公共危機管理中基層政府的決策問題探析

宋佳

摘要：基層政府承擔(dān)著上傳下達(dá)的重要任務(wù)，其在公共危機管理中的決策直接影響到政府的工作質(zhì)量和公眾形象。本文通過對基層政府目前危機決策的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，以問題為導(dǎo)向，從決策的角度探求公共危機處理的有效路徑，以期為規(guī)范權(quán)力行使、維護(hù)人民合法權(quán)益提供參考。

關(guān)鍵詞：公共危機；危機管理；決策；基層政府

自黨的十九大以來，嚴(yán)峻復(fù)雜的國際形勢對國家和政府的公共危機管理提出了更高的要求，政府的決策優(yōu)劣直接影響到公眾的切身利益能否在危機中得到保障。尤其是基層政府，作為黨和國家意志貫徹落實中的“最后一公里”，其決策水平關(guān)系到危機能否得到有效的應(yīng)對和處理，對其進(jìn)行研究具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

一、危機決策的內(nèi)涵

危機決策是決策理論與方法在公共危機管理中的運用，其內(nèi)涵要從對決策的理解開始。組織管理決策理論學(xué)派的創(chuàng)始人赫伯特·西蒙認(rèn)為，決策指決策者基于特定的目標(biāo)來權(quán)衡環(huán)境因素等相關(guān)條件，研究有助于解決問題和達(dá)成目標(biāo)的方案并從中確定一種最佳方案予以實施的活動。[1]根據(jù)程序的不同，西蒙將決策分為非程序化決策和程序化決策兩種。相較于針對常規(guī)性、反復(fù)性活動的程序化決策，非程序化決策主要針對尚未發(fā)生過或應(yīng)對經(jīng)驗較少的、非結(jié)構(gòu)性的問題的決策。公共危機作為一種突發(fā)且緊急的情勢，政府難以對其情況形成很全面的認(rèn)識，在第一時間將涉及的問題進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分析。[2]因此，公共危機管理活動中的決策實質(zhì)上就是非程序化決策，指決策主體為了達(dá)成決策目標(biāo)而在有限的信息、時間和其他條件等的約束下，迅速作出決定并予以實施的活動。

二、基層政府危機決策的現(xiàn)狀

（一）危機決策實踐中取得的成果

1.風(fēng)險評估機制不斷健全

決策風(fēng)險是政府行為風(fēng)險的主要來源，建立健全風(fēng)險評估機制是推進(jìn)依法決策、科學(xué)決策、民主決策及防范化解風(fēng)險的重要途徑。我國政府在當(dāng)前的評估實踐中建立并不斷完善了部門論證、專家咨詢、專業(yè)機構(gòu)測評與公眾參與相結(jié)合的風(fēng)險評估工作機制，[3]注重將專家、專業(yè)機構(gòu)和公眾等主體吸納到評估過程中。通過聽證、征求意見等方式有效利用專家的專業(yè)知識和技能，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)、經(jīng)驗以及價值中立等獨特優(yōu)勢，聽取作為危機爆發(fā)時第一作用對象的公眾真實、準(zhǔn)確的看法，在一定程度上提高了風(fēng)險評估的有效性，保證了決策的質(zhì)量，鞏固了政府管理行為的合法性。

2.問責(zé)力度不斷強化

危機決策是危機管理的核心內(nèi)容之一，承擔(dān)著保護(hù)人民合法權(quán)益和維護(hù)社會基本價值的重大責(zé)任與使命，有效行使決策權(quán)對整個危機管理活動來說都具有重要意義。然而權(quán)力本身具有強制性，作為一種支配力量，如果缺乏一定的威懾，就容易產(chǎn)生專斷。為了防止在決策中出現(xiàn)濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為，就需要一股力量把權(quán)力的行使限制在合法合理的范圍內(nèi)，盡量避免決策失誤。因此，加強問責(zé)機制建設(shè)，對危機決策中的失誤作出具體的問責(zé)規(guī)定就顯得尤為重要。自2003年“非典” 暴發(fā)之后，我國關(guān)于“問責(zé)制” 的實踐就已經(jīng)展開，黨的十八大以來，問責(zé)體系愈發(fā)完善，已然深入到政治生活的各個方面。

3.社會參與機制不斷完善

公眾作為危機決策的利益相關(guān)人，在危機管理的過程中發(fā)揮著不可替代的重要作用。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，要堅持“人民至上” 的世界觀和方法論，發(fā)展全過程人民民主，通過加強人民當(dāng)家作主的制度保障、全面發(fā)展協(xié)商民主、積極發(fā)展基層民主[4]等方式、方法和手段，不斷完善國家治理的體制機制，強調(diào)廣泛的社會參與，以回應(yīng)人民對自身生存狀況的關(guān)切。因此，我國正積極構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會組織廣泛參與、大眾傳媒積極配合的多元化社會參與機制，吸納公眾參與危機處理的決策過程。

（二）危機決策實踐中存在的不足

1.危機決策的規(guī)范情形模糊

基層政府在危機管理中的決策是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)的，并不是“拍腦門” 決定的。然而通過對各地有關(guān)危機決策的政策文本及實踐進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其規(guī)范的情形模糊，缺乏翔實的實施步驟和說明。部分基層政府在根據(jù)中央文件精神制定細(xì)化的決策履職政策時過于僵化教條，對適用履職方式方法的情形規(guī)定得不夠具體，難以識別適用情形和條件。干部從中難以獲得明確的信息，形成清晰的認(rèn)識，導(dǎo)致在發(fā)生綜合性危機事件時，可能造成權(quán)力混亂不清，難以做出針對性有效決策的現(xiàn)象。

2.危機決策問責(zé)的濫用

危機決策的問責(zé)機制建設(shè)是必要的，但缺乏約束的過度運行卻可能會引發(fā)新的矛盾和沖突。在“重業(yè)績” 的基層政府，強問責(zé)的高壓態(tài)勢和工作氛圍尤為突出，使得問責(zé)的應(yīng)用缺乏約束。上級部門為確?；鶎勇氊?zé)的履行而對其工作進(jìn)行階段性的考察，展開了形式多樣的巡查、督導(dǎo)、審計和暗訪。部分基層存在“千錯、萬錯，先問錯”“該問、不該問，都要問” 等方面的問題，為推動工作進(jìn)展、倒逼責(zé)任落實，把問責(zé)當(dāng)成了“萬金油”，為規(guī)避難題和責(zé)任而“一刀切”，使得問責(zé)逐漸簡單、泛化、流于形式。在這種情況下，基層官員承擔(dān)著巨大的壓力，在面對一些命令時不得不變通執(zhí)行，以過程和形式來替代內(nèi)容和效果。久而久之，被動形成習(xí)慣便轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?，催生了形式主義的工作作風(fēng)，極大地削弱了公共危機的治理效果。

3.危機決策工具缺乏創(chuàng)新

隨著社會的發(fā)展和科技的不斷進(jìn)步，我國的危機決策工具雖然有了一定的發(fā)展，但仍然存在一些問題。一些先進(jìn)的理論與技術(shù)，如決策論、運籌學(xué)、人工智能和信息技術(shù)等沒能有效地運用到危機決策的實踐中。部分決策主體對決策工具功能的認(rèn)識不夠充分，習(xí)慣于使用單一的工具去匹配、解決大部分問題，缺乏針對性，很難運用工具發(fā)揮出最佳的效果。

（三）存在不足的原因

1.缺乏相應(yīng)的專業(yè)素養(yǎng)

政策制定的過程在一定程度上也可以看作是決策的過程。在我國的管理實踐中，中央政府主要負(fù)責(zé)推出宏觀指導(dǎo)性政策；地方政府則根據(jù)中央精神，結(jié)合本地實際制定出細(xì)則指導(dǎo)性政策；基層政府著眼于具體問題的解決，負(fù)責(zé)制定出更為細(xì)化、操作性強且符合現(xiàn)實情況的政策。[5]與常規(guī)的決策相比，危機決策是在高度不確定的情景中做出的行為，要求危機決策者具備相應(yīng)的專業(yè)素養(yǎng)，尤其是作為政策細(xì)化及執(zhí)行的主要落實者，基層干部更應(yīng)掌握必要的危機決策知識和技能，思維上有一定的鑒別能力，實踐中擁有對問題的精準(zhǔn)觀察、理解和思考能力。如此才能在危機的預(yù)警、響應(yīng)及善后的各個階段，制定出適用性強的政策文本。然而目前有相當(dāng)數(shù)量的基層干部并不具備如此專業(yè)素養(yǎng)，在制定更為細(xì)化的執(zhí)行政策時，對上級文件理解不到位或存在偏差，從而在很大程度上影響了政策效果的發(fā)揮，甚至引發(fā)更多的負(fù)面影響。

2.職責(zé)同構(gòu)下權(quán)與責(zé)不相匹配

基層政府處在上級和人民群眾之間，不僅要負(fù)責(zé)傳達(dá)上級精神，還要及時準(zhǔn)確地反映人民群眾的訴求，[6]背負(fù)著重大的責(zé)任和使命。黨的十八大以來，黨中央高度重視問責(zé)問題，健全問責(zé)機制，形成強大推力。然而“上面千條線，下面一根針”，各級部門的問責(zé)強度隨著政策傳達(dá)的這條線不斷加大，落實到基層便形成了從四面八方匯聚而來的巨大壓力，缺乏緩沖的單向問責(zé)使得權(quán)責(zé)關(guān)系中的責(zé)任變得尤為突出。同時應(yīng)注意到，危機決策本身便具有風(fēng)險性，基層政府為此承擔(dān)的后果往往與其掌握的權(quán)力不相匹配。長此以往易使基層工作陷入困境，挫傷干部的工作積極性，助長形式主義的工作作風(fēng)。

3.公共危機風(fēng)險意識較弱

盡管公共危機事件具有不確定性和突發(fā)性，但其從形成到爆發(fā)、再到擴散的過程卻是漸進(jìn)式的。當(dāng)前，部分政府部門仍然或多或少地受到了體制慣性和傳統(tǒng)觀念的影響，缺乏較強的危機意識、風(fēng)險意識和敏銳的洞察力，不能有效地識別潛在的公共危機事態(tài)繼而認(rèn)識到“打鐵還需自身硬”，沒能積極創(chuàng)新并發(fā)展危機決策工具以防患于未然，從而難以在危機爆發(fā)前爭取有利時機解決問題。

三、提升危機決策效能的對策建議

（一）強化專業(yè)素養(yǎng)，合理界定標(biāo)準(zhǔn)

1.加強培訓(xùn)考核

基層干部的培訓(xùn)與考核是提升基層政府危機決策效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要從實用性、師資力量等角度考慮，保障培訓(xùn)質(zhì)量，并制定較為清晰嚴(yán)格的考核方法，提高決策者的綜合素質(zhì)，打造高水平的危機決策隊伍。具體而言，干部培訓(xùn)要遵循“干啥學(xué)啥，缺啥補啥” 的八字方針。因基層政府承擔(dān)著根據(jù)上級政策，在具體危機管理中制定出細(xì)化、可操作方案的職責(zé)，相關(guān)干部都要具備較強的政策分析與解讀能力，所以培訓(xùn)要邀請相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的專家、學(xué)者，通過課堂講授、研討交流、參觀考察等形式對基層干部進(jìn)行指導(dǎo)，幫助他們提升專業(yè)素養(yǎng)，防止因“看不懂、分不清” 而阻礙工作的推進(jìn)。同時，也要將培訓(xùn)內(nèi)容指標(biāo)化、體系化，建立清晰嚴(yán)格的考核指標(biāo)體系，保障培訓(xùn)的效力。

2.及時引進(jìn)人才

及時引進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的人才是現(xiàn)實的必然要求。相當(dāng)數(shù)量的基層干部缺乏過硬的專業(yè)素養(yǎng)是當(dāng)下的現(xiàn)實情況，而較為系統(tǒng)的培訓(xùn)考核著眼于未來發(fā)展，又需要較長的時間才能改善這一現(xiàn)狀，所以基層政府要積極主動地招募和調(diào)用人才，從更為專業(yè)的角度開展工作。同時，更要注重采取各種合理的方式來留住人才。比如，根據(jù)巴納德的誘因—貢獻(xiàn)平衡理論，合理使用稀缺資源，準(zhǔn)確把握人才不同的需求，根據(jù)他們不同的情況并結(jié)合對工作的付出，滿足他們心理上的或是情感上的需要，讓他們能在組織中獲得最大限度的或是在別處無法獲得的滿足；根據(jù)彼得·圣吉的學(xué)習(xí)型組織理論，建立共同愿景，營造組織文化，用共同的身份和命運歸屬感把組織成員凝聚在一起，使組織成員與其工作任務(wù)深度認(rèn)同，他們發(fā)自內(nèi)心地想去為組織做出貢獻(xiàn)以實現(xiàn)共同的目標(biāo)。

（二）優(yōu)化權(quán)責(zé)配置，抓好思想作風(fēng)

1.減負(fù)與分責(zé)并舉

使基層干部輕裝上陣是切實推進(jìn)工作的前提。為此，要整合職責(zé)、厘清關(guān)系，使基層能夠?qū)Ｗ⒂诮鉀Q危機的任務(wù)目標(biāo)，提高決策工作質(zhì)量。同時，要強化責(zé)任在危機處理各個“鏈條” 上的分擔(dān)，避免責(zé)任層層加碼到基層導(dǎo)致其陷入“應(yīng)付工作” 的泥潭。通過減負(fù)與分責(zé)并舉有效防止問責(zé)的濫用，使基層工作的重點回歸到切實為群眾解決問題、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)上，在此基礎(chǔ)上幫助干部樹立正確的政績觀，既嚴(yán)格遵守上級要求對上級負(fù)責(zé)，又鞏固好決策效果對群眾負(fù)責(zé)。

2.強權(quán)與賦能合力

使基層干部有能力、有機會“施展手腳” 是切實推進(jìn)危機治理的動力保障。為此，要合理下放權(quán)力與資源，使權(quán)責(zé)對等，鼓勵引導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為、勇于進(jìn)取。同時，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與基層政府危機管理深度融合，將干部從大量重復(fù)性、機械化的工作中解放出來，增強其適應(yīng)新時代發(fā)展要求的本領(lǐng)能力。如此，通過強權(quán)與賦能合力打造干部擔(dān)當(dāng)作為的良好環(huán)境，激發(fā)干部的使命感、責(zé)任感，調(diào)動其主動性，為有效應(yīng)對危機奠定堅實的基礎(chǔ)。

（三）增強危機決策意識，提高識別能力

增強危機決策意識、提高識別能力是應(yīng)對危機的必由之路。危機是處于不斷變化發(fā)展的狀態(tài)之中的，尤其在日新月異的科學(xué)技術(shù)時代，危機也相應(yīng)地呈現(xiàn)出更多的形態(tài)，對基層政府的工作提出了更高的要求。[7]因此，要轉(zhuǎn)變決策者的傳統(tǒng)決策觀念，培養(yǎng)危機決策意識，提高對危機事件發(fā)生情境的敏感度。另外，處置危機的關(guān)鍵在于預(yù)防危機的產(chǎn)生，要充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行輔助，加強政府決策人員的信息搜集和分析能力，通過對信息的整理、選擇、處理，及時發(fā)現(xiàn)問題所在并決定采取何種措施，爭取在潛伏期內(nèi)就控制住危機的發(fā)展。

四、結(jié)束語

著名管理學(xué)家西蒙認(rèn)為，管理的過程就是決策的過程。公共危機決策問題不僅僅是理論上的問題，更是實踐上的問題?；鶎诱鳛槲覈鐣暮诵闹卫碚咧?，必須以問題為導(dǎo)向，著眼于公共危機決策目前存在的問題，在實踐中不斷改進(jìn)自身工作，注重從決策的角度探求公共危機處理的有效路徑，確保權(quán)力行使的規(guī)范與效能，維護(hù)人民的合法權(quán)益。

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