瀘水市易地扶貧搬遷林地經營管理措施研究

曾秀花

（瀘水市林業(yè)和草原局，云南 瀘水 673199）

0 引言

所謂易地扶貧搬遷，一般指因為原居住地環(huán)境條件的限制，難以滿足當地經濟發(fā)展需要，一方水土養(yǎng)不活一方人，對這類居民集體遷移的一種扶貧手段。易地扶貧搬遷對象有六種情況：資源承載力嚴重不足地區(qū)、公共服務嚴重滯后且建設成本過高地區(qū)、地震活躍帶和地質災害多發(fā)易發(fā)地區(qū)、國家禁止或限制開發(fā)地區(qū)、地方病高發(fā)地區(qū)、其他確實實施易地扶貧搬遷的地區(qū)。瀘水市易地扶貧搬遷對象主要從資源承載力嚴重不足地區(qū)、公共服務嚴重滯后且建設成本過高地區(qū)、地質災害多發(fā)易發(fā)地區(qū)的居多，搬遷到城鎮(zhèn)社區(qū)后，在城市務工就業(yè)，安排社區(qū)公益性崗位，融入城市社區(qū)新生活，共享教育、醫(yī)療等城市公共服務設施。易地扶貧搬遷后，遠離了遷出地生產生活資料，遷出地留出了一定發(fā)展空間，遷出地閑置的土地、林地盤活利用是關鍵，解決搬遷群眾擔心林地流失問題，經營管理好遷出地的林地，增加搬遷群眾經營性收入、財產性收入，實現(xiàn)搬得出、穩(wěn)得住、能致富的目標[1-2]。

1 瀘水市易地扶貧搬遷概述

瀘水市“十三五”易地扶貧搬遷總規(guī)模8008 戶30250 人、其中建檔立卡貧困人口搬遷規(guī)模7694 戶29313 人、同步搬遷314 戶937 人，建檔立卡貧困人口搬遷占總搬遷規(guī)模的百分之96.86%。共建設17 個集中安置點（進城入鎮(zhèn)安置點11 個，一戶一宅安置點6 個）和1 個分散安置，其中：800 人以下集中安置點9 個、800～2499 人安置點3 個、2500～2999 人安置點2 個、3000～9999 人安置點2 個、萬人以上安置點1 個，分散安置1 個。瀘水市搬遷農戶總的林地面積（包括自留山、責任山、集體林等）約有225819.436 畝，已經享受公益林補償面積152676.566 畝，有6294 戶農戶享受國家政策轉移性收入，沒有納入公益林補償林地有73142.87 畝，還有1714 戶農戶需要享受國家政策性轉移性收入。

2 易地扶貧搬遷中后續(xù)發(fā)展遇到的難題

2.1 后續(xù)發(fā)展存在滯后性

易地扶貧搬遷安置工程硬件標準較高，前期投入大量人力物力財力，但搬遷安置后的后續(xù)扶持發(fā)展資金投入不足、產業(yè)發(fā)展培育不足、創(chuàng)造就地就業(yè)務工崗位渠道不寬、后續(xù)增收不足等原因，加之安置點配套公共服務設施投入不足，易地搬遷安置預期目標與后續(xù)扶持發(fā)展不同步，后續(xù)就地就近就業(yè)務工增收穩(wěn)得住目標存在差距。主要表現(xiàn)在：①產業(yè)結構單一，附加價值不足，以瀘水市為例，易地扶貧搬遷后，雖然居民住上了新房子，絕大多數家庭安排了公益性崗位，城鄉(xiāng)低保等社會保障措施，每個月都有穩(wěn)定基本生活收入來源，還有遷出地有公益林林地補助收入，都是國家政策性轉移性收入，遷出地林地經營管理增收幾乎沒有，搬遷后整體的收入水平提升并不顯著。②個別安置點過于集中，安置人口過多，環(huán)境承載力空間有限，雖然有前期充分論證，作了長期規(guī)劃設計，有比較完善相應預案，但在實際遷入地資源環(huán)境的承載能力考慮不足、論證不充分，沒有最基本生產資料要素保障，一戶一塊菜地也沒有，基本生活開支過大，給后續(xù)發(fā)展穩(wěn)定帶來了極大的挑戰(zhàn)和考驗。③就業(yè)幫扶車間發(fā)揮效益不足，就地就近就業(yè)崗位不足，易地扶貧搬遷安置后，同步建設了一些民族服裝加工點的就業(yè)幫扶車間或棒球縫制加工車間，對搬遷居民進行技能培訓后，中年婦女就地上崗就業(yè)，實現(xiàn)了在家門口就業(yè)增收，但瀘水市就業(yè)幫扶車間市場前景不佳，小散弱，難以支撐整個易地搬遷居民增收，難以持續(xù)生產發(fā)展，給易地搬遷居民就地就近務工增收，實現(xiàn)穩(wěn)得住、能致富目標帶來了長久影響[3-5]。

2.2 其他保障性政策跟進慢

對于易地扶貧搬遷的居民來講，后續(xù)管理工作中，基本上針對居民的住房和收入問題進行了重點研究，居民的住房得到了極大改善，基本生活得到了保障，但是從醫(yī)療、教育、城鄉(xiāng)低保一體化和居家養(yǎng)老服務中心、托幼中心、紅白理事場所、老年人幸福食堂、公益性生態(tài)公墓等配套設施投入不足，面臨著很多困難需要加以及時解決。當前，易地搬遷居民與遷出地三塊地的權益呈剝離狀態(tài)，若不能量身制定相關保障性政策，就會影響到搬遷安置居民的生產生活水平，其中，社會保障、醫(yī)療以及子女教育問題更加受到關注，也就是說，保障易地扶貧搬遷居民的生活，不能僅僅解決住房問題，其他相應配套政策也要及時跟進，優(yōu)先疊加享受國家各項政策，讓易地搬遷安置居民在社區(qū)安家落戶并且能致富。

2.3 基層社區(qū)治理面臨挑戰(zhàn)

從社區(qū)管理工作情況來看，政府相關部門人員有限，不可能長期在安置區(qū)幫助社區(qū)干部管理工作，基層社區(qū)治理由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及新成立社區(qū)負責，政府相關部門組織前期搬遷入住工作，后期有穩(wěn)定收入城市社區(qū)里生活，給城市社區(qū)管理者帶來了極大挑戰(zhàn)。

易地扶貧搬遷集體遷移后，絕大部分搬遷群眾都是當地少數民族，中年以上搬遷農戶文化程度低，不會講普通話，與外界溝通交流少，外出務工有一定困難，再加上易地搬遷居民本身有故土難離的情結，搬遷到新的生活環(huán)境里，生活習慣和生產方式發(fā)生了根本性變化，個別易地搬遷安置區(qū)居民社區(qū)生活暫時不適應，找不到就地就近就業(yè)崗位，整天游手好閑，聚會飲酒作樂，內部還會發(fā)生一些矛盾，引發(fā)社區(qū)不穩(wěn)定因素，這給基層的社會治理帶來了極大的挑戰(zhàn)[6]。

2.4 內生動力不足

所謂的內生動力，易地搬遷居民過上更加美好生活奮斗的動力，搬遷居民原居住在高海撥山區(qū)，生產生活條件十分艱苦，生產方式比較落后，很多居民的經濟來源主要是“靠山吃山”，自給自足的自然經濟為主，對生態(tài)環(huán)境保護難以兼顧。搬遷到社區(qū)后，還存在“等靠要”思想[7-8]，依靠國家對邊疆民族地區(qū)特殊政策補貼，維持基本生活，致富帶頭人引領帶動不足，積極性、上進心不足，勤勞致富愿望不那么強烈，個別易地扶貧搬遷安置區(qū)沒有達到預期效果。

3 易地扶貧搬遷的林地經營管理對策

3.1 推行公益林生態(tài)效益補償機制

所謂公益林生態(tài)效益補償機制，就是在進行生態(tài)保護工作中，生態(tài)受益者提供補償給生態(tài)保護者，現(xiàn)行的公益林生態(tài)效益補償制度已經實踐成功，推行公益林生態(tài)效益補償制度，使易地搬遷原遷出地林地納入公益林生態(tài)效益補償范圍，主動參與原遷出地公益林的管護，增加生態(tài)效益補償轉移性收入，盤活原遷出地林地資源，修復原有生態(tài)功能，更好地保護遷出地生態(tài)環(huán)境。

為了保證公益林生態(tài)效益補償機制的推行效果，應在《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國土地法》的基礎上做好承接工作，我國法律目前對于利益犧牲者的權益保護不足，雖然在法律當中說明了，被劃為保護區(qū)、公益林的林權人有拒絕和申請調出的權利，但是整個流程完全空白，也幾乎很難看到成功的先例，很多林權人作為利益犧牲者，自身權益沒有得到保障，因為保護區(qū)的劃分，導致所屬林地分散、破碎，國家在這方面，沒有額外的補償，也不接受調換，導致了基層林地糾紛增加，生態(tài)效益補償工作推動困難，為此，政府在承接當地的生態(tài)效益補償工作時，要注重對生態(tài)服務者、保護者和利益犧牲者權益的保護[9]。

另外，還應學習國外發(fā)達國家成功經驗，積極引入市場化拓寬補償資金的來源渠道，在這方面，可以先從地方公益林、集體林和商品林等進行探索，通過統(tǒng)一的林業(yè)生產方式，提升經濟效益，同時做好統(tǒng)籌規(guī)劃，找到生態(tài)建設與林業(yè)生產之間的平衡點，以入股分紅等方式，提高補償標準，調動林農參與的積極性。

3.2 推行生態(tài)護林員制度

生態(tài)護林員制度是我國森林生態(tài)建設以及精準扶貧精準脫貧工作的重要嘗試，其本質是政府購買服務。生態(tài)護林員政府購買服務資金主要來自中央財政或省級財政資金，政府購買服務對象是脫貧戶，通過在脫貧戶群體當中選聘生態(tài)護林員，享受相關補助待遇提高脫貧戶收入，調動脫貧戶參與森林生態(tài)資源保護積極性，達到生態(tài)建設和自然資源保護目的，可謂一舉兩得。

不過當前我國的生態(tài)護林員制度推廣還處于初級階段，整體來講呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢，一些地方的生態(tài)護林員制度未能在生態(tài)建設與精準扶貧工作中貢獻預期的力量，為了保證瀘水市扶貧搬遷安置工作能夠積極踐行精準扶貧戰(zhàn)略，更好的實現(xiàn)林地經營，應該積極探索生態(tài)護林員制度，做好生態(tài)護林員與原有護林員之間的工作管理和協(xié)調，并進一步明確以下幾點：通過生態(tài)護林員選聘制度，有效增加易地搬遷居民公益性崗位，增加轉移性持續(xù)穩(wěn)定收入，提高易地搬遷居民整體收入水平，從而為易地搬遷居民穩(wěn)得住目標作出積極貢獻。首先要制定好責任制度，劃分區(qū)域，明確到人，責任到人，出現(xiàn)問題能夠追查到人，避免出現(xiàn)推諉扯皮；其次林業(yè)主管部門要不定期進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，嚴格執(zhí)法；第三是將監(jiān)督檢查結果與考核結果掛鉤，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)督管理主體責任，管好用好生態(tài)護林員這支隊伍，防止出現(xiàn)生態(tài)護林員在崗不履職的情況發(fā)生。

3.3 大力發(fā)展林下經濟

林下經濟是在保護森林資源前提下發(fā)展林業(yè)經濟增加林農收入的重要手段，對于瀘水市易地搬遷安置居民來講，最大優(yōu)勢是山上林地，盤活遷出地林地資源，林下種植中藥材、野生菌、花卉、飼草、水果等，發(fā)展林果、林花、林藥、林菌、林草等，發(fā)展林下經濟，發(fā)揮森林資源覆蓋高的優(yōu)勢，改變易地搬遷安置區(qū)產業(yè)結構單一難題。通過大力發(fā)展林下經濟，進行產業(yè)內部結構轉型，點連成串，形成規(guī)?；a經營，發(fā)展加工業(yè)，延伸產業(yè)鏈，通過加工來提升產品的經濟效益和附加值，增加就地就近就業(yè)，增加居民的收入，進而對遷出地森林資源進行利用保護，達到保護與發(fā)展雙贏的目標[10]。從各地區(qū)的實踐結果來看，林下經濟的發(fā)展是當前協(xié)調生態(tài)建設與區(qū)域經濟建設的重要平衡點，部分地區(qū)因為發(fā)展林下經濟，還形成了區(qū)域特有的產業(yè)品牌，有效的彌補的當地產業(yè)的不足，增強了林業(yè)生產競爭力，并且能夠醫(yī)生森林生物多樣性，是未來瀘水市易地扶貧搬遷工作重要探索方向。

3.4 開發(fā)森林生態(tài)旅游

易地搬遷遷出地加強生態(tài)建設的同時，大力發(fā)展森林生態(tài)旅游業(yè)，就目前而言，通過生態(tài)旅游項目實現(xiàn)脫貧致富成功經驗，在加強生態(tài)修復建設的同時，借助周邊的自然保護區(qū)、國有林區(qū)或者旅游風景區(qū)，吸引大量游客入駐，結合當地豐富民族文化資源，為游客提供具有地方少數民族特色餐飲和民宿客棧服務，提高易地搬遷安置區(qū)居民的森林生態(tài)旅游收入，這也符合當前我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

瀘水市作為怒江傈僳族自治州下的縣級市，本身具有較為濃厚的少數民族文化底蘊，再加上自然風光秀麗，有聽命湖、老虎跳峽谷等非常不錯的風景區(qū)，整體自然環(huán)境十分適合進行旅游開發(fā)，對于此，結合扶貧搬遷區(qū)域實際情況，開展生態(tài)旅游項目，能夠更好的提升人民收入，也符合社會發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要趨勢。

3.5 拓寬資金來源渠道，提升內生動力

就當前易地搬遷安置區(qū)部分居民內生動力不足，缺少自主創(chuàng)業(yè)能力，政府要積極扶持適合的項目，鼓勵居民自主創(chuàng)業(yè)，進一步拓寬資金來源渠道，為易地搬遷居民創(chuàng)業(yè)提供資金支持。就目前而言，部分易地搬遷安置區(qū)居民，通過林權抵押貸款方式，有創(chuàng)業(yè)資金需求居民信貸扶持，使越來越多的自主創(chuàng)業(yè)居民通過自己的努力實現(xiàn)了脫貧致富[11]。

4 結語

總而言之，當前瀘水市易地搬遷安置，在精準扶貧方面取得了階段性的成果，但是在后續(xù)管理和后續(xù)扶持發(fā)展方面還存在問題，甚至極個別搬遷居民會有返貧情況，使搬遷的居民持續(xù)增收，提高生產生活水平，是一項長期而艱巨任務。對此，充分利用原遷出地林地資源，通過公益林生態(tài)效益補償機制、生態(tài)護林員聘用機制、發(fā)展林下經濟、培育森林旅游等方面，盤活原遷出地林地資源，持續(xù)增加搬遷居民收入，真正實現(xiàn)易地扶貧搬遷“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的預期目標。