農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展成效、問題與建議

金文成，翟雪玲，包月紅

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100034）

農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場是為各類農(nóng)村資源資產(chǎn)依法流轉交易提供服務的平臺。21世紀以來，隨著農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的加速推進，各地在加快農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展方面探索出一批值得借鑒和推廣的做法與經(jīng)驗，有效促進了農(nóng)村各類產(chǎn)權的流轉交易，釋放了農(nóng)村要素資源的價值。但總體看，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展仍處于起步階段，還存在有體制機制上的障礙和困難[1-2]。2022年中央一號文件提出，要“開展農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場規(guī)范化建設試點”，這意味著農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場已經(jīng)從前期的“多種形式”探索發(fā)展，逐步向規(guī)范化發(fā)展轉變。因此，迫切需要梳理和總結當前農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展成效與問題，提出下一步規(guī)范化發(fā)展建議，這對促進其發(fā)展具有現(xiàn)實指導意義。

保證農(nóng)村產(chǎn)權流轉順暢的核心是建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場[3]，加快彌補農(nóng)村要素市場功能殘缺[4]。有研究表明，市場體系建設是激活農(nóng)村要素資源、促進城鄉(xiāng)要素自由流動與平等交換、破解城鄉(xiāng)二元結構的重要舉措[5]。主流產(chǎn)權理論假定，在產(chǎn)權明晰與穩(wěn)定的前提下，市場能夠通過價格機制配置資源，自動解決交易問題[6]。因此，市場化流轉也被認為是促進土地等農(nóng)村資源資產(chǎn)優(yōu)化配置的必然選擇[7]。但市場交易所內含的交易成本一直被漠視[8]，農(nóng)村集體產(chǎn)權存在的法律障礙[9]、產(chǎn)權障礙[10-11]和市場不健全等問題，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)權進入市場[12]，土地經(jīng)營權的人格化產(chǎn)權特征、農(nóng)民對土地經(jīng)營權的稟賦效應[13-14]，也影響產(chǎn)權通過市場價格機制實現(xiàn)自然流轉和交易。如果僅靠市場和集體經(jīng)濟組織自身調節(jié)無法取得有效成果時，便需要政府進行干預調節(jié)[15]。因此，學者們不約而同呼吁建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，健全農(nóng)村集體產(chǎn)權有序流轉交易機制[16]。

應該建立什么樣的產(chǎn)權流轉交易市場。有觀點認為，要通過第三方無償服務形式化解農(nóng)戶與經(jīng)營者之間的交易成本[17]，或者通過第三方付費、政府購買服務等方式將費用從交易雙方轉移到政府身上[18]。目前，政府無償提供公益性交易服務模式在一些經(jīng)濟基礎較好的地區(qū)得到了較好的推廣[19-20]，而準公益化交易模式也被較為廣泛采用[21]。一些地方已經(jīng)探索農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的完全市場化運營，例如2020年天津農(nóng)交所在無政府補貼的情況下，實現(xiàn)企業(yè)自主造血、良性運營[22]。

綜上所述，學者們對農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易的理論研究已有較為堅實的基礎，為進一步規(guī)范和促進交易市場發(fā)展提供了理論支撐。但目前關于農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的研究主要以地方市場建設經(jīng)驗與典型案例研究為主，缺乏對全國總體情況的分析和下一步發(fā)展方向的總結和探討?；诖耍疚膹暮暧^視角分析了推進農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展面臨的形勢和基礎，從制度建設、市場建設、交易狀況、市場組織形式、服務能力等角度分析了我國農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展成效和存在問題，探討促進農(nóng)村產(chǎn)權交易市場進一步規(guī)范化發(fā)展的路徑，以期為促進農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力提供助益。

1 農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展的形勢與基礎

黨的十九大以來，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標下，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展被賦予了盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)資源、增加農(nóng)民收入、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展等多重目標任務，其發(fā)展也迎來了新的契機，具備了更好的條件和基礎。

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展面臨的形勢

1）城鎮(zhèn)化加快推進，迫切需要暢通農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易渠道。隨著大量農(nóng)村人口轉移進城，農(nóng)村閑置資源和資產(chǎn)不斷增加，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易需求逐步釋放。2021年全國進城務工的農(nóng)村人口近2.9億人，常住人口城鎮(zhèn)化率達64.7%?！笆奈濉逼陂g，預計全國常住人口城鎮(zhèn)化率年均將提高0.8個百分點，屆時更多農(nóng)民離土離鄉(xiāng)、進城就業(yè)生活，農(nóng)村各類產(chǎn)權的流轉交易需求將持續(xù)增加。2008年以來，農(nóng)村家庭承包耕地流轉面積年均增速接近20%，2020年已達到3500萬hm2（圖1），占家庭承包耕地總面積的34.1%。目前，由于農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展時間尚短，農(nóng)村各類要素資源進場交易比例還較低，私下交易現(xiàn)象普遍存在，交易過程中存在暗箱操作、尋租等侵害農(nóng)民和農(nóng)村集體權益的行為。因此，迫切需要構建制度完善、規(guī)范有序的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，促進農(nóng)村資產(chǎn)資源進場交易、陽光操作，保護農(nóng)民和集體利益，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施，迫切需要發(fā)掘農(nóng)村產(chǎn)權價值。2022年中央農(nóng)村工作會議提出，未來5年“三農(nóng)”工作要全面推進鄉(xiāng)村振興。這既需要財政加大投入力度，也需要從農(nóng)村內部挖掘潛力。我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量大，但利用率低。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，截至2022年，全國集體土地資源4.4億hm2，農(nóng)村集體資產(chǎn)7.7萬億元，其中大部分資產(chǎn)還在“沉睡”。有研究表明，中國歷來善于運用土地增值收益發(fā)展經(jīng)濟，通過土地創(chuàng)造資本、解決發(fā)展起步階段的資本短缺[23]。因此，亟需激活農(nóng)村要素資源，喚醒沉睡資產(chǎn)，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動與平等交換，解決鄉(xiāng)村振興資金來源。

3）實現(xiàn)農(nóng)村資源高效利用，迫切需要發(fā)揮市場的中介作用。與城市各類資產(chǎn)相比，農(nóng)村資產(chǎn)最大的問題是缺乏流動性，價值被嚴重低估，交易缺乏動力。推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設，一方面能夠通過掛牌競價交易，充分發(fā)揮市場價格發(fā)現(xiàn)功能，更好發(fā)掘農(nóng)村各類資源價值，激發(fā)產(chǎn)權主體交易動能。另一方面，也能面向全社會吸引投資人，形成競價溢價效應，促進集體資產(chǎn)增值。此外，種養(yǎng)大戶、合作社、企業(yè)等新型經(jīng)營主體也可以通過交易市場更便捷地獲得各類資源的使用權，擴大經(jīng)營規(guī)模，提升競爭力，助力實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展。

1.2 加快農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展的條件和基礎

1）頂層設計基本形成。自中共十八屆三中全會提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”以來，中共中央、國務院以及相關主管部門出臺多項關于農(nóng)村產(chǎn)權制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易的政策。尤其是2014年國務院辦公廳出臺了《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱“《國辦意見》”），明確了農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的功能、性質、運行、監(jiān)管等基本事項。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《建設高標準市場體系行動方案》，進一步強調健全農(nóng)村集體產(chǎn)權制度，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易，為農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展完善了制度框架，指明了發(fā)展方向。

2）農(nóng)村產(chǎn)權制度基礎逐步夯實。產(chǎn)權明晰是流轉交易的前提和基礎[1]，繼農(nóng)地制度“兩權分離”之后，“三權分置”改革進一步釋放了土地要素功能，為土地集中、規(guī)?；?jīng)營打通了制度通道[5]。截至2018年底，全國農(nóng)村承包地確權登記頒證工作基本完成，1億hm2承包地確權到戶，2億農(nóng)戶領到了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革全面推開，全面完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，50多萬個村領到集體經(jīng)濟組織登記證書，確認集體成員9億人。隨著農(nóng)村產(chǎn)權制度改革快速推進，不同地區(qū)也采取差異化的確權模式，保證確權進展順利[24]。

3）市場建設經(jīng)驗不斷積累。近年來，各地依據(jù)當?shù)貙嶋H情況，建成了事業(yè)單位、企業(yè)等多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場，形成不同類型的市場體系。探索出了一大批成功模式，積累了大量可復制、能推廣的發(fā)展經(jīng)驗，為進一步推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場升級完善與改革發(fā)展奠定了堅實基礎。

2 農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展成效

隨著農(nóng)村產(chǎn)權制度改革加快推進，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展的制度框架逐步完善，市場體系初步建立，產(chǎn)權交易日趨活躍，交易機制不斷規(guī)范，服務能力穩(wěn)步提升，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場呈快速發(fā)展態(tài)勢。

2.1 制度框架逐步完善

黨的十八大以來，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易的法律法規(guī)和政策體系逐步完善，形成了較為完整的制度框架，為下一步農(nóng)村資產(chǎn)資源的有序流轉交易奠定了基礎。在法律法規(guī)方面，相繼修訂頒布了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等，出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》。在政策方面，中央相繼發(fā)布《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關于引導農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場健康發(fā)展的意見》《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》等文件（表1），為農(nóng)村產(chǎn)權保護與管理提供了制度規(guī)范和政策依據(jù)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等也出臺相應的配套政策，指導各地完善管理體制機制，規(guī)范推動各項改革穩(wěn)步進行。

表1 農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場主要政策梳理Table 1 Main policies of the rural property right transfer market

2.2 市場體系初步建立

2014年《國辦意見》發(fā)布以來，各地積極整合各類農(nóng)村產(chǎn)權交易機構，為農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易提供場所、資金和人員等，構建相應的制度體系、管理體系、交易體系、配套服務體系和監(jiān)督管理體系等，促進了農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場體系的加快形成。截至2018年，全國已建立了10余個省級及省會城市農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，1239個縣（市、區(qū)）、18731個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉服務中心[7]。農(nóng)村土地流轉交易、集體經(jīng)營性建設用地入市、集體資產(chǎn)盤活利用等巨大市場空間也吸引了眾多企業(yè)的參與，進一步完善了農(nóng)村產(chǎn)權交易市場服務功能，拓展了產(chǎn)權市場邊界。

2.3 產(chǎn)權交易日趨活躍

農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的發(fā)展，促進了農(nóng)村資源要素高效、合理、順暢流轉，交易量和交易額不斷提高。其中四川、江蘇、天津等地農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展較為活躍。截至2021年8月，成都農(nóng)交所累計成交各類農(nóng)村產(chǎn)權2.4萬宗，流轉土地面積21.7萬hm2，成交金額1376億元；截至2022年底，江蘇全省范圍內通過產(chǎn)權交易平臺累計交易項目近100萬筆，交易金額近2000億元；2022年天津市農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場累計完成進場交易5652筆，成交金額72億元，成交土地3.1萬hm2。

2.4 交易機制不斷規(guī)范

在政府規(guī)范化監(jiān)管要求下，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場交易機制逐步標準化。據(jù)調研，全國主要農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場都已經(jīng)建立了嚴格的交易制度，規(guī)范交易行為。如北京農(nóng)村產(chǎn)權交易所已制定實施各類產(chǎn)權交易管理辦法10項、交易規(guī)則14項、品種指南5項、交易流程1項，為實現(xiàn)交易產(chǎn)品的統(tǒng)一管理、信息的公開透明、交易流程的規(guī)范有序提供了依據(jù)和保障。江蘇省制定了交易登記受理等34個環(huán)節(jié)流程，提供從產(chǎn)權交易審批表到檔案管理等50多種統(tǒng)一的標準文書，牽頭制定了農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易2項國家標準和5項江蘇省地方標準。

2.5 服務能力穩(wěn)步提升

農(nóng)村產(chǎn)權制度改革的不斷推進和流轉交易市場的快速發(fā)展，有效刺激了交易市場產(chǎn)權服務功能的擴展。各地大力推進電子交易平臺建設，形成了線上交易平臺與線下實體交易所相輔相成的發(fā)展格局。江蘇省建設了“統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)、信息互聯(lián)、資源共享、省市縣鎮(zhèn)四級聯(lián)動”的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系；北京農(nóng)交所先后開發(fā)建設了“農(nóng)村產(chǎn)權交易系統(tǒng)”“全國農(nóng)村要素流轉信息化服務平臺”“首都農(nóng)村要素地理信息系統(tǒng)”，并于2015年升級為信息化服務云平臺，實現(xiàn)線上線下一站式服務、一體化監(jiān)管。針對金融服務這一長期約束農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展的短板，各地積極探索突破路徑，強化金融服務功能。江蘇省打造農(nóng)村產(chǎn)權“互聯(lián)網(wǎng)+交易鑒證+他項權證+抵押登記”抵押融資鏈條，為農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款提供全流程服務。截至2021年底，江蘇省基于平臺共開展農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押融資超過1萬筆、抵押土地經(jīng)營權19.3萬hm2，貸款超81億元。

3 農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場形式

2014年之前，多數(shù)土地經(jīng)營權流轉交易市場是依托農(nóng)業(yè)系統(tǒng)經(jīng)營管理部門成立的事業(yè)單位或國有企業(yè)，也有一些是民營企業(yè)利用互聯(lián)網(wǎng)等手段建立的流轉交易平臺。據(jù)原農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2015年底全國約43%的縣級行政區(qū)劃單位已經(jīng)建立了土地流轉服務中心。2014年發(fā)布的《國辦意見》鼓勵各地探索符合農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易實際需要的多種市場形式，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場可以是獨立的交易場所，也可以利用政務服務大廳等場所。各地在落實政策過程中，因地制宜，對原有的市場體系進行了重新整合，形成了目前事業(yè)單位、企業(yè)等多種形式市場共同發(fā)展的格局。

3.1 事業(yè)單位成立交易市場

據(jù)調研，全國近六成農(nóng)村產(chǎn)權交易市場依托事業(yè)單位成立。如江蘇省多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場是事業(yè)單位性質；湖北省洪湖市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易中心為正科級事業(yè)單位，由政府批準成立，核準編制量并撥款運行。也有地區(qū)由事業(yè)單位牽頭成立企業(yè)性質的交易市場，如河北省由省供銷社注冊成立河北省農(nóng)村產(chǎn)權交易有限公司，并經(jīng)地方政府批準，由供銷社在當?shù)刈猿闪⑥r(nóng)村產(chǎn)權交易有限公司，建立覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系。事業(yè)單位牽頭成立的交易市場在監(jiān)督管理、市場體系建設、組織建設、人員與資金保障等方面有天然的優(yōu)勢，與農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易的公共服務屬性相契合[1]。

3.2 企業(yè)牽頭成立交易所

企業(yè)牽頭成立的交易市場具體又可分為國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)、民營企業(yè)等多種。由于以農(nóng)村土地為核心的農(nóng)村產(chǎn)權大部分具有集體所有性質，而交易市場兼有一定的產(chǎn)權管理功能，因此在市場性質選擇方面，各地選擇國有企業(yè)的占比總體較高。如山東省農(nóng)村產(chǎn)權交易中心由山東農(nóng)業(yè)發(fā)展集團控股，吸納濰坊市國資參股；武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所，屬非營利性國有獨資公司，先后由武漢市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和國資委管理，目前并入武漢市農(nóng)業(yè)集團管理；株洲農(nóng)村產(chǎn)權綜合服務有限公司系株洲市金融控股集團有限公司全資子公司，下設5個縣級分支機構。相比之下，混合所有制和民營企業(yè)性質的市場占比總體較小，在企業(yè)性質的交易市場中約占1/5。如湖北省黃岡市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易中心，政府占股51%，民間占股49%；湖北省襄陽、咸寧市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易中心為民營性質，人員由企業(yè)統(tǒng)一招聘，報主管部門審批備案，政府多以購買服務的形式對交易中心進行補貼。

3.3 依托現(xiàn)有政府公共服務機構開展交易服務

該形式主要指在公共資源交易中心或行政服務中心設立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易服務窗口，開展農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易業(yè)務。如浙江省依托公共資源交易中心、行政服務中心、產(chǎn)權交易所、土地（林地）流轉服務中心等機構，推進農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設，多數(shù)縣區(qū)將農(nóng)村產(chǎn)權交易中心設在縣政務服務中心[25]。部分中西部經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)采用這種形式的較多。這種形式優(yōu)點在于能夠綜合利用現(xiàn)有資源，節(jié)省建設資金，不足則體現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)權交易服務能力較弱，人員、資金和組織配備不足。

綜合來看，各地的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場在發(fā)展過程中，采用了不同的組建形式，在早期的依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理機構建立土地流轉服務中心或有形市場基礎上[26]，已經(jīng)逐步形成下聯(lián)縣村、上聯(lián)?。ㄊ校┑霓r(nóng)村產(chǎn)權流轉交易網(wǎng)絡和服務平臺。實際運行過程中，市場的性質和形式仍在不斷進行調整、優(yōu)化，市場發(fā)展正逐步走向成熟。

4 農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展中存在的問題

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場在規(guī)范土地流轉、增加農(nóng)村集體與農(nóng)民收入、維護農(nóng)村經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。但受發(fā)展時間短、產(chǎn)權制度改革不徹底等多重因素影響，目前交易市場仍處于成長階段，在實際運行和發(fā)展中仍存在較多問題。

4.1 監(jiān)管部門多頭管理，統(tǒng)一規(guī)范發(fā)展難度高

農(nóng)村產(chǎn)權涉及管理部門多，實現(xiàn)統(tǒng)一管理難。如承包土地、宅基地、農(nóng)村集體資產(chǎn)職責在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，林權、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地、礦產(chǎn)資源等在自然資源部門，水利設施在水利部門，農(nóng)房在建設部門，農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權在市場監(jiān)管部門，農(nóng)村工程項目招投標在發(fā)改部門。這就造成了各地農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設和管理分別由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源（林業(yè)）、國資、財政、公共資源交易中心等多個部門負責，多頭管理、權責交叉等問題突出。如重慶農(nóng)村土地交易所主管部門為重慶市國土資源和房屋管理局；武漢市農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所，屬非營利性國有獨資公司，先后由武漢市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、武漢市國資委管理。由于各地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權交易所具體主管部門不同，且很多是兩個或多個部門共同牽頭管理，導致各地交易中心的交易范疇、市場覆蓋、操作流程、平臺系統(tǒng)等存在明顯差異。這對后期建立統(tǒng)一的省級乃至全國的平臺，實現(xiàn)信息與數(shù)據(jù)共享造成了較大障礙。

4.2 農(nóng)村產(chǎn)權制度改革進展不一，產(chǎn)權流轉交易受限

實現(xiàn)流轉交易的基礎和前提是必須明晰產(chǎn)權[27]。產(chǎn)權改革滯后、不徹底和農(nóng)村產(chǎn)權本身的復雜性制約了農(nóng)村產(chǎn)權交易市場發(fā)展。當前，以農(nóng)村承包土地經(jīng)營權、宅基地及農(nóng)民住房確權、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權為核心的農(nóng)村產(chǎn)權制度改革仍在進行中。其中，全國農(nóng)村承包地確權頒證率超過96%，還剩下一些難啃的“硬骨頭”；宅基地和集體建設用地使用權確權登記頒證仍在試點探索；農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革涉及的資產(chǎn)運營管理、監(jiān)督和收益分配機制等問題仍未徹底解決。據(jù)調查，目前交易活躍的品種主要是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權和農(nóng)村工程建設項目，兩者占流轉交易整體的90%左右，大量“沉睡”資產(chǎn)仍未實現(xiàn)進場交易，市場發(fā)展空間和潛力依然廣闊。

4.3 交易市場定位模糊，有效監(jiān)管難度較大

《國辦意見》明確規(guī)定，農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場是政府主導、服務三農(nóng)的非營利性機構，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人。從各地實踐看，市場性質不僅有事業(yè)單位，也有國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等。但從實踐看，無論選擇哪種形態(tài)，實現(xiàn)交易市場的功能定位都面臨一定困難。事業(yè)單位形式，存在著政府與市場邊界不清，容易造成效率損失和交易不活躍[28]；國有企業(yè)形式，將面臨如何解決企業(yè)收入，調動企業(yè)積極性的問題；民營企業(yè)或混合所有制企業(yè)形式，則面臨如何實現(xiàn)有效監(jiān)管，確保農(nóng)民和集體利益等問題。

4.4 市場體系建設不完善，區(qū)域之間分布不均衡

《國辦意見》提出，是否設立市場、設立什么樣的市場、覆蓋多大范圍等，都要從各地實際出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局。從實際發(fā)展情況看，有的地方選擇建立省級農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易平臺，覆蓋到各市縣；有的地方選擇建立市級市場，覆蓋到各縣及鄉(xiāng)；有的地方選擇縣級層面單獨建立；也有不少地方尚未建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場。相對而言，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設步伐較快，中西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設較慢。

4.5 配套服務體系不健全，市場功能發(fā)揮不充分

從交易市場功能定位看，通常需要提供政策咨詢、信息發(fā)布、組織交易、資金結算、交易鑒證、糾紛仲裁、資產(chǎn)評估、抵押融資等多項服務。實際看，很多交易市場功能單一，大部分僅提供基本交易服務，交易的糾紛仲裁、資產(chǎn)評估、抵押融資等相關配套功能尚未有效發(fā)揮[29]。目前，土地經(jīng)營權價值評估難仍是導致貸款難、貸款貴的重要原因[7]，土地經(jīng)營權可抵押的金融功能對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的促進作用還沒有體現(xiàn)出來[30]。以浙江為例，近年來開展了土地承包經(jīng)營權抵押貸款、農(nóng)村集體資產(chǎn)股權抵押貸款、農(nóng)村房屋抵押貸款、林權抵押貸款等項目，但基本上是場外開展的抵押貸款，交易市場尚未發(fā)揮融資功能。大部分地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權交易的糾紛仲裁機制和農(nóng)村產(chǎn)權價格評估機制也都尚未建立，影響了農(nóng)村產(chǎn)權交易市場的活力和吸引力。

5 促進農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展的建議

根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃關于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，健全農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場體系的相關要求，結合我國農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場發(fā)展存在的問題，建議從以下幾方面謀劃做好農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場體系工作。

5.1 加強農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的頂層設計

盡快研究出臺規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場建設的細化方案，進一步明確農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的發(fā)展方向。繼續(xù)推動各地尤其是滯后地區(qū)加快農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場的建設，鼓勵各地強化資源統(tǒng)籌利用，探索建立多種形式的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易體系[31]。從優(yōu)化資源配置、規(guī)范行業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)民利益的要求出發(fā)，加快農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易的信息化建設步伐。按照統(tǒng)一標準和技術規(guī)范，建立國家、省、市、縣等互聯(lián)互通的農(nóng)村產(chǎn)權信息應用平臺，逐步形成從國家到地方上下貫通的農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易體系。

5.2 加快農(nóng)村各類產(chǎn)權確權賦權活權進度

鞏固承包地確權成果，加快推進各項權能的管理與運用。推進土地流轉規(guī)范管理制度落實落地，健全土地經(jīng)營權流轉服務體系。落實好農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同管理辦法，建立健全農(nóng)村土地承包合同日常服務管理機制。推進農(nóng)村宅基地與集體產(chǎn)權制度改革，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地“三權分置”有效實現(xiàn)形式。對集體經(jīng)營性資產(chǎn)，要大力推進股份合作制改革，進一步明晰集體資產(chǎn)所有權歸屬，探索建立兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益的土地增值收益調節(jié)機制。

5.3 強化農(nóng)村產(chǎn)權交易市場運營的監(jiān)督管理

按照《建設高標準市場體系行動方案》要求，加快研究制定農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易管理細則和辦法，規(guī)范交易行為。建立功能完善的交易市場管理機構，強化監(jiān)督檢查，指導各地依法建立健全資格審查、項目審核和風險防范制度，引導農(nóng)村產(chǎn)權市場有序運轉。探索組建農(nóng)村產(chǎn)權交易市場聯(lián)盟，增進相關組織與機構之間的溝通交流合作，推動全國農(nóng)村產(chǎn)權交易市場信息共享和行業(yè)自律。

5.4 鼓勵各地積極探索總結典型經(jīng)驗

鑒于農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場仍然處于發(fā)展階段，允許各地積極開展不同發(fā)展模式的探索，保持政策包容性。同時鼓勵各省（區(qū)、市）開展農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易市場規(guī)范化建設，研究創(chuàng)建一批示范市場，帶動整體提升建設運行水平。加大優(yōu)秀市場的選拔推介力度，擇優(yōu)總結一批全國典型案例。

5.5 探索農(nóng)村產(chǎn)權金融服務模式和路徑

鼓勵金融機構與交易市場合作，創(chuàng)新涉農(nóng)信貸產(chǎn)品，擴大貸款抵押擔保物范圍。加大以農(nóng)村產(chǎn)權作為單一抵押物的貸款投放力度，調整信貸產(chǎn)品供應周期，更好地服務鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鼓勵保險機構為農(nóng)村產(chǎn)權流轉提供履約保證保險等多種形式的保險服務。打造“政+企+銀+交+擔”等多層次全方位的新型融貸保模式，形成利益共享、風險共擔的聯(lián)動激勵約束機制，為農(nóng)村產(chǎn)權真正實現(xiàn)可交易、可抵押、可融資開辟道路。