綠色農(nóng)業(yè)補貼價值及對策

張睿琪

（南昌航空大學(xué)，江西 南昌 330063）

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，糧食補貼是糧食安全的重要保障，糧食安全又是關(guān)系國運民生的“壓艙石”。但我國糧食補貼政策仍需完善，以實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，堅持人與自然和諧共生[1]，在電力、材料、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)低碳化。由于農(nóng)業(yè)污染的隱蔽性、分散性，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域脫碳十分困難，需用財政補貼的方式彌合市場機制中的偏差，防止農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境被任意消費[2]。因此科學(xué)、高效的綠色農(nóng)業(yè)補貼措施不僅能夠解決農(nóng)業(yè)污染問題，還契合了“綠色興農(nóng)”的發(fā)展主旨，能夠?qū)崿F(xiàn)保質(zhì)增量的糧食生產(chǎn)目標(biāo)。

1 我國糧食補貼存在的不足

1.1 補貼結(jié)構(gòu)和補貼方式可進(jìn)一步優(yōu)化

不同省份的補貼對象、補貼力度不盡相同，補貼資金逐級下發(fā)的過程中各省擁有很大的自由裁量權(quán)，因此，補貼發(fā)放過程中應(yīng)更關(guān)注資金是否最大化釋放使用效能，而不應(yīng)僅僅關(guān)注資金是否落實到各補貼主體身上。

1.2 糧食補貼對象需不斷精準(zhǔn)化

農(nóng)民種糧的面積近年來呈下降趨勢，甚至出現(xiàn)“拋荒”現(xiàn)象，究其根本原因是補貼對象需精準(zhǔn)定位。比如江西省糧食規(guī)模經(jīng)營補貼，僅根據(jù)經(jīng)營面積確定補貼的最終額度，并未與經(jīng)營主體的耕地地力保護(hù)情況以及種植區(qū)域內(nèi)的土壤、水質(zhì)污染程度等生態(tài)保護(hù)類指標(biāo)相結(jié)合，從而確定補貼數(shù)目；再比如“三權(quán)分置”背景下，如果糧食補貼的對象依然是擁有土地承包權(quán)的農(nóng)戶，而承租土地且擁有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶卻沒有享受到相應(yīng)的補貼政策，會打擊種糧農(nóng)民積極性。

1.3 糧食補貼方式不科學(xué)

農(nóng)民認(rèn)為糧食補貼更像是由其農(nóng)業(yè)集體成員身份所應(yīng)得的福利，是一種“普惠式”收益[2]。因此糧食補貼方式在穩(wěn)定農(nóng)民糧食生產(chǎn)種植面積、提高糧食生產(chǎn)積極性等方面可持續(xù)性不強、后續(xù)動力不足。

1.4 糧食補貼政策不能更深入地與綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為進(jìn)行嵌套

糧食補貼沒有嚴(yán)格與農(nóng)戶的耕地地力保護(hù)、化肥減量提效、回收地膜等綠色行為相適應(yīng)，而且上述行為沒有具體的評價體系，難以操作。比如在糧食生產(chǎn)過程中并未制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化流程與技術(shù)要求或是限制化肥的使用種類與使用含量。相關(guān)部門可提高檢測土地農(nóng)殘藥殘含量超標(biāo)、地膜回收率不達(dá)標(biāo)的頻率，對于檢查不合格農(nóng)戶的懲罰機制可進(jìn)一步完善優(yōu)化。由此可見，綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為與農(nóng)戶的利益契合度仍有提升空間。

2 綠色農(nóng)業(yè)補貼的價值

2.1 彌合個人成本-收益與社會成本-收益的差距，最大限度發(fā)揮綠色補貼效能

受到現(xiàn)有條件的約束，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者大都會以實現(xiàn)個人利益最大化為目標(biāo)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，也就是當(dāng)MR（邊際收益）=MC（邊際成本）時，個人利益達(dá)到最大化，此時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)量即個人利益最大化時的產(chǎn)量，然而，這與實現(xiàn)社會福利最大化時對應(yīng)的產(chǎn)量存在嚴(yán)重偏離。如果政府不提供相應(yīng)補貼，生產(chǎn)者則沒有動力改變現(xiàn)有均衡狀態(tài)下的產(chǎn)量，就不能推動綠色生產(chǎn)方式發(fā)展以及實現(xiàn)社會效應(yīng)最大化。

2.2 綠色農(nóng)業(yè)補貼將負(fù)外部成本內(nèi)部化，落實農(nóng)業(yè)實際生產(chǎn)行為人

由于農(nóng)業(yè)環(huán)境污染具有很強的負(fù)外部性，生產(chǎn)者追求個人利益最大化所帶來的外部環(huán)境污染無法被市場定價，不能落實相應(yīng)責(zé)任；而農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)有很強的正外部性且屬于公共物品，任何人都可以享受它所帶來的收益，但此類公共物品往往供給不足甚至?xí)霈F(xiàn)供給為零的局面。因此，政府通過對減少負(fù)外部性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的農(nóng)戶給予補貼，對于表現(xiàn)出色的農(nóng)戶給予階段性農(nóng)業(yè)稅費優(yōu)惠，此類層次化、差異化的補貼方式可正向促進(jìn)農(nóng)戶綠色生產(chǎn)行為，避免“搭便車”現(xiàn)象影響農(nóng)戶綠色生產(chǎn)積極性。

2.3 有助于提高國際競爭力，打破綠色壁壘

綠色農(nóng)業(yè)補貼目的是使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)化轉(zhuǎn)型，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)包括農(nóng)業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)、農(nóng)殘藥殘檢驗、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、投資補貼投入等。綠色農(nóng)業(yè)補貼使農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易價格不產(chǎn)生扭曲作用，屬于“綠箱”政策范疇，是《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的鼓勵指令，被國際慣例所允許，有利于充分發(fā)揮國內(nèi)外市場和資源，支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，提高優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品在國內(nèi)、國際供給，增強農(nóng)產(chǎn)品核心競爭力[2]，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，打破綠色壁壘對我國企業(yè)制約的不利局面，使農(nóng)業(yè)、社會、生態(tài)效益三者高度協(xié)同，為進(jìn)一步實現(xiàn)生態(tài)化農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

3 綠色農(nóng)業(yè)補貼的對策

3.1 統(tǒng)籌要素，提高補貼資金使用效能

政府要統(tǒng)籌人才、土地、資金、生態(tài)資源、政策與管理制度等要素，綜合考慮并制定綠色農(nóng)業(yè)補貼實施方案，提高財政資金使用效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，先進(jìn)環(huán)保技術(shù)和設(shè)備全覆蓋，進(jìn)一步擴大綠色有機農(nóng)產(chǎn)品供給，實現(xiàn)農(nóng)民多元化發(fā)展，逐年提高收入的目標(biāo)[3]。

3.2 構(gòu)建綠色農(nóng)業(yè)補貼激勵體系

以往農(nóng)業(yè)補貼是以一種“普惠式”形式，基于農(nóng)業(yè)集體成員身份所獲得的定額福利。而政府頒布農(nóng)業(yè)補貼政策的根本出發(fā)點是為我國糧食發(fā)展提供健康、安全的環(huán)境，以確保我國糧食安全。因此，增強補貼客體指向性，實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼政策，以加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，具體措施如下：

3.2.1 使補貼客體具有指向性，實施差異化綠色農(nóng)業(yè)補貼

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)補貼政策具有普惠性的特點，未對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的行為及經(jīng)營方向提出明確限制條件，比如種糧農(nóng)戶都有資格獲取種糧農(nóng)民直接補貼和農(nóng)資綜合補貼；再比如土地流轉(zhuǎn)后，要保障土地承包經(jīng)營權(quán)人也可獲得補貼，始終堅持“誰種糧、誰擔(dān)責(zé)、誰收益”的原則，并將補貼真正發(fā)放給達(dá)到“綠色門檻”的實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，只有讓其不必承擔(dān)綠色生產(chǎn)行為的成本，同時還可以從中獲益時，才能充分發(fā)揮綠色農(nóng)業(yè)補貼的激勵作用。

3.2.2 取消與生態(tài)文明戰(zhàn)略不符的補貼政策，試點推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼

進(jìn)一步控制化肥和農(nóng)藥的補貼范圍和補貼力度，如果農(nóng)戶利用補貼而增加化肥和農(nóng)藥等生產(chǎn)要素的使用，會使我國面源污染進(jìn)一步惡化。因此，減少對化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素的補貼，且對毒性高以及會導(dǎo)致土壤酸化、板結(jié)嚴(yán)重的化肥和農(nóng)藥予以征稅，以控制生產(chǎn)過程的投入量。加大化肥、農(nóng)藥市場化推進(jìn)力度，推廣環(huán)保型化肥技術(shù)，引入綠色農(nóng)業(yè)補貼機制，在不影響農(nóng)民利益的情況下減少化肥和農(nóng)藥的使用。可在部分地區(qū)的試點實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補貼，學(xué)習(xí)其他國家的先進(jìn)政策，以農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補貼為例，對積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境、物種多樣性的農(nóng)戶給予相應(yīng)的補貼。

3.3 調(diào)動社會和市場的力量共同進(jìn)行綠色治理

3.3.1 充分發(fā)揮農(nóng)企主體作用，支持農(nóng)企開展技術(shù)攻關(guān)，并加大力度推進(jìn)碳排放權(quán)市場化交易制度

農(nóng)企與科研院所應(yīng)聯(lián)合開展技術(shù)交流合作與技術(shù)攻關(guān)，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動作用，便于治理農(nóng)業(yè)面源污染，當(dāng)?shù)卣€應(yīng)加大對綠色農(nóng)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)學(xué)研一體化補貼力度，認(rèn)識到地方農(nóng)企是有效治理農(nóng)業(yè)面源污染的關(guān)鍵力量，而長效機制是農(nóng)業(yè)面源污染治理面臨的一個重大問題。因此，當(dāng)?shù)卣M(jìn)一步推進(jìn)碳排放權(quán)市場化交易，將負(fù)外部成本內(nèi)部化，將碳排放轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪伯a(chǎn)品。在總量控制下，碳排放量越多，碳排放價格越高，相應(yīng)的排放者承擔(dān)的生產(chǎn)成本就越高，此舉可倒逼農(nóng)企進(jìn)行技術(shù)革命，權(quán)衡碳排放與實施減排技術(shù)二者的成本，為了實現(xiàn)利益最大化，會促使農(nóng)企進(jìn)行技術(shù)革新。該政策還會促進(jìn)其他有毒有害氣體的減排，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，帶動地區(qū)綠色發(fā)展。

3.3.2 發(fā)揮多中心主體力量，建立新型農(nóng)民培養(yǎng)機制，使之成為面源污染治理的主力軍

政府通常采取“運動式治理”模式解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的某一專項問題，但從構(gòu)建生態(tài)化農(nóng)業(yè)這一長遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，此舉措缺乏持續(xù)性、穩(wěn)定性。政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)環(huán)境治理模式，不僅忽視了農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在環(huán)境保護(hù)與治理的內(nèi)在動力，還忽視了社會資本對生態(tài)農(nóng)業(yè)建構(gòu)的內(nèi)在力量。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府、市場、社會三方主體力量，加強政府與其他主體間的彼此合作，共同提供公共物品與相關(guān)服務(wù)，提高公共產(chǎn)品質(zhì)量與公共服務(wù)配置效率，優(yōu)化行為決策，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，保證多元互動網(wǎng)絡(luò)中各主體利益均衡。

建立職業(yè)農(nóng)民和利益共享機制，前者手把手教農(nóng)民技術(shù)，比如環(huán)保種植、管理與經(jīng)營、全產(chǎn)業(yè)鏈學(xué)習(xí)等，以便輸送到當(dāng)?shù)剞r(nóng)企；后者通過前期企業(yè)無償培訓(xùn)以提升農(nóng)民的技術(shù)水平，中期收獲的綠色農(nóng)產(chǎn)品以高于非綠色農(nóng)產(chǎn)品的市場價格成交，一部分收益用于支付農(nóng)民工資，另一部分剩余收益用于農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)方面。這兩種機制不僅可以為當(dāng)?shù)剞r(nóng)企輸送高質(zhì)量農(nóng)業(yè)技術(shù)人才，還便于農(nóng)民運用技術(shù)自主經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)營多元化趨勢，促進(jìn)農(nóng)民增收。

3.4 實現(xiàn)綠色評價指標(biāo)體系可操作化，完善綠色指標(biāo)檢測標(biāo)準(zhǔn)

3.4.1 明確農(nóng)業(yè)綠色評價指標(biāo)并賦予權(quán)重，將計算結(jié)果作為農(nóng)業(yè)補貼發(fā)放依據(jù)

程啟月[4]認(rèn)為應(yīng)采取定性與定量相結(jié)合的評價方式，有利于進(jìn)行縱、橫向比較，采用主、客觀賦權(quán)法結(jié)合的方式確定權(quán)重，即農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評價總分=定量得分×權(quán)重1+定性得分×權(quán)重2，便于決策部門科學(xué)評估；孫煒琳、王瑞波、姜茜等[5]將指標(biāo)劃分為資源管控、環(huán)境監(jiān)測、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、農(nóng)業(yè)主體功能空間布局四部分；張乃明、張麗、趙宏等[6]將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平劃分為資源節(jié)約、環(huán)境友好、鄉(xiāng)村發(fā)展、產(chǎn)品安全四個維度；明翠琴[7]將中國農(nóng)業(yè)綠色增長的評級劃分為自然與環(huán)境資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綠色投入要素、農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)水平、資源環(huán)境質(zhì)量等維度?？傊?，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)評估指標(biāo)有助于規(guī)范綠色農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證體系，有助于綠色農(nóng)產(chǎn)品獲得市場競爭力，使綠色生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)效益相契合。

3.4.2 獲得綠色農(nóng)業(yè)補貼的農(nóng)戶應(yīng)定期自覺提交檢查報告并接受相關(guān)部門核查

可參考國外自愿性環(huán)境協(xié)議，即農(nóng)戶依據(jù)綠色評價指標(biāo)進(jìn)行自我評估后，自愿申請綠色補貼。比如受補貼農(nóng)民應(yīng)自覺地檢查其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為，定期對單位面積的農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥使用量進(jìn)行檢測并提交檢測報告，而相關(guān)部門根據(jù)實際情況決定是否發(fā)放補貼以及確定補貼額度，根據(jù)農(nóng)戶表現(xiàn)優(yōu)劣制定獎懲措施并完善監(jiān)督機制，保證綠色農(nóng)業(yè)補貼的可持續(xù)性發(fā)展。

3.5 發(fā)展“潔凈型”農(nóng)業(yè)技術(shù)與精確農(nóng)業(yè)，構(gòu)建生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈

改善農(nóng)業(yè)技術(shù)有利于提高環(huán)境質(zhì)量，我國應(yīng)投入更多資源研發(fā)農(nóng)業(yè)技術(shù)，重視以水土資源為核心的清潔高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng)新，鼓勵發(fā)展精確農(nóng)業(yè)；構(gòu)建生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，建立種、養(yǎng)循環(huán)系統(tǒng)是防治農(nóng)業(yè)面源污染的重要環(huán)節(jié)。種養(yǎng)結(jié)合還可以減少生產(chǎn)要素投入并提高其利用率，比如，整合上下游產(chǎn)業(yè)關(guān)系，將養(yǎng)殖廢物進(jìn)行資源化、清潔化處理后回用于農(nóng)田，讓物質(zhì)轉(zhuǎn)化、能量流動形成閉環(huán)，實現(xiàn)多層次循環(huán)利用，減少農(nóng)業(yè)廢物排放，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。