縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展:何以可能與何以可為

李海金,戴丹

(中國地質(zhì)大學 馬克思主義學院,武漢 430079)

一、問題的提出

2020年12月28—29日,習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出,要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點,賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán),強化縣城綜合服務(wù)能力(1)參見《堅持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重 促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)農(nóng)民富裕富足》,《人民日報》,2020年12月30日。。2021年中央一號文件明確提出,加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,并明確要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點,強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計,破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端,加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。2022年中央一號文件進一步強調(diào),將城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點和重要支點定位在縣域,并從縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)體系、商業(yè)體系、農(nóng)民工市民化、基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)統(tǒng)籌、數(shù)字化建設(shè)等諸多方面,對以縣域為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑作出政策設(shè)計。這些都意味著,近年來黨和國家越來越重視縣域在實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展上的獨特價值和功能,并力圖將這一政策認知轉(zhuǎn)化為具體實踐。

城鄉(xiāng)融合是城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型的一個階段,本質(zhì)上是城市化達到一定水平后,城鄉(xiāng)要素自由流動、功能深度吻合、權(quán)利平等化,從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補、協(xié)同統(tǒng)一發(fā)展[1]。高質(zhì)量發(fā)展階段的城鄉(xiāng)融合具有系統(tǒng)性,涉及人口、空間、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等諸多方面的多維融合[2]。關(guān)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的已有研究主要集中于以下三個方面:一是從城鄉(xiāng)關(guān)系演變、空間轉(zhuǎn)型、功能聯(lián)系等視角探索城鄉(xiāng)融合理論內(nèi)涵和發(fā)展機理[3];二是從經(jīng)濟、社會、生活、生態(tài)等維度測度城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平及其驅(qū)動機制[4];三是從產(chǎn)業(yè)體系[5]、城鄉(xiāng)要素[6]、社會治理[7]等層面探討城鄉(xiāng)融合的實踐路徑。已有研究不斷深入探析新型城鄉(xiāng)關(guān)系,但大多是從宏觀和整體層面探討城鄉(xiāng)融合。從實踐角度看,縣域、縣城才是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的重要突破口和切入點(2)參見徐勇,《鄉(xiāng)村振興為何以強縣工程為抓手?》,中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2022年7月20日,https://www.zgxcfx.com/sannonglunjian/121096.html。。目前大多數(shù)學者贊同縣域?qū)?gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系具有獨特作用,但對于為何如此,尤其是以縣域為切入點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題缺乏深入、系統(tǒng)的解答與闡釋。本文試圖立足于國家治理視角,基于歷史回溯和現(xiàn)實分析,從政治、經(jīng)濟、社會三個維度出發(fā),從學理上論證“以縣域為切入點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的必要性、可能性和合理性,并指出其基本政策和實踐走向。

二、縣域政治:城鄉(xiāng)官僚體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

縣域指的是以縣級行政區(qū)劃為地理空間,以縣級政權(quán)為調(diào)控主體,基本功能完備的區(qū)域。縣域政治是政治功能比較完備和相對獨立的綜合性政治單元,自秦朝正式確定郡縣制以來,縣始終作為一級重要的行政單位和穩(wěn)定的政治實體而存在[8]。從政治維度來說,縣域是宏觀政治與微觀政治的交匯處,是國家上層與社會基層的連接點,是城市與農(nóng)村從二元分治走向一體合治的接合部?？梢?縣域或縣城為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了不可或缺抑或暢通無阻的制度通道,也為城鄉(xiāng)融合漸進式發(fā)展、分層次分階段實施構(gòu)筑了適宜的緩沖地帶。從實踐層面來講,可以將縣城作為城鄉(xiāng)連續(xù)體這一具有較強體制彈性的中介環(huán)節(jié)或“接點”部位,充分考量不同區(qū)位特點、資源稟賦等,確定各地城鄉(xiāng)融合發(fā)展的優(yōu)先序和實現(xiàn)路徑,保持縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的張力和韌性。

(一)作為最基礎(chǔ)的一級行政單位和穩(wěn)定政治實體的縣域

縣,作為一級行政建制,起源于春秋戰(zhàn)國時期,距今已有兩千多年的歷史。秦漢是縣域治理基本制度的確立時期。秦統(tǒng)一后實行郡縣制,地方行政以郡為一級政區(qū)、以縣為二級政區(qū)。漢承秦制,仍實行郡縣二級制。此后,地方行政體制經(jīng)歷了從二級制向三級制的演變過程。如魏晉南北朝實行州郡縣三級制,隋唐時重回郡縣二級制,至唐中期后又轉(zhuǎn)變?yōu)榈?、州、縣三級,北宋在州、縣二級之上設(shè)置路級政府(省級政府的雛形)并被稱為“二級半制度”,而在元明清時期,省、府、州、縣的地方行政機制逐漸固定下來[8]。

在漫長的歷史演進過程中,不同朝代的政府層級與體制一直處于不斷變化與調(diào)整中,但縣一級始終保持著基層政府的地位。這種穩(wěn)定性源于縣制不具備威脅中央權(quán)力的能力[9],由于人口規(guī)模和地域范圍受限,一個縣想要獨立或造反的難度都比較大。同時,這種穩(wěn)定性也證明縣級行政對國家穩(wěn)定和社會發(fā)展具有不可替代的作用[10]?，F(xiàn)代中國社會的基本單元依舊是縣。這里的縣,指的是一個中心城市和周邊鄉(xiāng)村的有機結(jié)合體?？梢哉f,以縣鄉(xiāng)一體的社會、行政系統(tǒng)為基礎(chǔ)層面和基本單元,是中國區(qū)別于其他國家和地區(qū)文明(如歐洲國家以集市、城市為中心的文明形態(tài))的一個重要特點[11],并且這一特點在未來的現(xiàn)代化進程和文明形態(tài)演化中也不會發(fā)生根本性改變?？h不僅長期作為國家機器中最低一級的地方行政組織和區(qū)劃,而且數(shù)目的變化一直不大。相對穩(wěn)定的縣制劃分為縣域范圍內(nèi)實現(xiàn)長期的有機整合、呈現(xiàn)獨特的社會形態(tài)創(chuàng)造了前提條件。

當然,歷朝歷代常常通過設(shè)置職能性官員來分解地方高級行政組織的職權(quán),但縣級行政的權(quán)力卻始終較為完整[11]。實際上,秦漢時期的縣一級政權(quán)已成為統(tǒng)治機構(gòu)中關(guān)鍵的一級組織,是代表王朝執(zhí)行統(tǒng)治人民全部職能的機構(gòu),如以縣為單位管理人民戶籍、征收糧食、編制地方武裝力量、征發(fā)徭役等。此時的縣已成為國家機器中相對獨對的一個單位,這對其后兩千余年的縣制歷史產(chǎn)生了深遠影響。

到了現(xiàn)代社會,縣級政權(quán)依舊是一個獨立的、完整的基層治理單元,是中國管理體系中最低一層具備較強的決策權(quán)、組織調(diào)動、資源整合能力的管理層級。雖然自20世紀以來,國家政權(quán)延伸至鄉(xiāng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最基層的政府,政權(quán)組織網(wǎng)絡(luò)甚至一直延伸到村。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機構(gòu)是不完整的,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)缺乏自主的財政權(quán)、決策權(quán),無法實現(xiàn)包括土地管理、民政服務(wù)、工商管理等在內(nèi)的公共服務(wù)功能[10]。尤其是21世紀初稅費改革所引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)都被統(tǒng)合到縣一級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力被進一步弱化[12]。因此,就政權(quán)的完整性而言,縣明顯優(yōu)先于鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h域作為更完備的政治主體有能力成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵性推動力量。

(二)縣域治理是國家治理的基石

正所謂“郡縣治,天下安”。長期以來,縣域治理一直在國家治理體系中占據(jù)關(guān)鍵地位。這種關(guān)鍵性不是在于其權(quán)力的大小、管轄人口的多寡、管理事務(wù)的復(fù)雜性,而在于縣域是國家與社會的交匯點,是連接國家與社會的關(guān)鍵橋梁。從古至今,無論國家政權(quán)是否延伸至縣以下,在國家治理體系的坐標系中,縣級政府始終處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié),始終是國家與社會的基本中介。

在傳統(tǒng)中國社會,縣是所有治理層級和體系中最獨特的,也是最關(guān)鍵的[13]。秦始皇統(tǒng)一中國后,設(shè)立“郡縣制”,郡、縣長官均由皇帝直接任免,“皇權(quán)達縣”,縣官成為皇權(quán)在地方的權(quán)威性代表,直接面對并管轄民眾。最高統(tǒng)治者對全國平民百姓的統(tǒng)治需要通過縣官來實現(xiàn),國家所需財政開支的絕大部分也需要通過縣官之手斂之于民[8]?？梢哉f,縣是整個國家政治運作的樞紐。同時,縣官的角色也十分特殊?？h官以上的官都是管官的官,只有縣官才是管民的官[12]。對上,縣官只是品級最低的官,是國家權(quán)力監(jiān)督體系中的“末梢”,“山高皇帝遠”,皇權(quán)的監(jiān)控往往鞭長莫及;對下,縣官又執(zhí)掌著當?shù)厝说拿\,成為威風凜凜的縣太爺,在黎民百姓心目中充滿威嚴和神秘性。雖然秦漢至明清設(shè)置止于縣,但在縣之下往往存在系統(tǒng)的鄉(xiāng)里組織,通過宗族、紳士群體發(fā)揮管理作用[11],由此形成政府系統(tǒng)與地方鄉(xiāng)紳治理系統(tǒng)的界分[14]。這種上下分治的治理格局一直延續(xù)至今。這種格局可以有效地避免中央政府與民眾發(fā)生直接的利益沖突,從而降低執(zhí)政風險,確保政權(quán)穩(wěn)定[15]。

“郡縣治則天下治,郡縣安則天下安”,“民為邦之本,縣乃國之基。安邦之難,難在固本;治國之難,難在強基”。國家有效治理的基礎(chǔ)就在于縣域。從中國國家治理與政府管理的角度看,國家高層的一體化、簡約化治理與社會基層多元化、復(fù)雜化境況之間的矛盾在縣一級尤為突出[16]。因此,縣域在貫徹國家大政方針時,必須要根據(jù)地方實情靈活地調(diào)整行為策略。橫向上,全國不同縣城的人文地理、社會結(jié)構(gòu)、市場發(fā)展、財政能力、資源稟賦、文化水平、治理技術(shù)等具有較大的差異性,面臨的治理形勢與目標、治理問題與挑戰(zhàn)、治理經(jīng)驗與方式往往截然不同[17]。正因為縣域之間極具差異性,所以把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點是應(yīng)對“國家‘大一統(tǒng)’的價值追求和政策導(dǎo)向與社會非均衡的結(jié)構(gòu)體系和現(xiàn)實樣態(tài)之間,以及社會供給的單一性、穩(wěn)定性與民眾需求的多樣性、變動性之間”[16]的巨大張力的應(yīng)有之策。此外,縱向上,縣域內(nèi)部包含縣、鄉(xiāng)、村三級,且各自具備不同的功能、目標和問題。為此,在治理現(xiàn)代化的目標導(dǎo)向下,應(yīng)根據(jù)縣、鄉(xiāng)、村三個治理層級的功能定位尤其是責、權(quán)、利三位一體狀況,著重在管理體制設(shè)置、公共政策執(zhí)行和公共資源配置等方面探索其實現(xiàn)途徑與運轉(zhuǎn)機制,實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補,是以縣域為切入點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑題中應(yīng)有之義。

(三)縣域是實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元分治轉(zhuǎn)向一體合治的接合部

城市和鄉(xiāng)村的功能分野,由來已久。造成城鄉(xiāng)分離的主要原因是社會經(jīng)濟分工和國家統(tǒng)治的需要[18]30。城鄉(xiāng)在地域、人口、經(jīng)濟特征、階級利益等層面呈現(xiàn)顯著的異質(zhì)性,從而分離為兩個不同的有機體。在現(xiàn)代化建設(shè)過程中,中國經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)二元治理(城鄉(xiāng)分治)向城鄉(xiāng)一體治理(城鄉(xiāng)合治)的轉(zhuǎn)變。隨著中華人民共和國的成立,尤其是工業(yè)化進程的開始,城市的社會結(jié)構(gòu)和地位發(fā)生了深刻的變化,特別是城市經(jīng)濟社會功能的逐步壯大。伴隨著經(jīng)濟功能的增強,城市地位得到顯著提升,城市逐漸相對獨立,城鄉(xiāng)差別日益突出。基于此,為了對城市和鄉(xiāng)村這兩個不同的有機體進行有效管理,城鄉(xiāng)分治的體制得以建立和健全[18]35,表現(xiàn)為一種“以鄉(xiāng)促城”的城鄉(xiāng)二元分治關(guān)系,由此逐漸形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。隨著工業(yè)化進程的加快,城市的社會先導(dǎo)作用日益突出,鄉(xiāng)村人口逐漸減少并納入現(xiàn)代化體系,呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)一體化趨向,治理方式也因此轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘袔雍凸芾砀浇l(xiāng)村地方的城鄉(xiāng)合治。例如20世紀80年代以來,一些地方實施的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制即為一種城鄉(xiāng)一體合治的實現(xiàn)形式[18]263-361。隨著現(xiàn)代化建設(shè)進入中后期階段,先期形成的城鄉(xiāng)差距已然成為全面現(xiàn)代化的制約因素,故而國家有意推進鄉(xiāng)村振興,“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”來消弭城鄉(xiāng)差距,并通過構(gòu)建城鄉(xiāng)合治的新型城鄉(xiāng)關(guān)系促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

城鄉(xiāng)合治是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的治理體現(xiàn),是契合城鄉(xiāng)關(guān)系未來發(fā)展趨勢的治理方式,亦是實現(xiàn)國家全面現(xiàn)代化的必然選擇[19]。而縣域處于中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的結(jié)合點上,能在締造城鄉(xiāng)連續(xù)統(tǒng)[20]的過程中起到關(guān)鍵性作用。近年來,有學者提出應(yīng)從單向城市化思維向城鄉(xiāng)融合思維轉(zhuǎn)變[21],打破城鄉(xiāng)二元對立、非此即彼的分析范式,以城鄉(xiāng)連續(xù)體作為分析城鄉(xiāng)問題的基本單位,將城鄉(xiāng)視為統(tǒng)一、連續(xù)的整體[20]。城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型并不是要依靠單向城市化消滅鄉(xiāng)村或完全依靠鄉(xiāng)村自身來實現(xiàn)振興,而是要形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城鄉(xiāng)連續(xù)體形態(tài)。在城鄉(xiāng)連續(xù)體范式看來,城市和鄉(xiāng)村應(yīng)當被視為連續(xù)體中的節(jié)點,而非單獨的分割的社會。一旦一個經(jīng)濟體進入城鄉(xiāng)融合階段,城市社會和鄉(xiāng)村社會的互動就會增強,經(jīng)濟和社會特征不斷相互滲透,逐漸難以精確劃分城市與鄉(xiāng)村社會[21]。

基于此,可將縣域定位為連接乃至融合城市與鄉(xiāng)村的重要接合部?？h作為“現(xiàn)代城市的尾”和“傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的頭”,是工商城市和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村結(jié)合的關(guān)鍵“接點”[12]。從微觀層面,通過利用鄉(xiāng)村、縣城、城市不同單元的空間連續(xù)性和功能關(guān)系,將三者納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)連續(xù)體,并重點凸顯縣城在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的勾連與牽引功能,為順利而有效地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體治理提供潤滑和融通作用,從而提高城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)程度,培育城鄉(xiāng)間相互依存關(guān)系,提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展的張力和韌性。

三、縣域經(jīng)濟:城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的核心支撐

“郡縣治天下安、郡縣豐天下富”?？h域既是國家基本的、完整的行政單元,也是經(jīng)濟組織的基本單元。2018年,全國縣域經(jīng)濟占全國GDP約52.9%,人口占比約73.89%,縣域面積占比約93.35%[20]?？梢?縣域經(jīng)濟雖在國家經(jīng)濟發(fā)展中占有舉足輕重的地位,但還是相對薄弱的發(fā)展環(huán)節(jié),因此還稱不上“天下富”?？h級財政是構(gòu)成國家財政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),即使中央與地方財政關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化,但縣級財政在國家財政體系中仍然具有基礎(chǔ)性的支撐作用。同時,縣域是城市資源反哺鄉(xiāng)村的體制通道,亦是城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合的“牽線人”,對暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟均衡發(fā)展有重要作用。

(一)縣域在國家財政體系中的基礎(chǔ)性支撐作用

中華人民共和國成立初期,國家基于恢復(fù)經(jīng)濟、整頓政治的目標,以高度集權(quán)的方式重塑了縣域政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)。如1950年初,國家實行統(tǒng)收統(tǒng)支型財政管理體制,地方毫無任何財權(quán)財力;1953—1979年,國家實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財政管理體制,同樣偏重于中央財政集權(quán)[22]50。這在一定程度上抑制了縣域治理的活力。改革開放后,隨著國家工作重點向經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)移,通過分權(quán)和放權(quán)的方式,地方自主性和縣域發(fā)展活力得以擴大[23]4?？h域逐漸從一個固化的、相對被動的決策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛歇毩⒆灾饕庾R、帶有自身利益訴求的行動主體。

改革開放四十余年,首先是從縣域起步,縣域在經(jīng)濟上引領(lǐng)著中國的發(fā)展[20]。這在很大程度上根源于1980年以來國家財政政策改革中的稅政包干制。財政包干的實質(zhì)是允許地方政府擁有自由活動的權(quán)限[24],這為地方政府制度創(chuàng)新提供了空間,也為地方政府的機會主義行為創(chuàng)造了條件。前者突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,后者則是地方政府以命令代替法律,任意改變其與所屬代理人的關(guān)系。財政包干導(dǎo)致弱中央、強地方的格局開始出現(xiàn),中央財政收入占全國財政收入從1984年的40.5%下降至1993年的22%[25]。這種局面已然觸及“分權(quán)的底線”[26]。

鑒于此,1994年分稅制改革出臺,財政收入重新集權(quán)化。其基本內(nèi)容是中央和地方預(yù)算收入(稅收)采用相對固定的分稅種(中央稅、地方稅、中央與地方共享稅)劃分收入的辦法,其中最引人關(guān)注的一項是將增值稅的75%劃歸中央。實行分稅制后,中央財政收入占全國財政收入的比重逐年提高,從1993年的22%提高到2008年的53.3%[22]98-99。在分稅制下,地方政府對興辦企業(yè)的積極性遭到打擊,大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制或倒閉。同時,財權(quán)層層上收,最基層的縣鄉(xiāng)政府入不敷出,而選擇轉(zhuǎn)嫁危機給農(nóng)民,農(nóng)民負擔大幅增長[27]。

進入21世紀后,國家政策重心開始重新轉(zhuǎn)向農(nóng)村,城市支持農(nóng)村的一系列措施陸續(xù)出臺,包括通過種糧補貼鼓勵農(nóng)民的種糧積極性、通過稅費改革乃至取消農(nóng)業(yè)稅來減輕農(nóng)民負擔、通過加大對農(nóng)村公共事業(yè)和社會保障事業(yè)的扶持來建設(shè)農(nóng)村[24]。中國是農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)稅作為國家的重要稅種,曾對建立完整的工業(yè)體系和國民體系發(fā)揮了重要作用。自2006年后農(nóng)業(yè)稅徹底取消,標志著延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出歷史舞臺。農(nóng)業(yè)稅廢止后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能開始發(fā)生轉(zhuǎn)變,主要承擔行政指導(dǎo)、公共服務(wù)和公共事務(wù)管理職能。在后稅費時代,縣在公共財政的功能和作用越來越凸顯,成為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展模式的重要轉(zhuǎn)化載體和實現(xiàn)平臺。

(二)縣域是城市資源反哺鄉(xiāng)村的體制通道

改革開放以來,國家經(jīng)濟實力得到迅速提升,但城鄉(xiāng)發(fā)展仍處于嚴重的不均衡狀態(tài)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展意在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘,而要素的合理流動與優(yōu)化配置就是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效切入點[28]。當前,城市資源要素向鄉(xiāng)村流動仍面臨諸多障礙,如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場尚未完成,資金穩(wěn)定投入機制尚未建立,人才激勵保障機制尚不完善,社會資本下鄉(xiāng)動力不足。

縣域作為城鄉(xiāng)資源流動和公共資源配置的體制通道,對城鄉(xiāng)融合發(fā)展有重要意義。因為縣域是城市與鄉(xiāng)村的交匯處,所以只有在縣域?qū)用嫔辖y(tǒng)籌處理好中央與地方、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、市民與農(nóng)民、富裕與貧困等關(guān)系,城鄉(xiāng)關(guān)系才能迎來一個全新的局面。統(tǒng)籌也只有在這個層面才有意義。同時,從統(tǒng)籌治理的角度來看,由于縣域的綜合性和相對獨立性,其比之上的省市和之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都更具穩(wěn)定性和可操作性。因此,推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合是暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)、破除城鄉(xiāng)二元壁壘的重要舉措。而且在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)困局時,縣城作為城市與鄉(xiāng)村間的緩沖區(qū)域是非常必要的。農(nóng)民可就近獲得非農(nóng)收入,而不需要付出大規(guī)模的轉(zhuǎn)移成本。

就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言,從人口結(jié)構(gòu)分布來看,2021年底,我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中,1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右,394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右,縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%(3)參見安蓓、潘潔,《推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)——訪國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責人》,《新華每日電訊》,2022年5月9日。。2021年底,農(nóng)業(yè)GDP占比7.3%(4)參見國家統(tǒng)計局,《2021年四季度和全年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)初步核算結(jié)果》,2022年1月18日,http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202201/t20220118_1826501.html。,鄉(xiāng)村常住人口約有5.0億人,占比35.3%(5)參見國家統(tǒng)計局,《中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》,2022年2月28日,http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901393.html。。由此可見,農(nóng)業(yè)人口占比與GDP占比不協(xié)調(diào),農(nóng)業(yè)人口相對過多。同時,目前全國人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“大城、大村”的分布狀態(tài)。從人口流動情況來看,農(nóng)村人口跨省流動勢頭減緩,但省內(nèi)、縣內(nèi)流動有所增加,縣城人口保持增長態(tài)勢。全國縣城和縣級市城區(qū)常住人口總量由2019年底約2.4億人增至2021年底約2.5億人(6)參見邱海峰,《縣城人口將迎新一輪增長》,人民網(wǎng),2022年5月24日,http://finance.people.com.cn/n1/2022/0524/c1004-32429437.html。。不少縣城成為所在省(區(qū)、市)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要一極。從空間再分配的角度出發(fā),縣城仍有較大潛力吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。若要增強縣域農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納能力,推進縣域產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化、增加縣域就業(yè)容量是關(guān)鍵。

在公共資源配置方面,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)存在一定差距。公共服務(wù)仍是鄉(xiāng)村發(fā)展明顯的短板,公共服務(wù)資源亟待向鄉(xiāng)村社區(qū)基層“下沉”。為此,應(yīng)強化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌,推進縣鄉(xiāng)村公共服務(wù)一體化,加快推動形成縣域統(tǒng)籌規(guī)劃布局、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補的公共服務(wù)體系,強化縣城綜合服務(wù)能力,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)功能,提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平。由于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)的建設(shè)基本上都以縣為單位,由縣財政承擔投入責任,因此在一個縣域內(nèi),公共服務(wù)建設(shè)具有共建共享性質(zhì)[20]。如此,這也導(dǎo)致了不同縣域往往呈現(xiàn)不同的公共服務(wù)水平,采用不同的分享方式和機制。而縣域內(nèi)公共服務(wù)建設(shè)水平與居民的生活質(zhì)量緊密相關(guān),并影響農(nóng)村居民的流動行為和意愿。

(三)縣域是城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合的“牽線人”

縣域是一個完整的經(jīng)濟綜合體,具有全面、完備的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看,縣域三產(chǎn)綜合發(fā)展,具有相對完整的經(jīng)濟體系,既有屬于第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè),也有屬于第二產(chǎn)業(yè)的工業(yè)、建筑業(yè),還有屬于第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)、飲食、財貿(mào)、信息等。從經(jīng)濟部門來看,縣域以物質(zhì)生產(chǎn)部門為中心,非物質(zhì)生產(chǎn)部門提供生產(chǎn)服務(wù),兩者同為構(gòu)成縣域經(jīng)濟所不可或缺的部分。從人地資源上看,絕大多數(shù)縣的土地面積在3000平方公里以下、800平方公里以上,人口在150萬人以下、30萬人以上[29],具有相當規(guī)模的發(fā)展?jié)摿?。從空間布局來看,縣域經(jīng)濟以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地,其發(fā)展壯大對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有獨特的輻射和帶動作用?？梢?相較于其他層次,縣域經(jīng)濟更具全面性和綜合性,也更具發(fā)展空間和機會。因此,以縣域為切入點去推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展更具可操作性,同時其完整的經(jīng)濟體系基礎(chǔ)能有效降低工作難度和發(fā)展成本。

通過強縣域來實現(xiàn)“壯產(chǎn)業(yè)、富農(nóng)民”,鄉(xiāng)村振興也就有了源頭活水、強基之本。僅僅單靠鄉(xiāng)村自身的力量而缺乏城鎮(zhèn)經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)、輻射和配合,是難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的。縣域經(jīng)濟有發(fā)展機遇,有資源支持,也有發(fā)展活力。鄉(xiāng)村若不從縣域中尋找經(jīng)濟發(fā)展的空間,僅憑自身很難找到發(fā)展的著力點。實踐證明,局限于農(nóng)業(yè)或農(nóng)村是難以有效解決“三農(nóng)”問題的,而跳出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村,以縣域為平臺去看待“三農(nóng)”問題是一條極具實踐意義的道路。因此,縣級政府應(yīng)當成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)合的“牽線人”,充分協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟合作,實現(xiàn)共同繁榮進步。此外,組織城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)合的必要性還體現(xiàn)在縣域具有足夠的規(guī)模優(yōu)勢上。

縣級政府是縣域內(nèi)唯一可勝任“牽線人”角色的行動主體。在中國行政體制框架中,縣級政府是具有完整政府職能、擁有完整政權(quán)的基層政府?？h以上政府管轄范圍過大,一般主要關(guān)注大城市的建設(shè)、發(fā)展與管理,難以專心顧及鄉(xiāng)村的發(fā)展;縣以下政府則是職能和權(quán)力不完備,難以承擔統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。因此,縣級政府幾乎是縣域內(nèi)唯一具有整體意識和集體行動能力的行動主體,同時還掌握著對縣域經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要的資源[10]。此外,縣域不僅是各類企業(yè)和基層生產(chǎn)單位的微觀集合體,而且同時也是國家實行宏觀調(diào)控的基本單元。作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控與微觀經(jīng)濟管理的紐帶,縣域扮演著中觀經(jīng)濟社會的管理者角色,擁有更為全面而深入的操作空間。

四、縣域社會:城鄉(xiāng)秩序維系的基本依托

作為一個有著長期歷史整合的有機社會,縣域不只是一個規(guī)模小的行政單位,而且某種程度上已然形成一個完整的空間體系、經(jīng)濟體系、社會體系、文化體系[30],成為自成一體的文化、社會和經(jīng)濟共同體?？h域之所以具備“穩(wěn)江山”的功能,也正緣于此。為此,我們從縣域獨特的社會特質(zhì)及其在整個社會結(jié)構(gòu)中的位置出發(fā),闡釋以縣域作為重要切入點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要性。

(一)縣域是社會秩序維系的基本單位和關(guān)鍵部位

縣域是政治穩(wěn)定、國家安定的基本體制依托和社會基礎(chǔ),構(gòu)成社會秩序維系的基本單位和關(guān)鍵部位?？h之所以在維系社會秩序方面如此重要,是因為在整個國家治理體系中,縣是“政治應(yīng)力”最為脆弱的“接點”。群體性事件頻發(fā)于縣域的原因在于,縣域社會處于城市與鄉(xiāng)村社會的“接點”、傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會的“接點”、中心與邊緣社會的“接點”[12]。在國家治理體系中,縣級政府發(fā)揮著實現(xiàn)政治穩(wěn)定和維持社會秩序的作用,具有縱向貫通和橫向聯(lián)動的獨特功能[16]。

社會沖突的背后實際上反映的是結(jié)構(gòu)問題,即政府與民眾關(guān)系問題,而縣域作為國家與社會、官員與群眾的正面接觸的交匯點,往往成為社會沖突的多發(fā)地帶和維系穩(wěn)定的主要責任者。當前中國的治理體制是治官權(quán)(即選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權(quán)力)與治民權(quán)(實際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力)上下分治的治理體系。其中,治官權(quán)主要由中央政府和省級政府執(zhí)掌(以中央政府為主);治民權(quán)主要由縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使(以縣級政府為主)。由此,政府系統(tǒng)可簡化為中央政府與縣級政府兩個層級,而縣級政府行使著治民權(quán)[15]。在這種分割的權(quán)威體制中,國家的權(quán)威在基層主要是象征性的,而非實際管治性的[31],縣級政府主要掌握著該地區(qū)實際上的治民權(quán)?？h域作為國家與社會、政權(quán)與民眾的交匯點,天然地成為基層社會沖突爆發(fā)的“溫床”,或者說釋放社會矛盾的“安全閥”。在古代社會,半官半民的“吏”或具有官方背景的“鄉(xiāng)紳”作為防護層,構(gòu)成了政權(quán)與民眾間的“政治緩沖地帶”,可以有效避免縣政直接與民眾發(fā)生沖突。而當下,鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò)不完善,縣的地方政權(quán)權(quán)威象征更加突出。政權(quán)直面民眾引發(fā)的矛盾沖突也將直接聚焦于縣域[12]。由此可見,縣域是維持社會穩(wěn)定的前沿陣地。縣級政府的治理特質(zhì)和行動邏輯將直接影響基層社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

基層政府需要擁有充足的資源來處理利益沖突、化解社會矛盾,進而維系良好的社會秩序。首先,中央政府必須適時地調(diào)整基層政府的行政權(quán)和財政權(quán)。如何調(diào)適政府的集權(quán)程度,使縣域獲得足夠的自主調(diào)解能力,成為以縣域為切入點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑所需直面的問題。其次,如何強化縣級政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色,強化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機制,使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效制度化手段,亦是全面推進鄉(xiāng)村振興進程中城鄉(xiāng)融合發(fā)展亟待解決的問題。最后,如何培育化解社會矛盾和社會沖突的社會性機制,促進縣域政府與鄉(xiāng)村社會良性互動,以及如何完善鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò),構(gòu)建國家政權(quán)與民眾間的緩沖地帶,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定的著力點和方向。

(二)縣域構(gòu)成民眾的基本社會生活和交往空間

隨著交通設(shè)施和通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷進步,縣域基本上能滿足人們的日常生活所需。對于一般人的交往而言,國家和省范圍過大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊范圍太小,而縣域作為一個包含政治、經(jīng)濟、文化和社會等要素的完整地域更為契合一般人的日常交往范圍[12]。可以說,居住和生活在一個縣域范圍內(nèi)的人,其日常生活的相關(guān)活動也很少會超出這個縣域范圍(居住在縣域交界地帶的人除外)[20]。工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化和科技現(xiàn)代化不斷突破時間與空間對人們交往范圍與頻率的限制。通常在縣域范圍內(nèi),社會交往的時間成本能夠控制在一至兩小時。不再像過去,人們一日的活動半徑限制于1～2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或18個村莊左右的范圍,而是能夠在一個縣域范圍內(nèi)完成[9]?？h域范圍內(nèi)的交往越發(fā)頻繁,人們的交往范圍也在不斷擴大?？h域作為社會交往的平臺愈發(fā)顯得重要且必不可少,縣域內(nèi)的社會聯(lián)系也愈發(fā)不可避免。居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)民其實際社會活動的區(qū)域邊界是包含縣城在內(nèi)的縣域,而不再局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊?？梢?縣域范圍的社會經(jīng)濟交往圈從村莊向鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣城擴展,其中,縣城構(gòu)成了縣域社會交往的核心,是縣域范圍內(nèi)人們重要的交往場所[20]。也正因為如此,以縣城為中心,形成了一個個縣域社會[12]。縣域社會從經(jīng)濟層面、生活交往層面乃至文化層面變得越來越緊密,越來越彰顯出每個生活在縣域內(nèi)的人有一種天然休戚相關(guān)的命運共同體關(guān)系[20],縣域由此成為基層社會。這里的基層社會不僅意味著其是整個社會的基礎(chǔ),還意味著構(gòu)成了一個相對獨立的社會體系。

基于此,縣域構(gòu)成了民眾的基本社會生活和交往空間,屬于擴大化的城鄉(xiāng)社區(qū)生活共同體,介于熟人社會與陌生人社會之間,從而將傳統(tǒng)與現(xiàn)代的社會關(guān)系規(guī)則有機融匯在一起。事實上,縣城一般都具備完整而有機的經(jīng)濟社會文化功能,借助縣域內(nèi)結(jié)構(gòu)清晰、功能完備的組織體系和運營網(wǎng)絡(luò),能有效而便利地滿足城鄉(xiāng)居民的基本生活需求。一方面,以縣為起點向下看,一個縣城的歷史境況和發(fā)展走向很大程度上決定了縣域內(nèi)民眾日常生活的基本品質(zhì),并將這種影響輻射到周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,進而傳遞到每位民眾身上;另一方面,以縣為終點向上看,民眾的權(quán)益保障、利益訴求和公共參與等社會文化需求基本上也可以在縣域范圍內(nèi)得到制度化表達。

(三)縣域是城市與鄉(xiāng)村屬性、傳統(tǒng)與現(xiàn)代要素交融的通道

縣域的共同體性質(zhì)還體現(xiàn)在縣域認同和縣域意識上。悠久的縣制歷史形成了各具特色的縣域文化?？h與縣之間在生活習慣、行為舉止、娛樂表達方式、民俗信仰等方面均有一定的差異性和獨特性。這使得縣域不單單代表著一個行政治理單位,更是一種特殊的文化符號和社會組織的體現(xiàn)?？h域成為中國人最為常見和基礎(chǔ)的認同單位。人們在外出工作、學習、生活的過程中常以來自同一個縣為單位形成聚集,構(gòu)成一個緊密的社會交往圈,并組織起相關(guān)的商會、行業(yè)協(xié)會、同鄉(xiāng)會等社會組織[20],繼而為成員提供有效的社會資本的支持。可見,縣域是中國人最基本的人際交往圈層和社會認同基礎(chǔ)。

不同于鄉(xiāng)村共同體,縣域作為一個關(guān)聯(lián)城市與鄉(xiāng)村的單元,其與外部世界的聯(lián)系比村莊更加緊密?？h城是外部世界向鄉(xiāng)村擴大的重要中轉(zhuǎn)站和關(guān)鍵節(jié)點[9],發(fā)揮著關(guān)聯(lián)城鄉(xiāng)的重要橋梁和紐帶作用。因此,縣域在具備交往頻密、認同一致和人際親密等屬性的同時,又具有人際疏離、個體為主體、認同多樣等屬性[20]。一方面,縣域包含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,植根于鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)鄰,即便是居住在縣城、中心城鎮(zhèn)的人們也生活在熟人社會中,維系著源自家族、村莊的各種社會關(guān)系。另一方面,縣域作為外部世界的接口,源源不斷地攝入現(xiàn)代化的商業(yè)聯(lián)系、信息傳播、社會制度、生活方式等因素,使其區(qū)別于傳統(tǒng)的熟人社會。也就是說,縣域“社區(qū)”屬性與“社會”屬性兼具,傳統(tǒng)要素與現(xiàn)代要素交織,介于熟人社會與陌生人社會之間?？h域既具有代表著親密性、情感性和普遍性的鄉(xiāng)村屬性,又具有代表著理性化、契約化、專業(yè)化的城市屬性,且兩者相互支持[9]。不同于城市社會,由于縣域內(nèi)熟人社會比較穩(wěn)定,代表著親密性、情感性、普遍性的鄉(xiāng)村屬性難以被快速稀釋和弱化,故而縣域的城鄉(xiāng)交融屬性是比較穩(wěn)定的。

綜上所述,作為民眾基本社會生活和交往空間的縣域具有共同體性質(zhì)?？h域包含著鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,但縣域的復(fù)雜性、多樣性、系統(tǒng)性又遠超鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊,而更近似于一個簡略版的整體社會?？h域兼容了城市和鄉(xiāng)村屬性,融合了傳統(tǒng)和現(xiàn)代要素,成為一個獨特而完整的社會體系。也正是因為這種混雜性、復(fù)合性和包容性,在縣域內(nèi)實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化,及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的日常生活、社會交往和公共參與的成本是比較低的。縣域社會可視為擴大了的熟人社會,人們在思維習慣、行為邏輯、人際交往、文化傳統(tǒng)上具有較高的一致性[17]。因此,縣域成為逐步縮小城鄉(xiāng)居民認知和觀念差異的基本單元,也是消解城鄉(xiāng)差別進而強化城鄉(xiāng)聯(lián)結(jié)的重要載體。基于此,縣域作為聯(lián)系廣大農(nóng)村和外部世界最緊密、最直接的空間結(jié)構(gòu)單元和城鄉(xiāng)社會文化融合單元,是城鄉(xiāng)融合發(fā)展最合適、最有效的切入點。

五、結(jié)論與討論

在國家治理的研究視野下,以縣域為重要切入點的城鄉(xiāng)融合發(fā)展路徑,主要關(guān)注作為官僚體系關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣域政治、作為均衡發(fā)展核心支撐的縣域經(jīng)濟、作為秩序維系基本依托的縣域社會這三重維度合力構(gòu)建的支撐體系。在政治維度上,縣政處于中國政府分權(quán)的臨界點,往上接中央政權(quán),向下聯(lián)基層民眾,是最基礎(chǔ)的一級完整政權(quán)?？h域在整個國家治理體系中占據(jù)特殊地位,是國家有效治理的基礎(chǔ)。在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕的過程中,縣域是應(yīng)對地域差異性境況和多元化需求的關(guān)鍵單元。同時,縣域處于中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的結(jié)合點,是實現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的實踐單元。

在經(jīng)濟維度上,縣級財政是構(gòu)成國家財政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),在國家財政體系中起基礎(chǔ)性支撐作用?？h域還是城市資源反哺的體制通道以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)合的“牽線人”,能在暢通城鄉(xiāng)要素循環(huán)、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟均衡發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。具體而言,縣域?qū)⒊蔀槲磥沓休d農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口雙向流動的重要載體,而縣域經(jīng)濟發(fā)展是增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸納能力的保障。縣域作為完整的經(jīng)濟綜合體,是促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟互動融合發(fā)展的關(guān)鍵單元。此外,縣域作為公共服務(wù)的基本建設(shè)單位,是縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距、破解城鄉(xiāng)人口雙向流動過程中公共服務(wù)供給困境的關(guān)鍵所在。

在社會維度上,縣域社會是政治穩(wěn)定、國家安定的基本體制依托和社會基礎(chǔ),是社會秩序維系的基本單位和關(guān)鍵部位。作為維護社會穩(wěn)定的前沿陣地,縣域是應(yīng)對融合發(fā)展過程中暴露的利益沖突與社會矛盾的重要單元。同時,作為民眾的基本社會生活和交往空間,縣域已然具有明顯的共同體性質(zhì),而這種共同體又兼具“社區(qū)”屬性與“社會”屬性,融合傳統(tǒng)要素與現(xiàn)代要素,介于熟人社會與陌生人社會之間。因此,縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展所需承擔的生活互助、社會交往和心理轉(zhuǎn)化成本較低?？h域成為城市與鄉(xiāng)村屬性、傳統(tǒng)與現(xiàn)代要素交融的關(guān)鍵通道,是縮小城鄉(xiāng)居民認知和觀念差異、促進城鄉(xiāng)文化互動融合的價值單元。

每個縣域都具有自身的社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系、社會行為規(guī)范以及獨特的生活方式、文化和語言傳統(tǒng)[20],儼然已經(jīng)成為一個包含政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的復(fù)雜社會系統(tǒng)。對于國家機器而言,它是基本的行政單元;對于社會經(jīng)濟而言,它是基礎(chǔ)的經(jīng)濟單元;對于基層民眾而言,它是親密的生活單元?？h域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的可行性是與縣域的基礎(chǔ)性、完整性、自主性分不開的。同時,縣域表現(xiàn)出明顯的統(tǒng)合性、融通性、包容性,各種屬性相對的力量在縣域范圍內(nèi)交會。一方面,社會沖突與社會矛盾將更易在縣級層面上釋放或爆發(fā)。因此,如何培育縣域應(yīng)對和處置各類社會矛盾和社會事件的能力、提供基本公共服務(wù)的能力,成為直接關(guān)乎國家和社會祥和安定的問題。另一方面,縣域為各類矛盾沖突提供緩沖過渡空間。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中,應(yīng)充分發(fā)揮縣域的統(tǒng)籌、聯(lián)結(jié)和轉(zhuǎn)化功能,促使各對矛盾力量兼容共存。

關(guān)于縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展何以可為,即其未來發(fā)展趨向和工作著力點,則應(yīng)著重從制度機制建設(shè)、經(jīng)濟要素優(yōu)化、公共服務(wù)能力提升等層面探尋其現(xiàn)實路徑。一是在制度機制建設(shè)層面,暢通城鄉(xiāng)要素有序流動和平等交換的制度性通道,為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實現(xiàn)縣城高質(zhì)量發(fā)展、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供動力保障。在全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的頂層設(shè)計下,縣域要加快探索建立城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度體系,包括積極建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場和建設(shè)用地市場,進一步完善多元可持續(xù)的投融資機制。二是在經(jīng)濟要素優(yōu)化層面,縣域經(jīng)濟作為城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的聯(lián)結(jié)點,在承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動三產(chǎn)融合優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化、吸納農(nóng)村富余勞動力等方面能夠發(fā)揮重要作用。產(chǎn)業(yè)是縣域發(fā)展的根基,在不斷增強縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力的同時,也應(yīng)進一步強化輻射帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力,重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)。三是在公共服務(wù)能力提升層面,縣域作為全國大半人口的集中地,實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須統(tǒng)籌謀劃公共資源配置的空間布局,實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村公共服務(wù)功能的銜接互補;提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量,保障居民獲得普惠共享的基本公共服務(wù);推動縣、鄉(xiāng)、村一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給,提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的能力。