透過“芹菜案”淺析食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)

《中華人民共和國食品安全法》第一百三十六條對食品經(jīng)營者可以免于處罰的情形作出了規(guī)定：“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”是免于處罰的必要條件之一。本文通過2022年熱度較大的“芹菜案”及其相關(guān)案例，結(jié)合各地地方法規(guī)，運用文義解釋、法律原則等方法對不同食品經(jīng)營者主體的進貨查驗義務(wù)展開討論和分析，并通過分析食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)，探討行政領(lǐng)域的立法、執(zhí)法、司法等問題，闡述筆者對食品經(jīng)營者進貨查驗義務(wù)的理解。

1.案件的引入

2021年10月，陜西省榆林市榆陽區(qū)市場監(jiān)督管理局就“芹菜案”作出了6.6萬元的“天價罰款”，引發(fā)熱議。在該案中，涉案羅某夫婦因購入7公斤不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的芹菜并售出5公斤，違法所得20元，被處以罰款6.6萬元。這并非偶然，早在2018年該區(qū)已經(jīng)有了“芹菜案”的司法案件。2018年，陳某因購入50公斤不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的芹菜并全部售出，違法所得200元，被處以罰款5萬元。在兩起案件中，行政機關(guān)均以認定商家未履行進貨查驗義務(wù)為由，不適用相關(guān)免責(zé)條款而進行行政處罰。這不禁引發(fā)人們對食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)的思考，食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)主要涉及民事責(zé)任和行政責(zé)任兩大模塊。就民事責(zé)任而言，產(chǎn)品質(zhì)量不合格致人損害適用無過錯責(zé)任原則，再談食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)是否履行已然意義不大。但就行政責(zé)任而言，根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百三十六條的規(guī)定，食品經(jīng)營者履行查驗義務(wù)是其免于處罰的必要條件之一。換言之，對于行政機關(guān)對食品經(jīng)營者出售不合格產(chǎn)品行為作出的行政處罰，食品經(jīng)營者若正確履行進貨查驗義務(wù)且符合相關(guān)要求，其行政處罰可以得到免除。在“芹菜案”及相關(guān)案例中，食品經(jīng)營者是否已履行了進貨查驗義務(wù)對行政機關(guān)或者人民法院的處罰結(jié)果、裁判結(jié)果會有則截然不同的影響。

2.對進貨查驗義務(wù)的理解

進貨查驗義務(wù)，從文義上來理解，就是商家在進貨的時候?qū)λM貨產(chǎn)品進行的檢查、檢驗的義務(wù)。之所以“芹菜案”引發(fā)熱議，是因為案件中的當(dāng)事人屬于社會弱勢群體，引發(fā)了社會面的同情。來自社會同情的聲音表示，商販們獲利極低，其行為危害也很低，處罰卻極重，處罰不公，屬于過罰不當(dāng)。但是，部分法律人提出難道小商販違法就該輕罰，大商超違法就該重罰嗎？他們認為在“芹菜案”中，執(zhí)法程序是完整、合法的，執(zhí)法行為也是有法可依的。該案件后經(jīng)過國務(wù)院督導(dǎo)組會議討論認定為該處罰不當(dāng)，且督導(dǎo)組質(zhì)詢該局，該局也自行承認了處罰不當(dāng)。但該案件進一步引發(fā)了大眾思考，如何維護食品經(jīng)營者的合法權(quán)益？對于此問題，往大了說要通過立法，往小了說可以通過細化、區(qū)分食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)來使其實現(xiàn)免于處罰。因此，通過“芹菜案”及相關(guān)案例，探討食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)顯得十分必要。

對于進貨查驗義務(wù)的理解，學(xué)界仍有爭議，主流的觀點有兩種：一是主張所有食品經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)查驗合格證明文件；二是主張根據(jù)法條“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進貨查驗等義務(wù)”，強調(diào)“等”字，即關(guān)注食品經(jīng)營者是否履行了銷售記錄等義務(wù)。上述兩種觀點各有優(yōu)劣，第一種觀點忽略了效率的要求，不符合社會發(fā)展現(xiàn)狀；第二種觀點強化食品經(jīng)營者的其他義務(wù)，而淡化了進貨查驗義務(wù)本身。筆者認為，更好的方式是根據(jù)食品經(jīng)營者主體的不同，對其進貨查驗義務(wù)進行區(qū)別及細化規(guī)定。

3.各地相關(guān)司法現(xiàn)狀

上文提到，類似“芹菜案”這樣的案件，往大了說要通過立法來解決。這里的立法，是指的地方性法規(guī)，因為要求《中華人民共和國行政處罰法》或《中華人民共和國食品安全法》作出事無巨細的規(guī)定，既不現(xiàn)實也不符合立法精神。在榆林“芹菜案”中，沒有相關(guān)地方性法規(guī)條文可以直接適用，行政機關(guān)只能根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條的規(guī)定作出處罰。而和“芹菜案”一樣的案件如果發(fā)生在江蘇省，則可以根據(jù)《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》，作出二百元以上一千元以下的罰款。這與6.6萬元的天價罰款差距懸殊，也更能被當(dāng)事人和社會所接受、認可。

類似“芹菜案”這樣的案件的處理，往小了說要區(qū)分、細化食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)，但是其本質(zhì)上還是要求立法層面的完善。福建莆田也發(fā)生過“芹菜案”，與榆林“芹菜案”不同，當(dāng)?shù)胤ㄔ鹤鞒隽私厝徊煌呐袥Q，即撤銷當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局作出的行政處罰決定。莆田法院作出此判決的理由：一是運用過罰相當(dāng)、懲罰與教育相結(jié)合的法律原則；二是認定商販“已履行基本的進貨查驗義務(wù)”。莆田法院認為，作為最基層的小商販，更多的是從農(nóng)戶手上批發(fā)少量的自種蔬菜，無論是從市場交易習(xí)慣出發(fā)，還是從交易的成本出發(fā)，都無法也不可能提供食品專業(yè)檢測合格證明。這類小商販通常根據(jù)日常經(jīng)驗，通過檢查蔬菜的外觀、氣味等來履行基本的進貨查驗義務(wù)。出現(xiàn)“類案不同判”的情形，說明不同法院對“進貨查驗義務(wù)”有著不同的理解，這也從側(cè)面印證了從立法層面繼續(xù)完善的必要性。

4.不同主體的進貨查驗義務(wù)分析

對于食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)，筆者認為，應(yīng)從食品經(jīng)營者主體的角度出發(fā)進行劃分：首先是微型主體的進貨查驗義務(wù)。微型主體是指直接面對消費者的微小型食品經(jīng)營者，如小攤販、小個體戶等。對于微小型食品經(jīng)營者的認定，《食品安全法解讀》的觀點是：除了小作坊、小攤販外，小餐飲、小食雜店也應(yīng)包含在內(nèi)。但各地地方立法存在差異，比如《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理條例》與《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》比較，對微小型食品經(jīng)營者的范圍規(guī)定更貼近《食品安全法解讀》的闡釋。另外，“直接面對消費者”也是認定微型主體的關(guān)鍵要素。如果小作坊、小攤販在市場交易中主要扮演中間商的角色，連接各商家而不直接面對消費者，其進貨查驗義務(wù)就不能基礎(chǔ)化。但是對于符合法律文件要求的微型主體，其進貨查驗義務(wù)應(yīng)當(dāng)被限定在一個基礎(chǔ)范圍內(nèi)。這類主體經(jīng)營的食品大多來自少量的采購甚至自家種植、養(yǎng)殖，向其索要單據(jù)、憑證、合格證明等既不符合現(xiàn)實情況也不符合交易習(xí)慣。這類主體憑借日常經(jīng)驗從新鮮程度、外觀情況、氣味情況等食品情況對食品質(zhì)量進行檢查，即可認定已履行其進貨查驗義務(wù)。

其次是一般主體的進貨查驗義務(wù)。一般主體是相對于特殊主體（在本文中即微型主體、大型主體）的概念，在食品經(jīng)營者領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)理解為《中華人民共和國食品安全法》一般適用的主體，也是日常生活中最普遍、常見的主體。比如，具備一定規(guī)模的個體戶、食品經(jīng)營企業(yè)、普通商超及專門的生鮮超市等。“具備一定規(guī)?！笔嵌ㄐ砸话阒黧w的必要條件，以個體戶為例，體量越大意味著進貨量越大，在采購時具備更大的批發(fā)價格優(yōu)勢，也就意味著更多利潤。從社會的角度來說，“能力越大，責(zé)任越大”，這類食品經(jīng)營者應(yīng)該有能力、有責(zé)任進行合規(guī)的進貨查驗。從法律的角度來說，規(guī)模較大的個體戶突破食品安全底線帶來的社會危害較小攤販等微型食品經(jīng)營者要大得多，因此應(yīng)該對其進貨查驗義務(wù)提出更高的要求。同理，對具備一定規(guī)模的食品經(jīng)營企業(yè)、商超等也是如此。對于這類主體，其進貨查驗義務(wù)應(yīng)當(dāng)適配現(xiàn)有有關(guān)法律規(guī)定。例如，《中華人民共和國食品安全法》第五十三條，除了規(guī)定食品經(jīng)營者采購食品應(yīng)當(dāng)查驗相關(guān)合格文件外，還就不同類型食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)作出規(guī)定。從事統(tǒng)一配送經(jīng)營的，除了查驗義務(wù)，還有查驗記錄義務(wù)。從事食品批發(fā)的，除了查驗義務(wù)，還有查驗記錄、保存憑證的義務(wù)。因此，這類主體的進貨查驗義務(wù)較微型主體有所擴大，對食品的檢驗除了憑借日常經(jīng)驗還要有專業(yè)知識和技術(shù)手段甚至簡易設(shè)備，并對檢查結(jié)果進行記錄等。對于未履行進貨查驗義務(wù)，違法生產(chǎn)或經(jīng)營食品的主體，可以直接適用《中華人民共和國食品安全法》第一百二十四條之規(guī)定進行處罰。需要指出的是，如何準(zhǔn)確區(qū)分此類主體中“具備一定規(guī)模的個體戶”和作為微小型食品經(jīng)營者的“小個體戶”是作出合理處罰的關(guān)鍵。對于食品經(jīng)營者主體的劃分，各地的有關(guān)法律作出的規(guī)定詳略不一、標(biāo)準(zhǔn)不一。如《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》僅規(guī)定了50平米以下者屬于小餐飲主體，而《廣東省食品藥品監(jiān)督管理局關(guān)于食品經(jīng)營的實施細則》規(guī)定50平米至200平米者屬于小型餐館，還規(guī)定了中型餐館、大型餐館的規(guī)模范圍。值得一提的是江蘇省的《江蘇省食品經(jīng)營許可（餐飲服務(wù)類）審查細則（試行）》把60平米至150平米者定義為小餐飲，60平米以下者定義為“微型餐飲”。由此可見，經(jīng)濟水平發(fā)展的差異，導(dǎo)致了各地對“規(guī)?！闭J定的差異，因此對“規(guī)?！钡恼J定根據(jù)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法規(guī)進行即可。

最后是大型主體的進貨查驗義務(wù)。大型主體是相對于微型主體、一般主體的概念。這里的“大”一方面指規(guī)模。比如，市場占額比重大的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、地區(qū)總代理商等。一方面指資格，公司具有法人資格，而個體戶不具備法人資格。所謂“強龍不壓地頭蛇”，一些大型食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)效益差的分公司不一定就比當(dāng)?shù)仨敿馄胀ㄊ称飞a(chǎn)經(jīng)營企業(yè)甚至個體戶盈利多。對于這類主體，其進貨查驗義務(wù)應(yīng)當(dāng)采取最高的標(biāo)準(zhǔn)來要求。微型主體、一般主體的進貨查驗義務(wù)偏重于“查”，大型主體的進貨查驗義務(wù)需要偏重于“驗”，即要求大型主體主動取樣委托專業(yè)檢測機構(gòu)對進貨食品進行檢驗或者購買專業(yè)設(shè)備自行檢驗。除了檢驗，大型主體還應(yīng)充分考察供貨方資質(zhì)、產(chǎn)品質(zhì)量，選擇優(yōu)質(zhì)的供貨方，防止不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)甚至危害人體健康的食品流入市場。大型主體具有最高程度的進貨查驗義務(wù)，也意味著其受到最嚴(yán)格的監(jiān)管，市場監(jiān)督管理局定期的抽樣、抽查及社會公眾的監(jiān)督等等，使得這類主體反而不容易出現(xiàn)食品安全問題。

5.執(zhí)法、司法在認定進貨查驗義務(wù)方面存在的問題

對于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)，以上從立法的層面進行了分析，但這并不意味著與執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)毫不相干，也并不意味著執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)沒有問題。首先是執(zhí)法環(huán)節(jié)，就有“類案不同罰”的情況。既有考慮商家已履行進貨查驗義務(wù)且符合相關(guān)要求，免除處罰的。比如，淮安市金湖縣市場監(jiān)督管理局免除金湖縣大潤發(fā)超市的處罰；也有考慮商家已履行進貨查驗義務(wù)，作出的處罰數(shù)額較小的。比如，陜西省延安市類似的“芹菜案”，作出的處罰數(shù)額為16000元。部分行政機關(guān)在執(zhí)法的過程中不能發(fā)揮自身的主觀能動性，存在機械地適用《中華人民共和國食品安全法》、忽視客觀事實與條件的情況。行政機關(guān)機械執(zhí)法的根源在于立法不完善，但這樣的局限可以通過發(fā)揮主觀能動性來克服。比如，請示上級行政機關(guān)、與同級政府相關(guān)部門商討決定等等。其次是司法環(huán)節(jié)，存在重程序輕實體的問題。以陜西省榆林市為例，“芹菜案”在2018年已有司法實踐，還有類似的“菠菜案”“生姜案”等數(shù)十例，法院無一例外支持行政處罰決定。在這些行政處罰中，行政機關(guān)基本能夠履行處罰告知、聽證告知、處罰審批、舉行聽證等相關(guān)程序，法院審理中重點關(guān)注的是行政機關(guān)的行為是否符合程序，而對實體的正義、適用的法律條文考慮不夠。而且審判類似的行政案件，對法官提出很大的挑戰(zhàn)。行政案件比民商事案件要少，能夠提供給法官的案例經(jīng)驗不足，且地方性相關(guān)法規(guī)繁雜、更新較快，法官不一定熟悉變化的法規(guī)。在行政案件中，法官往往不會主動去尋找對當(dāng)事人任何一方有利的法律規(guī)范，一般直接根據(jù)當(dāng)事人雙方引用的法律條文及提供的證據(jù)來進行裁判，對食品經(jīng)營者是否已履行進貨查驗義務(wù)考慮得不夠細致。我國屬于大陸法系國家而非英美法系國家，法官要避免對過往類案的依賴。考慮到司法資源的緊張、法官承案壓力巨大，要求法官精通各個領(lǐng)域的法律規(guī)范或者主動尋找不常見的法律條文并不現(xiàn)實，這個問題需要大量法律人才的培養(yǎng)和投入實踐來得到解決。

綜上，食品經(jīng)營者的進貨查驗義務(wù)，主要涉及立法層面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)食品經(jīng)營者主體的不同，細化、區(qū)分其進貨查驗義務(wù)。在執(zhí)法和司法層面，要避免機械地適用法律，還要執(zhí)法人員和司法人員轉(zhuǎn)變工作方式，在地方性法規(guī)中尋找有關(guān)依據(jù)。具體問題具體分析這一方法論適用于絕大多數(shù)問題，判斷食品經(jīng)營者是否履行進貨查驗義務(wù)也適用這一方法論。而在具體分析案件事實、考量各種因素時，經(jīng)營者屬于何種主體要擺在突出位置。

作者簡介：

周濟燾（2000.05-），男，漢族，四川安岳人，碩士研究生在讀；研究方向：行政法。