財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估指標(biāo)體系的分析與研究

張 花

（山東濟(jì)南平陰安城鎮(zhèn)政府，山東 平陰 250409）

績效評(píng)估是績效管理的重要內(nèi)容，能夠極大地激發(fā)財(cái)政農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的工作積極性，現(xiàn)階段我國績效評(píng)估的歷史實(shí)踐并不成熟，整體體系還有不完善的地方，隨著績效評(píng)估越來越深入到職能部門工作的方方面面，在評(píng)估過程中也出現(xiàn)很多現(xiàn)實(shí)問題，為了保持財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的安全，就需要對(duì)其績效評(píng)估的工作進(jìn)行完善，使其評(píng)估指標(biāo)更全面，財(cái)政支出也更加合理。

1 財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估的發(fā)展及方法

1.1 績效評(píng)估的發(fā)展

財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估管理最初始于20世紀(jì)50年代美國的績效預(yù)算管理，到了20世紀(jì)70年代以后，西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)廣泛應(yīng)用新的績效管理制度，到了20世紀(jì)80年代，西方國家在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，全球化進(jìn)程日益加快，國際競爭日益加劇的大環(huán)境下為了更好地解決財(cái)政赤字，樹立良好的財(cái)政服務(wù)形象，紛紛提出了以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為服務(wù)對(duì)象的績效評(píng)估措施，20世紀(jì)90年代，績效評(píng)估系統(tǒng)日趨成熟。我國在改革開放以后正式引進(jìn)了績效評(píng)估體系，隨著績效評(píng)估框架和評(píng)估指標(biāo)在我國各部門全面實(shí)施運(yùn)用，績效評(píng)估在政府工作的理論和實(shí)踐上都取得了很大成就，尤其是在財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目上，績效評(píng)估越來越完善，使得有限的財(cái)政資金可以投入到更多元化的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，監(jiān)督農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展，既能夠避免出現(xiàn)財(cái)政浪費(fèi)現(xiàn)象，也能使得農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的效益得到提升[1]。

1.2 績效評(píng)估的具體方法

對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估主要是因?yàn)楝F(xiàn)在農(nóng)業(yè)投資所涉及的領(lǐng)域是非常多的，不同的項(xiàng)目也會(huì)產(chǎn)生不同的效益，每一個(gè)指標(biāo)都會(huì)反映出一個(gè)方面的社會(huì)情況，如果對(duì)各個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估，使評(píng)估的指標(biāo)更加多元化，才能反映出真實(shí)的情況，讓農(nóng)業(yè)發(fā)展更加全面。在對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估的時(shí)候，主要可以采用分層次的方法，可以從國家、地區(qū)等不同層次的角度，來對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，例如可以分為農(nóng)業(yè)綜合的開發(fā)以及扶貧農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，對(duì)這不同類型的項(xiàng)目進(jìn)行不同的績效評(píng)估，在評(píng)估的時(shí)候，也要從社會(huì)效益、環(huán)境、未來發(fā)展前景等層次進(jìn)行評(píng)估，使得績效評(píng)估更高效。通過績效評(píng)估的指標(biāo)體系也讓政府部門更確定未來農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展方向，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。

2 財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估體系構(gòu)建存在的問題

2.1 隨意性大，量化程度難以把握

財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的績效評(píng)估指標(biāo)一定要可量化的，可衡量的，才能成為評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，在評(píng)估過程中真正做到可操作。由于不同農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目，在工作性質(zhì)和服務(wù)對(duì)象上是不同的，多樣化的情況造成很多指標(biāo)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只能由評(píng)估主體主觀評(píng)價(jià)。而且過分細(xì)致的量化指標(biāo)也會(huì)造成公務(wù)人員的抵觸情緒，在評(píng)估過程中處于緊張以及厭倦的工作狀態(tài)，僵化工作思維，反而達(dá)到了適得其反的效果。所以指標(biāo)的量化程度無論過強(qiáng)過弱都存在弊端，相互矛盾，找不到平衡點(diǎn)。在現(xiàn)今社會(huì)中，很多財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目都過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績效，甚至完全將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與績效指標(biāo)劃等號(hào)，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果過于傾向經(jīng)濟(jì)，忽視了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在其他領(lǐng)域工作影響。GDP雖能反映出國家或地區(qū)在一段時(shí)間內(nèi)的生產(chǎn)總值，但是GDP上升并不意味著社會(huì)各方面的全面進(jìn)步，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽略發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中對(duì)社會(huì)貧富差距，福利發(fā)放以及環(huán)境污染等方面造成的影響，在一定程度上也遠(yuǎn)離了績效評(píng)估的最初目的，評(píng)估出的結(jié)果也是有些偏差的[2]。

2.2 評(píng)估指標(biāo)主體單一

一直以來，我國各財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)體系都是由上級(jí)部門自己為下級(jí)部門研究設(shè)計(jì)的，缺乏本部門內(nèi)部的自身評(píng)估和社會(huì)大眾對(duì)專業(yè)部門的評(píng)估與指導(dǎo)，不僅缺乏客觀性和全面性，而且可能出現(xiàn)下級(jí)對(duì)上級(jí)的“對(duì)癥下藥”，一味地迎合上級(jí)對(duì)本部門的要求，政績不切實(shí)際，做給上級(jí)看的后果，評(píng)估的結(jié)果也沒有了真實(shí)性。而上級(jí)部門在沒有進(jìn)行調(diào)研分析就盲目地對(duì)下級(jí)進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置，缺乏對(duì)社會(huì)公眾的借鑒，不利于被評(píng)估者積極主動(dòng)地完成本職工作。常規(guī)的評(píng)估主體因各種因素影響不能做到客觀公正，致使評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確，很難達(dá)到評(píng)估目的。這樣的單一評(píng)估使得指標(biāo)評(píng)估體系成了一個(gè)固定化的流程，不能切實(shí)地反映出財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，不利于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展。

2.3 績效評(píng)估缺乏系統(tǒng)模型體系

科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估體系應(yīng)該在完善和規(guī)范框架內(nèi)進(jìn)行，包括評(píng)估意義，評(píng)估對(duì)象，價(jià)值取向，評(píng)估指標(biāo)，評(píng)估的監(jiān)督與改進(jìn)等等。但是從目前的結(jié)果來看，我國的績效評(píng)估系統(tǒng)還處于初級(jí)探索階段，相關(guān)理論研究的實(shí)踐較少。現(xiàn)有的績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)比較零散，沒有一套科學(xué)系統(tǒng)的價(jià)值評(píng)估體系，評(píng)估過程還會(huì)受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政治現(xiàn)實(shí)，歷史文化等因素的制約，可行性較差。因此在進(jìn)行財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估的時(shí)候，只是將其看成一種對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目監(jiān)管的技術(shù)手段，而不是將其看作日常的管理過程。導(dǎo)致各職能部門在績效考核的評(píng)估中有所缺失，難以引起重視。

3 財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估體系的優(yōu)化

3.1 科學(xué)量化評(píng)估指標(biāo)和程序

設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)的統(tǒng)一的量化評(píng)估指標(biāo)是績效評(píng)估的基礎(chǔ)，不同農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)每一個(gè)財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目日常的基本職責(zé)范圍來制定。評(píng)估指標(biāo)應(yīng)全面涵蓋到財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的效益范圍，又要突出重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展的時(shí)間，效益，結(jié)構(gòu)等質(zhì)量指標(biāo)，還要將投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)比考察。例如，在了解財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投資規(guī)模的數(shù)量和質(zhì)量之后，就要和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、居民生活水平提高了多少等等內(nèi)容相比較，還要考察當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)率，社會(huì)治安情況，環(huán)境質(zhì)量如何，人民教育程度等政策指標(biāo)。績效評(píng)估的程序應(yīng)保證公開嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)規(guī)范。從評(píng)估方案設(shè)計(jì)后的確定公開，組織動(dòng)員，具體實(shí)施，社會(huì)參與，大眾監(jiān)督到公布評(píng)估結(jié)果和實(shí)施措施等各個(gè)環(huán)節(jié)都是相互承接又彼此聯(lián)系的，少了其中任何一項(xiàng)都會(huì)造成評(píng)估結(jié)果的偏差。每一道程序都是績效評(píng)估體系正常順利進(jìn)行的重要保證，所以評(píng)估過程開始后不得隨意變更，評(píng)估程序的要具有一定穩(wěn)定性，明確責(zé)任主體，評(píng)估過程才可流暢順利[3]。評(píng)估過程應(yīng)采取適當(dāng)?shù)姆绞较蚬姽_，每個(gè)環(huán)節(jié)都敢于面對(duì)社會(huì)的監(jiān)督，才能得出有信服力的評(píng)估結(jié)果。

3.2 評(píng)估指標(biāo)的多元化

單一的評(píng)估指標(biāo)無論是上級(jí)部門還是社會(huì)大眾都無法保證績效評(píng)估的客觀性，為了減少單一評(píng)估指標(biāo)對(duì)結(jié)果造成的誤差，只有建立多元化的評(píng)估指標(biāo)才能全面合理地評(píng)估財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的績效，讓各類評(píng)估指標(biāo)達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)的目的。采用的評(píng)估方法則可以是內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估，其中內(nèi)部評(píng)估包括了上級(jí)評(píng)估測評(píng)，下級(jí)評(píng)估考察和投訴考評(píng)。上級(jí)評(píng)估主要對(duì)已下達(dá)工作的完成情況考察為主，下級(jí)測評(píng)由下屬各部門的直屬領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)管單位為主，這些直屬單位對(duì)上下級(jí)基礎(chǔ)工作比較了解，可以從實(shí)際情況出發(fā)，評(píng)估績效的完成度，而投訴則是反映出部門在上一階段的工作弊端，也能對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目平時(shí)的工作起到監(jiān)督審查的作用，真實(shí)反映出大家對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目工作的滿意度。外部評(píng)估主要由被服務(wù)對(duì)象和相關(guān)專家、新聞媒體等組成的，被服務(wù)對(duì)象主要以接受部門具體服務(wù)的人員為主，使得整個(gè)評(píng)估更加全面。多元化評(píng)估可以分為效益評(píng)估、政策評(píng)估、可持續(xù)發(fā)展評(píng)估這三個(gè)方面。

3.2.1 效益評(píng)估指標(biāo)體系

效益評(píng)估指標(biāo)是財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估的主要內(nèi)容，主要是包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三方面效益的評(píng)估。其中對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估來說，由于農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目是比較多的，所以在對(duì)其進(jìn)行評(píng)估的時(shí)候，就需要從多方面來進(jìn)行分析，要了解農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否對(duì)生產(chǎn)能力進(jìn)行了提升、是否增加了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量、同時(shí)通過農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，農(nóng)村勞動(dòng)力的生產(chǎn)率是否提升、對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的生活質(zhì)量有沒有影響、項(xiàng)目的回報(bào)率和投資率的對(duì)比情況等等，在效益指標(biāo)的評(píng)估中，還要包括了對(duì)國民經(jīng)濟(jì)效益方面的評(píng)價(jià)，了解其盈利的能力以及最終的效果，對(duì)所有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目所涉及的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行績效評(píng)估，要從經(jīng)濟(jì)的角度了解財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開展的可行性[4]。從社會(huì)效益來看，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展的時(shí)候，很難從定量指標(biāo)去評(píng)價(jià)社會(huì)效益，所以可以采用定性指標(biāo)的方法，根據(jù)項(xiàng)目的不同情況來進(jìn)行社會(huì)效益的評(píng)價(jià)，主要是包括了農(nóng)民生活水平的變化，例如了解農(nóng)村勞動(dòng)力的數(shù)量、貧困人口是否因?yàn)檗r(nóng)業(yè)項(xiàng)目而減少等等，也要對(duì)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，了解在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)施之后，農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)所占比例的變化，對(duì)這些變化進(jìn)行評(píng)估可以從實(shí)際情況了解社會(huì)效益。同時(shí)也要評(píng)估農(nóng)村的信息化使用程度、農(nóng)民文化程度等指標(biāo)，這些指標(biāo)都屬于社會(huì)效益，屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目績效評(píng)估中的重點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)于生態(tài)效益來說，進(jìn)行評(píng)估時(shí)可以采用定量和定性的方法，具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括了水資源的利用情況、森林覆蓋率的變化、項(xiàng)目所處地區(qū)自然環(huán)境的改善情況等，對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估可以了解其生態(tài)效益，幫助財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在發(fā)展過程中更加綠色、低碳。

3.2.2 政策績效評(píng)估

對(duì)于政策績效指標(biāo)來說，進(jìn)行評(píng)估的時(shí)候主要是包括了財(cái)政對(duì)各項(xiàng)農(nóng)業(yè)業(yè)務(wù)所支出的資金數(shù)量和結(jié)構(gòu)，并對(duì)政府的重視程度進(jìn)行了績效評(píng)估。在進(jìn)行政策指標(biāo)的績效評(píng)估時(shí)，要對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政的資金增長、中央財(cái)政的資金增長、各級(jí)政府的財(cái)政增長等等情況進(jìn)行評(píng)估，并且了解財(cái)政支出和收入之間的比例，通過評(píng)估了解農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否可行，政策的支持是否合理。一旦在評(píng)估過程中出現(xiàn)不合理的現(xiàn)象，那么就可以及時(shí)進(jìn)行改善，通過績效評(píng)估指標(biāo)體系，保證財(cái)政在對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行資金投入的時(shí)候更加科學(xué)和公正，為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展提供了政策的保障。

3.2.3 可持續(xù)發(fā)展的績效評(píng)估

對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的績效評(píng)估來說，它與效益評(píng)估相類似，但是在評(píng)估指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)上是存在不同的，效益評(píng)估主要是了解現(xiàn)今效益增長的情況，而可持續(xù)發(fā)展的評(píng)估則是了解其未來可持續(xù)發(fā)展的能力，通過評(píng)估了解農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展前景和預(yù)期達(dá)成的效果。主要評(píng)估的指標(biāo)包括了經(jīng)濟(jì)增長的持續(xù)性、穩(wěn)定性的情況；勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目生產(chǎn)率的變化趨勢；對(duì)生態(tài)環(huán)境是否有改善的作用；項(xiàng)目和農(nóng)村的發(fā)展是否匹配，通過對(duì)這些指標(biāo)的評(píng)估，從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)等多方面角度了解農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。此外，還要重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村的環(huán)境、人文等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，例如，可以對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目參與的農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量等進(jìn)行評(píng)估，了解在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展之后，農(nóng)村人口的就業(yè)率是否上升，在評(píng)估的時(shí)候，也要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營、建設(shè)等情況進(jìn)行了解，并對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中內(nèi)含的一些醫(yī)療、教育等福利情況進(jìn)行評(píng)估，從多角度來分析其可持續(xù)發(fā)展的前景，從而保證績效評(píng)估更有效果。

3.3 創(chuàng)建獨(dú)立科學(xué)的評(píng)估體系

我國在對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)普遍存在著重形式，輕效率的問題，主管部門應(yīng)該積極改變之前陳舊的評(píng)估方式，提高績效評(píng)估工作的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)評(píng)估資源的合理利用[5]。上級(jí)部門應(yīng)將過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)結(jié)合再加以評(píng)估，以提高評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性，減少政府為提高評(píng)估結(jié)果而進(jìn)行的不良操作，防止對(duì)人民和黨造成危害。為了減少在評(píng)估過程中的偏差，評(píng)估主體應(yīng)提升決策的實(shí)用性和科學(xué)性，例如，財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在進(jìn)行績效評(píng)估時(shí)一定要堅(jiān)持過程指標(biāo)和結(jié)果指標(biāo)相結(jié)合的原則，把社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展績效等指標(biāo)結(jié)合起來，綜合進(jìn)行指標(biāo)的評(píng)估，完善相關(guān)保障機(jī)制，加強(qiáng)工作人員的自我反思和責(zé)任意識(shí)。根據(jù)評(píng)估部門的不同，在確保多元化指標(biāo)的前提下，設(shè)計(jì)合乎實(shí)際的統(tǒng)計(jì)權(quán)重比例，盡量以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的效益、政策、發(fā)展前景等指標(biāo)為主來進(jìn)行評(píng)估，爭取得到最合理的評(píng)估結(jié)果。部門要分析政府的績效評(píng)估目的和結(jié)果，改進(jìn)管理措施，積極學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本部門本地區(qū)的具體實(shí)際情況，逐步落實(shí)政府人員的領(lǐng)導(dǎo)職能，激發(fā)出績效評(píng)估人員的積極主動(dòng)性，建立科學(xué)完善的績效評(píng)估制度。

4 結(jié)論

綜上所述，對(duì)財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)估指標(biāo)體系的分析，可以提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的績效，使得財(cái)政支持更加優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在進(jìn)行評(píng)估指標(biāo)體系的優(yōu)化時(shí)，要先對(duì)評(píng)估的指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)量化，并對(duì)效益、政策等指標(biāo)進(jìn)行多元化的評(píng)估，保證評(píng)估體系更加科學(xué)。通過績效評(píng)價(jià)讓政府更了解農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展，可以針對(duì)性進(jìn)行財(cái)政支持，減少資金浪費(fèi)的現(xiàn)象。