體紀(jì)律規(guī)定在《SDR參考文件》第二部分。在金融服務(wù)國(guó)內(nèi)規(guī)制方面，參加成員可選擇適用《SDR參考文件》第三部分，該部分紀(jì)律與第二部分僅有三處細(xì)微差別。

1.總則：基本目的、任務(wù)和發(fā)展導(dǎo)向

《SDR參考文件》總則在其序言部分首先提及該談判的目的在于根據(jù)GATS第6條第4款制定更詳細(xì)的服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律。通過涵蓋行業(yè)和列表模式，《SDR參考文件》進(jìn)一步明確其紀(jì)律適用于參加方根據(jù)GATS第16條（“市場(chǎng)準(zhǔn)入”）和第17條（“國(guó)民待遇”）作出具體承諾的服務(wù)部門。如果成員并未基于GATS第16條和第17條對(duì)服務(wù)部門或分部門作出具體承諾，則《SDR參考文件》不適用。這表明《SDR參考文件》不直接涉及服務(wù)市場(chǎng)開放，而是在成員已開放承諾的服務(wù)部門促進(jìn)貿(mào)易便利化和自由化。同時(shí)，這些紀(jì)律將通過GATS第18條（“額外承諾”）列入?yún)⒓映蓡T的服務(wù)減讓表。因此，《SDR參考文件》這一諸邊談判成果不但承繼了之前的多邊談判任務(wù)，且以獨(dú)特方式融入了WTO多邊框架。

值得注意的是，《SDR參考文件》總則部分體現(xiàn)了發(fā)展導(dǎo)向，特別注意到服務(wù)提供者，尤其是發(fā)展中及最不發(fā)達(dá)成員的服務(wù)提供者在遵守服務(wù)許可及程序、資格要求和程序和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)措施方面可能面臨的具體困難。為此，《SDR參考文件》注意到成員間服務(wù)規(guī)制發(fā)展的不平衡，承認(rèn)參加成員有權(quán)對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的服務(wù)及提供者引入新的措施進(jìn)行監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)其合法政策目標(biāo)。在具體制度上，《SDR參考文件》對(duì)發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員適用《SDR參考文件》紀(jì)律給予較寬松的安排。在技術(shù)援助和能力建設(shè)方面，《SDR參考文件》鼓勵(lì)有能力的發(fā)達(dá)成員和部分發(fā)展中國(guó)家成員根據(jù)共同商定的條款和條件，向最不發(fā)達(dá)或部分發(fā)展中成員提供技術(shù)援助，提高其對(duì)服務(wù)貿(mào)易的監(jiān)管能力。發(fā)展導(dǎo)向是對(duì)印度、南非等成員關(guān)于開放式諸邊談判合法性質(zhì)疑的重要回應(yīng)。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，WTO成員在技術(shù)發(fā)展和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的不平衡狀態(tài)可能導(dǎo)致新的數(shù)字鴻溝，從而加劇發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)成員對(duì)接受服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律的擔(dān)心?！禨DR參考文件》對(duì)發(fā)展導(dǎo)向的重視和相關(guān)紀(jì)律安排既關(guān)注了發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)成員的需要， 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也可幫助這些成員建立和完善其服務(wù)監(jiān)管能力和治理水平，促進(jìn)其服務(wù)市場(chǎng)和服務(wù)貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)力。

2.服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的具體紀(jì)律

《SDR參考文件》第二部分包括22個(gè)條款，詳細(xì)規(guī)定了參加成員規(guī)制服務(wù)貿(mào)易的紀(jì)律要求，包括紀(jì)律適用的具體對(duì)象、服務(wù)提供者提供服務(wù)的申請(qǐng)及相關(guān)處理程序要求、服務(wù)提供者的資質(zhì)評(píng)估和承認(rèn)、服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性以及規(guī)制紀(jì)律的透明度等。

基于GATS第6條第4款，《SDR參考文件》規(guī)定的國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律適用于參加成員在其已作承諾的服務(wù)部門所采取的“有關(guān)” 資格要求和程序（Qualification，Requirement， and，Procedures， 以下簡(jiǎn)稱QRP）、許可要求和程序（Licensing，Requirement，and，Procedures， 以下簡(jiǎn)稱LRP）及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（Technical，Standards，以下簡(jiǎn)稱TS）“影響”服務(wù)貿(mào)易的措施。根據(jù)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)多年發(fā)展的法理，這里采用的“影響”一詞表明了《SDR參考文件》涵蓋措施的廣泛性。換言之，即使一項(xiàng)屬于貨物貿(mào)易領(lǐng)域的從業(yè)資格、授權(quán)許可或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，只要其影響到相關(guān)服務(wù)的提供，則仍屬于《SDR參考文件》的管轄范圍。更進(jìn)一步而言，“影響”一詞還意味著《SDR參考文件》紀(jì)律不僅適用于直接規(guī)制成員已承諾服務(wù)部門的措施，而且適用于規(guī)制其他未作承諾的服務(wù)部門、但影響到已承諾服務(wù)部門的措施。此外，QRP、LRP和TS這三類措施在實(shí)踐中存在重合性，例如有關(guān)能力的要求適用于自然人和公司。但資格要求是否只適用于自然人？ 對(duì)一個(gè)公司的能力規(guī)定屬于資格要求還是許可要求？

一旦授予提供服務(wù)的許可， 則許可持有人應(yīng)保持遵守授予許可的標(biāo)準(zhǔn)。那么就公司的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)將其歸類為允許提供服務(wù)的初始授權(quán)或許可要求，還是公司為持續(xù)運(yùn)營(yíng)應(yīng)保持的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)？

這些區(qū)別尤其與銀行等重要服務(wù)相關(guān)。

監(jiān)管透明度是《SDR參考文件》規(guī)定的重要紀(jì)律之一，體現(xiàn)在成員政府的監(jiān)管部門須遵循四項(xiàng)明確要求：一是擬實(shí)施的法律、法規(guī)和行政規(guī)章等監(jiān)管措施需要提前公布；二是給予服務(wù)提供者充分參與相關(guān)政策的制定機(jī)會(huì)；三是及時(shí)公開涉及服務(wù)提供者的行政審批信息；四是建立企業(yè)的咨詢反饋機(jī)制。此外，《SDR參考文件》要求參加成員確保其規(guī)制服務(wù)貿(mào)易的主管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，且基于客觀透明的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行服務(wù)授權(quán)許可或資質(zhì)審批。通過腳注，《SDR參考文件》進(jìn)一步澄清該獨(dú)立性標(biāo)準(zhǔn)并不要求參加成員在形式上必須采取某一特定的管理結(jié)構(gòu)，而是要求主管機(jī)構(gòu)在決策程序和決策管理上應(yīng)具備獨(dú)立性。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題上，《SDR參考文件》要求成員鼓勵(lì)其主管機(jī)構(gòu)通過客觀、公正、公開、透明和非歧視方式制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。如參加成員采取或維持與服務(wù)提供授權(quán)相關(guān)的措施，則應(yīng)確保此類措施基于客觀透明的標(biāo)準(zhǔn)，包括提供服務(wù)的能力、以符合成員監(jiān)管要求（如健康和環(huán)境等）的方式提供服務(wù)等。

WTO上訴機(jī)構(gòu)將“基于”解釋為“建立”或“建立在其上”，比“遵守”一詞要靈活一些。換言之，“基于”要求的是監(jiān)管措施與監(jiān)管之外的某些標(biāo)準(zhǔn)之間存在著正向聯(lián)系，即監(jiān)管措施應(yīng)“基于”科學(xué)知識(shí)體系或客觀標(biāo)準(zhǔn)制定等?！翱陀^”則意味著非武斷、非主觀、不具偏見、考慮提供服務(wù)的能力及基于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)等。主管機(jī)構(gòu)可評(píng)估賦予每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重，但制定此類措施的程序應(yīng)公正。如果措施存在特定要求，則應(yīng)有機(jī)會(huì)讓申請(qǐng)人證明其是否滿足要求等。此外，《SDR參考文件》首次納入服務(wù)提供者性別平等條款，但腳注明確成員采取的合理、客觀、旨在實(shí)現(xiàn)合法目的的差別待遇和加速實(shí)現(xiàn)男女事實(shí)平等的暫行特別措施， 不應(yīng)被視為本條款所指的歧視。這是WTO支持女性經(jīng)濟(jì)賦權(quán)、將貿(mào)易和性別平等這一社會(huì)價(jià)值予以關(guān)聯(lián)的新動(dòng)向，值得關(guān)注。

3.關(guān)于金融服務(wù)國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律的特殊安排

作為金額最大的服務(wù)部門，金融業(yè)對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要，通常受制于更嚴(yán)格的監(jiān)管要求。同時(shí)，金融業(yè)的發(fā)展受技術(shù)驅(qū)動(dòng)的影響較大，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下和其他服務(wù)部門產(chǎn)生了更為密切的聯(lián)系，甚至對(duì)其他服務(wù)部門起著重要的支付保障作用。一些巨型技術(shù)公司，如蘋果、亞馬遜、騰訊和阿里等，其收入中有越來(lái)越多的份額來(lái)自金融服務(wù)?？紤]到金融服務(wù)和監(jiān)管措施的這種特殊性和敏感性，各方在談判過程中決定對(duì)其進(jìn)行較為有限的差異化處理。《SDR參考文件》第三部分規(guī)定了專門的金融服務(wù)監(jiān)管規(guī)則。該部分內(nèi)容與第二部分要求基本一致，但未包括“單一窗口”審批、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和開展行業(yè)資格互認(rèn)三段規(guī)定，為參加方在金融服務(wù)相關(guān)許可、從業(yè)人員資質(zhì)申請(qǐng)與審批方面提供了適度的靈活監(jiān)管空間?！禨DR參考文件》第二部分規(guī)定的透明度義務(wù)予以保留，這對(duì)參加成員的金融主管機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)某些監(jiān)管目標(biāo)可能產(chǎn)生一定影響或給發(fā)展中成員帶來(lái)較重的行政成本。因此，建議在金融服務(wù)部門以有利于參加成員行使其監(jiān)管自主權(quán)的方式來(lái)解釋透明度義務(wù)，以幫助成員實(shí)現(xiàn)其審慎監(jiān)管目標(biāo)。

（二）監(jiān)管權(quán)和自由化的平衡：《SDR參考文件》與“必要性測(cè)試”

服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制是WTO部分成員首次以JSI開放式諸邊談判模式取得重大突破的議題?！禨DR參考文件》一方面要求參加成員在對(duì)服務(wù)貿(mào)易實(shí)施有關(guān)資格要求、授權(quán)許可及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)三類國(guó)內(nèi)規(guī)制措施時(shí)，應(yīng)遵循透明、開放、公平和獨(dú)立評(píng)估等標(biāo)準(zhǔn)，并盡可能便利提供者提出申請(qǐng)及快捷處理申請(qǐng)等。這是降低服務(wù)貿(mào)易成本的重要舉措和保證，有利于保證成員所作的服務(wù)承諾效果免受國(guó)內(nèi)規(guī)制措施的不當(dāng)減損。但另一方面，《SDR參考文件》承認(rèn)參加成員為實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，有權(quán)引入新的規(guī)制措施對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的服務(wù)提供進(jìn)行監(jiān)管。換言之，國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律不應(yīng)被解釋為在措施實(shí)施層面對(duì)成員施加了任何特定的規(guī)制要求，也不應(yīng)被解釋為縮減成員在GATS項(xiàng)下的任何義務(wù)。這就引出了一個(gè)重要問題，如何在促進(jìn)服務(wù)提供便利化的同時(shí)確保成員對(duì)服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管自主權(quán)？ 值得關(guān)注的是，《SDR參考文件》未納入該領(lǐng)域長(zhǎng)期爭(zhēng)論的“必要性測(cè)試”標(biāo)準(zhǔn)。

1“. 必要性測(cè)試”的核心要義

作為WTO法體系中的一項(xiàng)基本原則，必要性測(cè)試尋求在兩個(gè)重要目標(biāo)之間取得平衡：一方面維護(hù)WTO成員通過監(jiān)管措施實(shí)現(xiàn)其特定政策目標(biāo)的自由；另一方面阻止成員采取或維持那些對(duì)貿(mào)易造成不當(dāng)限制的措施，即要求成員選擇對(duì)貿(mào)易限制影響最小的措施，從而避免對(duì)貿(mào)易造成不必要的障礙。必要性測(cè)試要求成員在補(bǔ)救市場(chǎng)失靈和追求非經(jīng)濟(jì)性的監(jiān)管目標(biāo)時(shí)，仍應(yīng)采用經(jīng)濟(jì)上有效的政策選擇。例如，在授予專業(yè)許可時(shí)，如果要求提供者重新獲得某一資格，則該要求可能會(huì)被認(rèn)為對(duì)提供者構(gòu)成不必要的負(fù)擔(dān)。這里的關(guān)鍵問題在于，該提供者是否具備提供服務(wù)所需的技能，而這可通過負(fù)擔(dān)較輕的能力測(cè)試予以解決。

在WTO法體系中，必要性測(cè)試既出現(xiàn)在例外條款中，也規(guī)定于義務(wù)或規(guī)則條款中。在作為義務(wù)或規(guī)則的條款中，必要性測(cè)試通常與示例性的政策目標(biāo)清單相結(jié)合，而例外條款則一般包含一個(gè)窮盡性清單。必要性測(cè)試是作為成員應(yīng)遵守的義務(wù)還是可以援引的例外，對(duì)于爭(zhēng)端解決中舉證責(zé)任的分配具有決定性意義。長(zhǎng)期以來(lái)，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在處理援引例外的案件中，通常運(yùn)用必要性測(cè)試在合法監(jiān)管和貿(mào)易保護(hù)主義之間進(jìn)行劃界， 判斷被訴方措施是否符合GATT第20條或GATS第14條規(guī)定的“一般例外”。這方面已發(fā)展出相對(duì)成熟的法理基礎(chǔ)和論證方法。如果援引例外條款進(jìn)行抗辯，則被訴方須證明其所采取的措施符合必要性測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)。而當(dāng)必要性測(cè)試出現(xiàn)在規(guī)則或義務(wù)性條款中時(shí)，則須由爭(zhēng)端申訴方證明其所指控的被訴方措施不符合必要性標(biāo)準(zhǔn)。

2.服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律納入必要性測(cè)試的爭(zhēng)論

必要性測(cè)試是否能作為一項(xiàng)橫向紀(jì)律施加給成員的服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制， 長(zhǎng)期存在著較大爭(zhēng)議。

支持觀點(diǎn)認(rèn)為，基于GATS第6條第4款授權(quán)進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制談判的核心任務(wù)在于創(chuàng)建有意義且可執(zhí)行的紀(jì)律標(biāo)準(zhǔn)，以確保成員采取與資格、許可和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的規(guī)制措施對(duì)服務(wù)貿(mào)易的限制，不超過實(shí)現(xiàn)其合法政策目標(biāo)所必需的程度。鑒于必要性測(cè)試是劃定合法監(jiān)管干預(yù)與貿(mào)易保護(hù)主義之間界限的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律中納入必要性測(cè)試是履行第6條第4款授權(quán)的前提。如果沒有必要性測(cè)試，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)將缺乏對(duì)一項(xiàng)被訴措施是否應(yīng)維持或撤銷的判斷基準(zhǔn)， 一些可能嚴(yán)重阻礙服務(wù)貿(mào)易的壁壘無(wú)法得到解決，服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律亦將變得毫無(wú)價(jià)值。反對(duì)觀點(diǎn)指出，GATS8第6條第4款授權(quán)WTO成員繼續(xù)談判服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律，但其本身用語(yǔ)為“不超過確保服務(wù)提供質(zhì)量所必需的負(fù)擔(dān)”，不涉及除保證服務(wù)質(zhì)量外的其他監(jiān)管目標(biāo)，因此未要求成員在后續(xù)談判中采納“必要性測(cè)試”標(biāo)準(zhǔn)。

3.《SDR參考文件》緣何放棄“必要性測(cè)試”

必要性測(cè)試作為一個(gè)衡量工具，試圖達(dá)到每個(gè)成員在其管轄范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管的自主權(quán)與服務(wù)貿(mào)易自由化之間的平衡。將該標(biāo)準(zhǔn)適用于國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律，其核心是要求成員確保與許可、資格和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的國(guó)內(nèi)規(guī)制措施不對(duì)服務(wù)貿(mào)易構(gòu)成不必要的障礙。實(shí)際上，根據(jù)第6條第4款授權(quán)制定的第一個(gè)國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律文件，即1998年《會(huì)計(jì)服務(wù)國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律》（草案）已納入必要性測(cè)試，要求各成員應(yīng)確保在其GATS具體承諾表列明的服務(wù)部門，制定、實(shí)施或采納與許可要求和程序、資格要求和程序及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的措施時(shí)，對(duì)貿(mào)易限制不超過實(shí)現(xiàn)其合法目標(biāo)所必需的程度。“合法目標(biāo)”則被界定為保護(hù)消費(fèi)者（所有會(huì)計(jì)服務(wù)用戶和一般公眾）、服務(wù)質(zhì)量、專業(yè)能力和職業(yè)誠(chéng)信。在服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制橫向紀(jì)律談判中，盡管有部分成員（如澳大利亞、新西蘭等）主張納入必要性測(cè)試，但美國(guó)、印度等成員考慮到國(guó)內(nèi)監(jiān)管自主權(quán)可能會(huì)被削弱而反對(duì)納入該標(biāo)準(zhǔn)。在爭(zhēng)論之外，作為適用于所有服務(wù)部門的橫向紀(jì)律，納入必要性測(cè)試仍有諸多關(guān)鍵問題未能得到解決。例如，即使《會(huì)計(jì)服務(wù)國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律》界定了“合法目標(biāo)”，但其僅適用于會(huì)計(jì)行業(yè)，談判成員是否有必要和有可能制定一份適用于所有服務(wù)部門的合法政策目標(biāo)清單？ 關(guān)于必要性測(cè)試的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，如何定義“最小貿(mào)易限制”“不超過必要限度”等術(shù)語(yǔ)？ 作為義務(wù)性規(guī)則，對(duì)這些術(shù)語(yǔ)的解釋在多大程度上能夠借鑒WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)發(fā)展的例外法理？ 在解釋是否符合必要性測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，如何在法律層面考慮與措施相關(guān)的貿(mào)易和政策影響？ 由于服務(wù)業(yè)存在的異質(zhì)性特點(diǎn)，許多國(guó)家制定的專業(yè)資格及獲得程序被認(rèn)為是獨(dú)特的，因而較難適用于外國(guó)提供者，因此不愿在諸如專業(yè)人員的資格及許可等方面承擔(dān)具體義務(wù)。因此，即使這些技術(shù)層面的問題能夠通過談判得以解決，納入必要性測(cè)試的障礙還在于部分成員（包括美國(guó)、加拿大在內(nèi)）對(duì)此仍缺乏政治意愿。

鑒于上述考慮，在《SDR參考文件》談判中，參加成員最后達(dá)成的共識(shí)似乎是除了要求服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制基于客觀、透明、公平、非歧視等標(biāo)準(zhǔn)外，不對(duì)參加成員施加更為嚴(yán)格的紀(jì)律約束，因而未納入必要性測(cè)試。首先，這在很大程度上體現(xiàn)了服務(wù)貿(mào)易涵蓋眾多部門，制定普遍適用的橫向紀(jì)律所具有的高度復(fù)雜性。其次，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，服務(wù)跨境提供變得越來(lái)越普遍，各國(guó)對(duì)其敏感服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管自主權(quán)的行使更為重視，因而不愿承諾更多具有強(qiáng)制性的義務(wù)。最后，《SDR參考文件》作為JSI開放式諸邊談判成果， 在一定程度上還須考慮是否能夠被更多成員所接受， 為其順利融入GATS多邊貿(mào)易體制打下良好基礎(chǔ)。這些因素或可解釋《SDR參考文件》未納入必要性測(cè)試的原因。但從進(jìn)一步發(fā)展服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律的角度而言，必要性測(cè)試仍是WTO成員需要繼續(xù)關(guān)注的重要問題。

三、從數(shù)字經(jīng)濟(jì)角度解析《SDR參考文件》的價(jià)值和意義

（一）數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制面臨的新挑戰(zhàn)

WTO《2019年世界貿(mào)易報(bào)告：服務(wù)貿(mào)易的未來(lái)》探討了服務(wù)全球化發(fā)生的原因和對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的影響，并關(guān)注成員在哪些方面需要更新其服務(wù)規(guī)制政策和方法。該報(bào)告特別指出，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展使得相當(dāng)一部分服務(wù)貿(mào)易不再需要提供者和消費(fèi)者面對(duì)面接觸， 而是借助互聯(lián)網(wǎng)通過跨境提供方式進(jìn)行，例如遠(yuǎn)程教學(xué)、醫(yī)療問診甚至手術(shù)等，這大大降低了國(guó)際服務(wù)貿(mào)易成本，且有利于發(fā)展中國(guó)家和中小微企業(yè)的服務(wù)提供。服務(wù)貿(mào)易得以成為21世紀(jì)全球化的重要驅(qū)動(dòng)力，這將逐漸改變世界經(jīng)濟(jì)格局。實(shí)際上，觀察國(guó)際服務(wù)貿(mào)易發(fā)展進(jìn)程，可以全面感知技術(shù)進(jìn)步在該領(lǐng)域產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。數(shù)字化正在從根本上改變國(guó)際貿(mào)易，貿(mào)易方式和對(duì)象均呈現(xiàn)出明顯的“數(shù)字化”特征。從供應(yīng)側(cè)角度看，隨著數(shù)字技術(shù)應(yīng)用日漸廣泛，越來(lái)越多的服務(wù)可通過跨境方式提供。這改變了現(xiàn)有的國(guó)際分工體系，并在一定程度上沖擊全球價(jià)值鏈的收入和分配格局。從需求側(cè)看，數(shù)字貿(mào)易模糊了商品交易和服務(wù)提供之間的區(qū)別，為消費(fèi)者提供了更廣泛選擇，但對(duì)監(jiān)管帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。

GATS服務(wù)貿(mào)易規(guī)則形成于20世紀(jì)90年代初，當(dāng)時(shí)網(wǎng)絡(luò)尚處于起步階段。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，GATS規(guī)則，包括第6條國(guó)內(nèi)規(guī)制條款在內(nèi)，已明顯滯后于全球化的數(shù)字貿(mào)易需求。鑒于技術(shù)發(fā)展對(duì)服務(wù)貿(mào)易所產(chǎn)生的根本性變革，在電子商務(wù)相關(guān)部門，如信息通信技術(shù)（ICT）服務(wù)等，市場(chǎng)開放的廣度和深度仍有較大提升空間。與此同時(shí)，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，各國(guó)在服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制上面臨著更多的復(fù)雜問題。WTO成員相對(duì)容易對(duì)通過模式三（“商業(yè)存在”）提供服務(wù)的外國(guó)提供者進(jìn)行監(jiān)管，但對(duì)通過其他模式進(jìn)行的跨境服務(wù)提供則較難監(jiān)管。各成員更多基于隱私保護(hù)、個(gè)人數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全等原因?qū)ν鈬?guó)提供者進(jìn)行限制，導(dǎo)致服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管政策和壁壘更為嚴(yán)格。這些措施既可能體現(xiàn)為影響提供者的市場(chǎng)準(zhǔn)入和非歧視待遇等實(shí)體性問題，也可通過許可、資質(zhì)和資格以及相關(guān)程序要求構(gòu)成服務(wù)貿(mào)易障礙。大多數(shù)服務(wù)貿(mào)易壁壘增加了外國(guó)提供者的運(yùn)營(yíng)成本，抵銷了因技術(shù)進(jìn)步對(duì)服務(wù)提供帶來(lái)的便利和低成本，特別是對(duì)中小微企業(yè)服務(wù)提供者增加了貿(mào)易負(fù)擔(dān)。因此，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，通過改進(jìn)國(guó)內(nèi)規(guī)制降低國(guó)際服務(wù)貿(mào)易成本，對(duì)于WTO成員擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易而言至關(guān)重要。

（二）服務(wù)市場(chǎng)開放與國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律的互補(bǔ)性

盡管技術(shù)推動(dòng)了國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的迅速擴(kuò)展， 但技術(shù)并非促進(jìn)或影響服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的唯一因素，而那些使服務(wù)提供者更容易進(jìn)入全球市場(chǎng)的技術(shù)革新，也會(huì)使以前受保護(hù)的國(guó)內(nèi)服務(wù)部門面臨更多的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展在一定程度上模糊了制造業(yè)和服務(wù)業(yè)、貨物貿(mào)易和服務(wù)提供之間的區(qū)別，一國(guó)可能發(fā)展更多影響服務(wù)貿(mào)易的國(guó)內(nèi)規(guī)制措施。如上提及，服務(wù)貿(mào)易政策壁壘本來(lái)就遠(yuǎn)比貨物貿(mào)易復(fù)雜。影響貨物貿(mào)易的關(guān)稅、配額等措施相對(duì)顯性，而影響服務(wù)提供的措施，如專業(yè)資格要求、授權(quán)許可程序、個(gè)性化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，則相對(duì)比較隱性而難以解決。

設(shè)計(jì)不當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)規(guī)制措施除了對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生消極影響外， 還可能損害整體服務(wù)業(yè)的市場(chǎng)活力，從而給服務(wù)提供者和消費(fèi)者帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)。因此，單純的服務(wù)市場(chǎng)開放本身是不夠的，必須配合良好的服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律，才能使成員獲得充分的貿(mào)易利益。換言之，技術(shù)發(fā)展推動(dòng)了服務(wù)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，良好的國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律則有助于降低服務(wù)貿(mào)易成本。在大多數(shù)服務(wù)部門，市場(chǎng)開放需要得到適當(dāng)?shù)膰?guó)內(nèi)規(guī)制措施的支持和加強(qiáng)，而加強(qiáng)監(jiān)管和治理是貿(mào)易開放實(shí)現(xiàn)其潛在經(jīng)濟(jì)利益的必要條件。只有將國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律改革與服務(wù)市場(chǎng)開放談判有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代充分收獲服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的巨大潛力。而在能夠通過談判對(duì)服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)一步開放之前，各成員應(yīng)盡力確保那些已承諾的服務(wù)開放不因國(guó)內(nèi)規(guī)制措施的不當(dāng)行使而減損其承諾的實(shí)際效力。這是服務(wù)市場(chǎng)開放和國(guó)內(nèi)規(guī)制改革兩者互補(bǔ)性的根本要求。

（三）《SDR參考文件》作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代服務(wù)規(guī)制合作的重要成果

評(píng)估一國(guó)的服務(wù)業(yè)治理水平需突破傳統(tǒng)的貿(mào)易理論，考慮服務(wù)提供模式的多樣性和服務(wù)領(lǐng)域特有的產(chǎn)生貿(mào)易保護(hù)效果的國(guó)內(nèi)監(jiān)管措施。隨著技術(shù)驅(qū)動(dòng)的服務(wù)貿(mào)易的不斷發(fā)展，國(guó)內(nèi)規(guī)制措施和質(zhì)量在確保服務(wù)貿(mào)易的良性增長(zhǎng)和包容性發(fā)展方面更加發(fā)揮著重要作用。這在很大程度上解釋了各國(guó)在服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律方面進(jìn)行合作的內(nèi)在動(dòng)因。但鑒于服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制議題的敏感性與復(fù)雜性，國(guó)內(nèi)規(guī)制方面的協(xié)定很難在164個(gè)WTO成員間同時(shí)達(dá)成。受益于GATS第6條第4款授權(quán)的多邊談判工作基礎(chǔ)， 部分成員在不少區(qū)域或雙邊貿(mào)易協(xié)定中就降低服務(wù)貿(mào)易壁壘和改進(jìn)規(guī)制措施進(jìn)行合作，達(dá)成有關(guān)增強(qiáng)透明度、授予資格和給予許可等方面的程序性條款，便利了服務(wù)的跨境提供。這對(duì)部分成員談判JSI國(guó)內(nèi)規(guī)制議題奠定了良好基礎(chǔ)，反映了區(qū)域、諸邊和多邊協(xié)定間的互動(dòng)和影響。但《SDR參考文件》參加成員包括中美歐等全球服務(wù)貿(mào)易大國(guó)，其影響和輻射效果遠(yuǎn)超區(qū)域或雙邊協(xié)定，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代服務(wù)規(guī)制合作上的重要成果。

《SDR參考文件》在性質(zhì)上類似于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的《貿(mào)易便利化協(xié)定》，在數(shù)字貿(mào)易時(shí)代能夠優(yōu)化成員服務(wù)業(yè)領(lǐng)域許可審批流程，降低服務(wù)提供者的經(jīng)營(yíng)成本，改善全球服務(wù)貿(mào)易營(yíng)商環(huán)境，有利于各參加方的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展并提升服務(wù)貿(mào)易規(guī)模。根據(jù)WTO和經(jīng)合組織（OECD） 的聯(lián)合研究報(bào)告，《SDR參考文件》生效將為全球企業(yè)參與國(guó)際服務(wù)貿(mào)易每年節(jié)省約1500億美元成本，尤其惠及中小微企業(yè)的服務(wù)提供和金融、商業(yè)、通信和運(yùn)輸?shù)确?wù)業(yè)的收益。同時(shí)，根據(jù)OECD服務(wù)業(yè)貿(mào)易限制指數(shù)（Services（Trade（Restrictiveness（Index，以下簡(jiǎn)稱STRI）數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行的基準(zhǔn)測(cè)試表明，所有接受《SDR參考文件》義務(wù)的WTO成員的服務(wù)貿(mào)易障礙將平均降低11%，并基本上消除計(jì)算機(jī)服務(wù)、商業(yè)銀行和電信服務(wù)（均為-16%）等部門的大多數(shù)貿(mào)易壁壘。這些服務(wù)領(lǐng)域均為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要支柱，因此《SDR參考文件》的實(shí)施有利于促進(jìn)WTO成員間的數(shù)字貿(mào)易增長(zhǎng)。隨著全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則成為多邊體制和區(qū)域組織共同關(guān)注的熱點(diǎn)。目前有87個(gè)WTO成員參加的電子商務(wù)/數(shù)字貿(mào)易JSI談判涉及服務(wù)市場(chǎng)開放和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等紀(jì)律，在內(nèi)容上與《SDR參考文件》形成互補(bǔ)。此外，112個(gè)WTO成員于2022年12月16日實(shí)質(zhì)性結(jié)束《投資便利化協(xié)定》的JSI文本談判。該協(xié)定旨在減少投資領(lǐng)域的繁文縟節(jié)，簡(jiǎn)化和加快投資審批程序。通過為外資提供更透明和可預(yù)測(cè)的法律框架，有助于增加WTO成員通過模式三（“商業(yè)存在”）進(jìn)行的服務(wù)貿(mào)易。整體上看，《SDR參考文件》將來(lái)與這些談判成果協(xié)同發(fā)揮作用，將能夠極大促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代服務(wù)貿(mào)易的順利發(fā)展。

四、《SDR參考文件》與我國(guó)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制改革

隨著海南自貿(mào)港首張跨境服務(wù)貿(mào)易服務(wù)清單的出臺(tái)和推動(dòng)出臺(tái)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版和全國(guó)版跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，我國(guó)近年來(lái)致力于進(jìn)一步放寬服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入。鑒于前述論及的國(guó)內(nèi)規(guī)制與市場(chǎng)開放的密切互補(bǔ)關(guān)系，加快對(duì)標(biāo)《SDR參考文件》要求，改進(jìn)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律，完善服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管水平，方能為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)服務(wù)市場(chǎng)開放奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）《SDR參考文件》對(duì)我國(guó)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)貿(mào)易的意義

數(shù)字經(jīng)濟(jì)和服務(wù)貿(mào)易的快速發(fā)展以及兩者間的相互促進(jìn)，是我國(guó)加入WTO&20多年來(lái)的突出表現(xiàn)之一。2021年至2022年間，即使面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)總體上仍取得良好成效，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量和關(guān)鍵動(dòng)力。規(guī)制紀(jì)律改革對(duì)于服務(wù)貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展所具有的關(guān)鍵意義，我國(guó)在《SDR參考文件》談判中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。作為初始成員，我國(guó)在談判過程中會(huì)同其他參加方研提方案，并在最后階段及時(shí)提交兩份關(guān)于具體服務(wù)承諾表的草案，為順利結(jié)束《SDR參考文件》文本談判作出重要貢獻(xiàn)。2022年12月，我國(guó)按時(shí)完成國(guó)內(nèi)核準(zhǔn)流程，率先提交改進(jìn)后的GATS承諾表。作為服務(wù)貿(mào)易第二大國(guó)，我國(guó)以具體行動(dòng)和務(wù)實(shí)舉措持續(xù)推動(dòng)了《SDR參考文件》落地生效。

《SDR參考文件》在正式生效后將成為參加成員在WTO/GATS框架下的條約義務(wù)，從而降低我國(guó)服務(wù)提供者進(jìn)入國(guó)際數(shù)字貿(mào)易市場(chǎng)的成本。我國(guó)提供者可以更便利地在境外設(shè)立商業(yè)實(shí)體、取得經(jīng)營(yíng)許可和相關(guān)資質(zhì)，或通過跨境方式提供服務(wù)。如我國(guó)提供者發(fā)現(xiàn)參加方服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)未履行義務(wù)，則可通過商務(wù)部在WTO服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)等機(jī)制下提出貿(mào)易關(guān)注，敦促其履行《SDR參考文件》義務(wù)，甚至在必要時(shí)啟動(dòng)爭(zhēng)端解決程序，以保障我國(guó)服務(wù)提供者的合法權(quán)益。在此意義上而言，《SDR參考文件》的談判達(dá)成對(duì)我國(guó)服務(wù)提供者走出去具有規(guī)則層面上的保障作用。

（二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善服務(wù)貿(mào)易便利化機(jī)制建設(shè)

《SDR參考文件》在性質(zhì)上屬于服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的便利化協(xié)定。自WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》（Trade-Facilitation-Agreement，以下簡(jiǎn)稱TFA）于2017年生效以來(lái)，作為世界第一大貨物貿(mào)易國(guó)，我國(guó)高度重視貿(mào)易便利化目標(biāo)，在優(yōu)化貿(mào)易環(huán)境方面取得諸多進(jìn)展，如簡(jiǎn)化貿(mào)易單證要求、減少貿(mào)易流程、發(fā)展單一窗口、減少收費(fèi)環(huán)節(jié)等。這些措施增強(qiáng)了我國(guó)貿(mào)易政策的穩(wěn)定性、透明度和可預(yù)見性，降低了跨境貿(mào)易成本。雖然貨物貿(mào)易便利化經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)對(duì)標(biāo)《SDR參考文件》，改進(jìn)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制奠定了良好理念和實(shí)踐基礎(chǔ)，但應(yīng)認(rèn)識(shí)到服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易監(jiān)管存在本質(zhì)差別。因此，為落實(shí)《SDR參考文件》要求，首先須做好頂層制度設(shè)計(jì)和配套的機(jī)制體制建設(shè)。

為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕8號(hào)），我國(guó)于2015年8月建立國(guó)務(wù)院服務(wù)貿(mào)易發(fā)展部際聯(lián)席會(huì)議制度，由商務(wù)部、外交部和貿(mào)促會(huì)等39個(gè)部門和單位組成，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展和對(duì)外開放等事務(wù)。但從實(shí)際運(yùn)行看，聯(lián)席會(huì)議發(fā)揮作用較為有限，在服務(wù)貿(mào)易便利化方面缺乏頂層設(shè)計(jì)?？紤]到服務(wù)部門的多樣性和市場(chǎng)特殊性，在改進(jìn)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律方面，需重點(diǎn)考慮如何更好發(fā)揮該聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)作用?；蚩煽紤]整合國(guó)務(wù)院貿(mào)易便利化工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，補(bǔ)充其服務(wù)貿(mào)易便利化職能。為對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則并促進(jìn)高水平開放，我國(guó)近年來(lái)相繼批準(zhǔn)21個(gè)自貿(mào)區(qū)/海南自貿(mào)港。自貿(mào)區(qū)/港致力于實(shí)現(xiàn)的六大自由，含投資自由、金融自由、貿(mào)易自由、人員進(jìn)出就業(yè)自由、數(shù)字流動(dòng)自由和貨物流動(dòng)自由，在很大程度上均與服務(wù)貿(mào)易便利化相關(guān)，并契合《SDR參考文件》精神。因此，建議利用我國(guó)自貿(mào)區(qū)/港的先行先試優(yōu)勢(shì)，探索服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)監(jiān)管的制度創(chuàng)新，增強(qiáng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易的全球吸引力。

（三）改進(jìn)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的具體建議

《SDR參考文件》核心紀(jì)律在于要求成員所實(shí)施的與服務(wù)貿(mào)易相關(guān)的許可要求和程序、資質(zhì)要求和程序及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)符合透明度、可預(yù)見性和便利性。

1.完善服務(wù)規(guī)制措施透明度

在透明度方面，《SDR參考文件》要求WTO成員公布所有的服務(wù)業(yè)許可要求及授權(quán)程序，建立方便服務(wù)提供者進(jìn)行咨詢的適當(dāng)機(jī)制，在公布相關(guān)服務(wù)業(yè)的法律法規(guī)時(shí)征詢相關(guān)提供者意見并對(duì)意見予以充分考慮等。根據(jù)透明度要求，我國(guó)應(yīng)提前公布擬實(shí)施的法律、法規(guī)和行政規(guī)章等涉及服務(wù)貿(mào)易的國(guó)內(nèi)監(jiān)管措施，并給予外國(guó)提供者充分參與政策制定的討論機(jī)會(huì)。對(duì)于涉及服務(wù)提供者的行政審批信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以公開，并盡快建立和完善針對(duì)服務(wù)提供者的咨詢和反饋機(jī)制。目前，我國(guó)在服務(wù)貿(mào)易信息公開的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和及時(shí)性方面有所提高，但有些具體內(nèi)容公布和更新不及時(shí)，一些政府網(wǎng)站涉及服務(wù)監(jiān)管內(nèi)容的覆蓋面、更新及時(shí)性較為不足，可能影響透明度指數(shù)。有的監(jiān)管部門網(wǎng)站雖有英語(yǔ)版，但通常內(nèi)容少且更新滯后，法規(guī)政策等實(shí)用內(nèi)容的英文版本不全面。在保持信息公開穩(wěn)定性的同時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)加大相關(guān)信息的公開范圍和力度，并及時(shí)提供法律規(guī)章的英語(yǔ)翻譯文本。

在立法提前公布和征求意見方面， 我國(guó)在國(guó)家層面上已建立較為完備的制度安排， 包括立法法、外商投資法等，近年來(lái)還加大了在各項(xiàng)立法前征集公眾意見的力度。全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院在網(wǎng)上設(shè)立法律草案征集意見相應(yīng)欄目，但未能制度化和規(guī)范化運(yùn)行。建議服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管部門和服務(wù)提供者建立定期磋商機(jī)制，并在參與代表、磋商議題等方面采用靈活務(wù)實(shí)方式，保持有效信息反饋渠道及問題解決機(jī)制。關(guān)于服務(wù)貿(mào)易的咨詢點(diǎn)建設(shè)，商務(wù)部及其他負(fù)責(zé)跨境貿(mào)易管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)提供了一些涵蓋立法、進(jìn)出口管理、授權(quán)許可等與服務(wù)貿(mào)易有關(guān)的信息，但我國(guó)服務(wù)貿(mào)易咨詢點(diǎn)尚未正式建立。可考慮以商務(wù)部開通的WTO/FTA咨詢網(wǎng)站為基礎(chǔ)，整合中國(guó)服務(wù)貿(mào)易協(xié)會(huì)建設(shè)的“服務(wù)貿(mào)易綜合服務(wù)平臺(tái)”等內(nèi)容。除網(wǎng)上咨詢外，還可將電話郵件等各類渠道的咨詢及答復(fù)情況予以定期總結(jié)和對(duì)外公布，不斷提高服務(wù)貿(mào)易政策咨詢的功效和質(zhì)量。

2.確保服務(wù)規(guī)制措施的確定性和可預(yù)見性

在申請(qǐng)?zhí)峁┓?wù)的確定性和可預(yù)見性方面，《SDR參考文件》要求就申請(qǐng)?zhí)幚斫⒅甘拘缘臅r(shí)間表，提供有關(guān)許可申請(qǐng)審理的進(jìn)展，及時(shí)確定提供者的申請(qǐng)材料完備性及補(bǔ)正反饋，允許申請(qǐng)方改正申請(qǐng)材料中的微小錯(cuò)誤或提供進(jìn)一步信息等。據(jù)此，我國(guó)主管機(jī)構(gòu)在處理提供服務(wù)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)在切實(shí)可行范圍內(nèi)提供處理過程的指示性時(shí)間表。應(yīng)申請(qǐng)人要求提供其有關(guān)申請(qǐng)狀態(tài)的信息、確定其申請(qǐng)完整性等。在提供者提交申請(qǐng)后的合理時(shí)間內(nèi)，主管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快處理申請(qǐng)，并以書面形式告知申請(qǐng)人處理決定等。如果認(rèn)為提供者的申請(qǐng)不完整而無(wú)法處理，則應(yīng)在合理時(shí)間和可行范圍內(nèi)通知申請(qǐng)人補(bǔ)齊申請(qǐng)材料，并根據(jù)需要提供相應(yīng)幫助。如果申請(qǐng)因不完整而被拒絕受理，則應(yīng)在合理時(shí)間內(nèi)通知申請(qǐng)人拒絕其申請(qǐng)的原因及重新提交申請(qǐng)的程序等。在國(guó)內(nèi)規(guī)制措施的確定性方面，我國(guó)有關(guān)資格認(rèn)證等方面的政策透明度近年來(lái)雖有所提升，但認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整比較頻繁，可能導(dǎo)致外國(guó)提供者適應(yīng)起來(lái)較為困難。建議強(qiáng)化服務(wù)規(guī)制政策的落實(shí)力度，提高穩(wěn)定性和連續(xù)性。

3.提高服務(wù)規(guī)制措施的便利性

《SDR參考文件》在主管機(jī)構(gòu)針對(duì)服務(wù)提供者的資格評(píng)估和相關(guān)授權(quán)及認(rèn)可方面進(jìn)行了規(guī)定，旨在合理降低服務(wù)提供者的成本和提供服務(wù)所涉程序的行政負(fù)擔(dān)等。在便利性方面，《SDR參考文件》要求申請(qǐng)只需經(jīng)過一個(gè)主管機(jī)關(guān)，接受電子方式申請(qǐng)以及復(fù)件材料等。在申請(qǐng)時(shí)間上，應(yīng)確保其主管機(jī)構(gòu)在可行范圍內(nèi)允許提供者在全年任何時(shí)間均可提交申請(qǐng)。這些要求首先涉及國(guó)際貿(mào)易便利化措施“單一窗口”的建設(shè)，即在可行范圍內(nèi)避免要求申請(qǐng)人為每個(gè)授權(quán)申請(qǐng)聯(lián)系多個(gè)主管機(jī)構(gòu)。我國(guó)2017年《政府工作報(bào)告》即要求推廣國(guó)際貿(mào)易單一窗口，目前已建立的國(guó)際貿(mào)易單一窗口運(yùn)營(yíng)良好，但該窗口主要在于促進(jìn)貨物貿(mào)易便利化，較少涉及服務(wù)貿(mào)易內(nèi)容，僅有關(guān)于跨境電商和金融服務(wù)的零星內(nèi)容。總體上看，貨物貿(mào)易監(jiān)管主要涉及各級(jí)海關(guān)，單一窗口管理相對(duì)容易，但服務(wù)貿(mào)易涉及部門眾多，如在現(xiàn)有基礎(chǔ)上建設(shè)，則需考慮如何整合現(xiàn)有資源、融入更多服務(wù)部門和行業(yè)的特殊需要。此外，根據(jù)《SRD參考文件》要求，為便利提供者申請(qǐng)服務(wù)提供，我國(guó)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能接受電子申請(qǐng)和經(jīng)認(rèn)證的文件副本，并在允許提交申請(qǐng)的時(shí)間上予以靈活處理。

結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告提出，加大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域開放力度，服務(wù)貿(mào)易發(fā)展機(jī)制，加快建設(shè)貿(mào)易強(qiáng)國(guó)。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，遵守良好的國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律對(duì)于確保服務(wù)市場(chǎng)開放承諾的實(shí)際效果具有越來(lái)越重要的作用?！禨DR參考文件》及時(shí)回應(yīng)成員關(guān)于服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制改革的實(shí)際需求，對(duì)于促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的服務(wù)貿(mào)易便利化具有標(biāo)志性意義。為履行《SDR參考文件》的紀(jì)律要求，我國(guó)應(yīng)持續(xù)優(yōu)化與服務(wù)貿(mào)易有關(guān)的許可審批流程，提高國(guó)內(nèi)監(jiān)管措施的透明度和便利性，降低外國(guó)提供者進(jìn)入我國(guó)服務(wù)市場(chǎng)的成本，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展國(guó)際服務(wù)貿(mào)易提供良好的監(jiān)管實(shí)踐和營(yíng)商環(huán)境。