我國重點省市科研項目管理的地方性法規(guī)對比研究
——基于新修訂《科學技術進步法》的視角

曹愛紅，王艷輝，王 娜

（北京市科學技術研究院，北京 100089）

科技是第一生產力，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力?？蒲许椖孔鳛榭茖W技術活動的具體表現(xiàn)形式和我國推進科技創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手［1］，在項目數(shù)量和經費投入方面呈爆發(fā)性增長，我國研發(fā)項目數(shù)從2009 年的61 152 項增長到2019 年的2 032 436 項，增長了33.2 倍；研發(fā)經費從2000 年的2 370 億元增長至2021 年的27 864 億元，名義增長了11.8 倍［2］。隨著科研項目和科研經費的急劇增加，科研項目管理和經費管理的問題更加凸顯。黨的二十大報告中23 次提到了“法治”，并提出提升科技投入效能、深化財政科技經費分配使用機制改革，激發(fā)創(chuàng)新活力，這給科研項目管理和科研經費管理提出了新要求。在依法治國的今天，制定科研項目管理的法規(guī)制度，是更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用的基礎，對于提高創(chuàng)新效益和經費的使用效能具有重要意義［3］。

1 相關理論分析與研究設計

2021 年新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》（以下簡稱《科學技術進步法》）對科研項目和經費管理并沒有專章規(guī)定，而是將科研項目管理分散在整個法律文件的各部分，涉及條款24 條，規(guī)范的對象包括科學技術項目、科學技術計劃項目、科學技術重大項目、與科學技術密切相關的重大項目、自然科學基金項目、科學技術研究開發(fā)項目、利用財政性資金設立的科學技術計劃項目等7 類，內容包括科研項目的管理（涉及科技項目設立、相關主體的權利、責任和義務，以及形成成果的權益歸屬）、經費管理、績效考核和基于科研誠信的寬容機制等方面，并明確賦予地方政府及相關部門設立科技計劃項目的權利和責任。

目前，國內除了部分省份早期制定了關于科研項目經費投入的專門性地方性法規(guī)外，對于科研管理尚未有專門地方性法規(guī)，只在地方綜合性法規(guī)中作出相關規(guī)定，且規(guī)制內容不夠全面［4］，科研項目管理主要依據(jù)政策文件，文件效力層級低、約束力不足［5］，且長期穩(wěn)定性不強，面臨合法性追問，因此，很多省份在制定或修訂綜合性地方性法規(guī)中，將科研項目管理作為重要內容進行法律規(guī)制已勢在必行。2019 年以來，上海、廣東等省份新修訂或制定了綜合性地方性法規(guī)，其中《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》（以下簡稱《上海條例》）、《廣東省自主創(chuàng)新促進條例》（以下簡稱《廣東條例》）等，對科研項目管理進行了系統(tǒng)規(guī)定；而深圳作為改革開放的橋頭堡，在落實廣東省地方性法規(guī)的基礎上，2020 年利用本地立法權重新制定了《深圳經濟特區(qū)科技創(chuàng)新促進條例》（以下簡稱《深圳條例》），在科研項目管理方面形成了自己的特色。這些地方性法規(guī)的出臺為其他省份通過地方立法對科研項目管理進行規(guī)制提供了經驗。

在科研項目管理法規(guī)規(guī)制方面，國內學者雖然研究不多，但對地方科研管理立法和經費使用等方面提出了一些地方性法規(guī)規(guī)制的新思路。在科研項目管理方面，董洪民［6］認為必須通過地方科技立法規(guī)制科研項目的應用和科研經費的審批，促進科技管理職能的轉變；徐磊等［7］提出，應盡快出臺專門立法，建立自上而下的科技計劃項目監(jiān)督體系；曹愛紅等［8］通過對北京科技領域立法情況的分析，建議北京應進一步推進綜合性科技法規(guī)立法，并對基礎研究、應用基礎研究等科技項目中人力資源成本的比例等進行制度設計，明確科研人員科研自主權的范圍等；卓柳俊等［9］認為北京在推進國際科技創(chuàng)新中心立法制度設計中，應明確提出優(yōu)化海外人才在京開展科研項目制度，明確建立國際科技研發(fā)合作和科技計劃對外開放制度，創(chuàng)新國際科學項目合作、協(xié)作機制等；江利紅［10］通過分析當前科技立法體系存在的問題及立法需求，認為上海應該從科技創(chuàng)新的要素和環(huán)節(jié)完善科研經費管理、科技計劃等方面的科技單行法規(guī)。在科研經費立法研究方面，郭創(chuàng)拓［4］從財政科研經費法治治理的角度提出，財政科研項目經費法律治理立法應遵循科研活動的基本規(guī)律以及公共財政的本質屬性，優(yōu)化財政科研項目經費治理的法律責任承擔機制；蔣悟真［11］認為，科研項目經費立法可選取綜合性立法體例、框架式的立法形式以及實體與程序相結合的立法內容。

值得關注的是，已有相關研究主要集中在科研項目管理的某一方面，還缺少地方性法規(guī)中對科研項目管理進行系統(tǒng)規(guī)制的研究。鑒于此，以《上海條例》《廣東條例》和《深圳條例》為主要對象（以下簡稱“3 個條例”），結合安徽、河北、河南、遼寧、廣西等其他省份的地方性法規(guī)，按照《科學技術進步法》中關于科研項目管理的相關規(guī)定，主要從科研項目的組織方式、項目管理、經費管理和績效評價四方面，研究各地科技領域綜合性地方性法規(guī)中關于科研項目管理的相關制度設計（見圖1），以期為各地落實《科學技術進步法》、完善科研項目管理方面的法律法規(guī)提供參考。

圖1 科研項目管理法規(guī)制度設計框架

2 科研項目組織方式的法規(guī)規(guī)定

2.1 法規(guī)規(guī)定模式

目前，國內有關科研項目組織方式的地方性法規(guī)的規(guī)定模式主要有以下3 類：

第一，原則性規(guī)定模式。這類模式對于科研項目的組織方式進行原則性規(guī)定，為項目管理部門落實相關制度規(guī)定預留操作空間［12］。如，《廣東條例》第九條規(guī)定了省政府在重大項目的形成和管理中的職責，并明確這類項目的形成、管理的原則和目標［13］；并在第十二條規(guī)定了縣級以上政府設立財政性項目應當堅持的原則、組織方式和資助方式。該方式適用于科研項目類型較多、區(qū)域相關比較科研項目管理制度變化較快的省份。

第二，分類規(guī)定模式。這類模式對于不同類型科研項目的組織模式進行分類規(guī)定。如，《上海條例》第二十一條對于自由探索類研究項目、目標導向類研究項目和非共識項目等3 類項目的組織方式進行了分類規(guī)定，明確要求第一類項目采用開放競爭的組織方式，從而選出最具有競爭力的項目，營造公平、公開的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境；后兩類研究項目，即目標導向項目和非共識項目，可以采用定向委托方式確定承擔主體，支持其進行探索性研究，提高財政資金的使用效率［14］。通過對科研項目組織的分類設計，形成科學的項目管理機制。這種模式適用于科研項目分類明確、科研項目管理制度比較清晰的地區(qū)。

第三，混合規(guī)定模式。這類模式中既有對項目管理的原則性規(guī)定，也有對特定類型的科研項目組織模式的專項規(guī)定，因此既保障了項目管理部門落實的自由度，又保障了對特定項目的特殊管理方式，相對于原則性規(guī)定模式和分類規(guī)定模式來說更加全面，是各地較為常用的一種規(guī)定模式。如，《深圳條例》第五條第二款原則性規(guī)定科技項目立項和組織方式，建立主要由市場決定的科技項目遴選、經費分配、成果評價機制；同時在第二十五條、第二十六條又專門規(guī)定了技術攻關項目的組織方式和對于關鍵核心技術攻關的新型舉國體制組織制度［15］。

2.2 組織類型

目前各地科技法規(guī)中關于科研項目的具體組織方式主要包括以下4 類：

一是常規(guī)組織模式。這是各地科研項目或科技計劃項目的主要組織方式，主要包括開放競爭（公開競爭）式、后補助、穩(wěn)定支持。例如，《上海條例》將開放競爭方式作為自由探索類研究項目的組織形式進行了強制性規(guī)定［14］；《河北省科技進步條例》（以下簡稱《河北條例》）將采取公開競爭擇優(yōu)的方式作為省級科技計劃項目遴選承擔單位的常用方式［16］；《安徽創(chuàng)新型省份建設促進條例》（以下簡稱《安徽條例》）也規(guī)定了政府相關部門應當創(chuàng)新完善公開競爭、定向委托、“揭榜掛帥”等方式，提升科研攻關的精準性［17］。

二是定向委托。《上海條例》允許有關部門將采用定向委托方式確定科研項目承擔主體作為目標導向類研究項目和可能產生顛覆性創(chuàng)新成果但意見分歧較大的非共識項目的組織方式［14］?！逗颖睏l例》也做了類似規(guī)定，允許項目立項部門采取定向擇優(yōu)或者定向委托等方式確定承擔單位，但要求項目和承擔單位具有需求目標明確、技術路線清晰、研究實力雄厚、組織優(yōu)勢明顯等特征［16］。安徽、成都、合肥等地的地方性法規(guī)也對科技項目的定向委托方式進行了規(guī)定。

三是“揭榜掛帥”。遼寧、河南、廣西等省區(qū)都通過地方性法規(guī)為這類新型項目組織模式的實施提供法律保障，如《遼寧省科技創(chuàng)新條例》第十一條規(guī)定了適用“揭榜掛帥”的項目類型、具體開展方式、參與主體和資金來源［18］；廣西壯族自治區(qū)在地方性法規(guī)中也明確規(guī)定將“揭榜掛帥”作為攻關項目的組織方式［19］；《河南省科學院發(fā)展促進條例》則放開實行“揭榜掛帥”的項目范圍，規(guī)定河南省科學院應當對不同的項目類型按照科研規(guī)律選擇實行“揭榜掛帥”、“賽馬制”、經費包干制等不同的項目管理方式［20］。

四是新型舉國體制。如《深圳條例》第二十六條，通過地方性法規(guī)為地方政府賦權，允許其在特定條件下，通過下達指令性任務等方式進行關鍵核心技術攻關，為國家利益和社會公共利益提供技術保障和法律依據(jù)［15］。

3 科研項目管理制度對比分析

以3 個條例為例，從科研項目管理的制度結構角度分析發(fā)現(xiàn)，各條例對科研項目管理涉及的法律關系、法律主體等表述不一（見表1）。

表1 關于科研項目管理的若干地方性法規(guī)制度對比

3.1 客體范圍存在很大差異、邊界不清晰

目前國家尚未制定科技項目管理專項法律法規(guī)，主要依靠政策文件管理。而地方通過相關政策和地方性法規(guī)規(guī)定的科技項目管理的客體范圍比較寬泛，也在《科學技術進步法》對科技項目管理的基礎上根據(jù)本地實際進行了細化，客體種類較多，名稱也不完全相同，不僅涉及科研項目、科技項目、自主創(chuàng)新項目等科研項目的統(tǒng)稱，而且還根據(jù)地方科研項目管理實踐需要對更細的科研項目進行規(guī)制（見表2）。例如：《上海條例》不僅在第55 條規(guī)定了科研項目的誠信激勵機制，還在第28 條和第58 條分別規(guī)定了科技計劃項目的參與主體包括海外機構和科學家，同時在盡職免責制度設計時將其適用范圍也規(guī)定為科技計劃項目；另外，第21 條明確規(guī)定了財政資金支持的科研項目承擔單位有提交科技報告的義務?！渡虾l例》對不同類型科研項目的明確規(guī)定，為科研項目的分類管理提供了法律依據(jù)［14］?！稄V東條例》則主要對自主創(chuàng)新項目進行規(guī)制，明確了自主創(chuàng)新項目的范圍、參與主體等，同時根據(jù)廣東實踐，對不同經費來源和項目重要層次等的自主創(chuàng)新項目進行了規(guī)制，如第22 條、第27 條、第33 條、第52 條、第57 條等，分別對財政科研資金設立的、利用財政性資金或者國有資本、利用本省財政性資金、創(chuàng)新主體自籌資金、以財政性資金或者國有資本為主資助的自主創(chuàng)新項目進行了規(guī)制；此外，還涉及重大自主創(chuàng)新項目、非營利性自主創(chuàng)新項目等［13］?！渡钲跅l例》的規(guī)制客體是科技項目，并對重大科技項目、技術攻關項目、重大技術攻關項目、市財政性資金設立的科技項目等的相關制度進行了專門規(guī)定［15］。

表2 各地法規(guī)中關于科研項目規(guī)制客體的對比

顯然，各地采取的都是“總+分”的規(guī)定模式，不僅對科研項目、科技項目、自主創(chuàng)新項目進行規(guī)制，其適用范圍不僅包括各地科技部門設立的科技計劃項目、自然科學基金項目等，還包括各地發(fā)展和改革委員會、經濟和信息化委員會等政府部門設立的科技創(chuàng)新項目，以及企業(yè)、政協(xié)、社會組織等設立的橫向項目，同時還對不同類型的科研項目進行專門的規(guī)定。這一方面便于地方政府對財政資金設立的科研項目和項目資金的管理，提高資金使用效能，另一方面也能夠為地方政府相關管理部門細化落實《科學技術進步法》關于科技項目管理的相關規(guī)定提供法律依據(jù)，但由于規(guī)制的科技項目的種類較多，各類項目的范圍缺乏清晰的法律界定，一些規(guī)制的項目范圍是否恰當有待商榷。

3.2 參與主體的范圍基本一致，但對于境外機構和軍工相關主體的規(guī)定有所差異

從參與主體看，各條例的參與主體范圍基本一致（見表1），不僅包括企業(yè)、高等學校、研發(fā)機構，同時還對新型研發(fā)機構、海外研發(fā)機構等進行了規(guī)定，但各條例的側重點不同。其中，《上海條例》明確規(guī)定了企業(yè)、研發(fā)機構和高等院校在科研項目中的責任和權利，并規(guī)定允許海外研發(fā)機構和科學家與本市創(chuàng)新主體聯(lián)合申報上?？萍加媱濏椖浚?4］；《廣東條例》除了明確企業(yè)、高等學校、研發(fā)機構等創(chuàng)新主體在自主創(chuàng)新項目研發(fā)中的權責外，還將參與主體范圍擴大到港澳臺地區(qū)的企業(yè)、高等院校、科研機構和科學技術社會團體，并將軍工企業(yè)和國防科學技術研究開發(fā)機構列入民用科研項目的參與主體范圍［13］；《深圳條例》不僅明確要發(fā)揮本市高等院校、科研機構、企業(yè)在關鍵核心技術攻關中的作用，還明確將科技人員納入該類項目的主要參與主體范圍；另外，還明確香港、澳門高等院校、科研機構承接深圳市財政性資金設立的科技項目的權利［15］。

3.3 科研項目管理的內容規(guī)定范圍存在差異，內容各具特色

3 個條例都對科研項目的組織方式、申報主體范圍、開放合作、科研誠信和盡職免責進行了規(guī)定，規(guī)定內容范圍基本相同，只是側重點不同。例如：《上海條例》主要通過對科研項目涉及的各種要素進行規(guī)制，如科研項目的組織類型、項目成果管理形式、參加科技計劃項目的申報主體范圍等；《廣東條例》則按自主創(chuàng)新項目整個管理鏈條進行了規(guī)定，即“項目的形成機制和管理方式—科研組織形式—參與主體—知識產權風險評估—過程管理—科研誠信—寬容失敗”，涉及了形成機制、項目組織和管理程序、軍民合作研發(fā)、知識產權風險評估、專家評審、簡化監(jiān)管程序、科研誠信、寬容失敗、科研倫理等9 個方面；《深圳條例》則突出科研項目管理的制度創(chuàng)新，對新型舉國體制組織模式、重大科技項目布局決策前咨詢制度和對青年科技人員考核等進行規(guī)制。

3 個條例對科研項目管理的內容設計各具特色。一是制度規(guī)制內容各具特色。以開放合作為例，3個條例都對開放合作進行了制度設計，但都結合實際情況形成了適合本地域的規(guī)定，如：上?；谄淙蚋邔哟慰萍既瞬偶鄣奶攸c，將加強科技創(chuàng)新國際合作作為重要的制度進行設計，明確規(guī)定海外科研機構和科學家可以與本地單位聯(lián)合進行科研項目的研發(fā)［14］；廣東依托粵港澳大灣區(qū)建設，在《廣東條例》和《深圳條例》中都對粵港澳科技合作和資金跨境使用作出了規(guī)定，但《廣東條例》規(guī)定合作范圍還包括臺灣的企業(yè)、高等學校、科學技術研究開發(fā)機構、科學技術社會團體，并明確規(guī)定廣東省科技計劃項目資金可直接跨境撥付到港澳的牽頭或參與單位［13］，《深圳條例》則對科研項目經費的跨境流動規(guī)定得比較原則，提出深圳市財政項目對香港、澳門開放［15］。二是根據(jù)實際設計了具有本地特色的制度條款。如：《上海條例》提出科研項目的分類管理機制，規(guī)定可以通過委托的方式支持非共識項目；《廣東條例》建立財政資金設立的重大自主創(chuàng)新項目涉及知識產權狀況、知識產權風險等評估制度；《深圳條例》提出通過新型舉國體制方式開展關鍵核心技術攻關等。

4 科研項目經費管理的法規(guī)規(guī)定

在科研項目經費使用方面，各地方相關條例中的有關規(guī)定主要涉及經費的使用范圍、使用原則和科研人員的經費使用自主權。

4.1 明確規(guī)定經費的使用范圍和使用原則

對于由政府財政撥付的科研項目經費，《廣東條例》將經費使用范圍擴大到粵港澳，明確規(guī)定財政資金可以在粵港澳跨境使用［13］；《深圳條例》除了進一步落實了《廣東條例》關于財政科技資金跨港澳使用制度以外，還建立了科技研發(fā)資金托管制度，明確了科技研發(fā)資金的使用范圍和負面清單，規(guī)定科技研發(fā)資金可以被用于委托開展立項、過程管理、績效評估等專業(yè)服務［15］。對于以市場委托方式取得的科研項目經費，《上海條例》和《廣東條例》明確規(guī)定，高校院所等科研事業(yè)單位可以按照委托方要求或者合同約定的方式使用。

4.2 通過經費使用法規(guī)保障對科研人員的創(chuàng)新激勵

3 個條例都明確規(guī)定賦予科研人員經費自主使用權。對于廣東省財政性資金設立的自主創(chuàng)新項目，《廣東條例》明確規(guī)定，在不違反國家和省有關事業(yè)單位和國有企業(yè)績效工資管理等規(guī)定的前提下，可以沒有比例限制地從項目經費里支取項目組成員的人力資源成本費，不僅包括項目組臨時聘用人員的人力資源成本費，還將擴大到項目承擔單位的項目組成員，以及為提高科研工作績效而安排的相關支出［13］?！渡虾l例》則明確規(guī)定，財政資金設立的競爭性科研項目的勞務費和績效支出可以不納入當年本單位績效工資總量［14］，為科研人員能切實獲勞務報酬提供法律保障。為了保障科研人員經費使用的自主權，《安徽條例》將近年來科技體制改革舉措固化提升為地方性法規(guī)，提出鼓勵探索實施科技項目經費使用包干制等制度，對科研項目經費使用進行原則性規(guī)定，為科研經費使用改革提供了法律依據(jù)，為各創(chuàng)新主體提供穩(wěn)定的預期［17］。

5 科研項目績效評價的法規(guī)規(guī)定

科技創(chuàng)新的不確定性決定了科研項目研究結果的不確定性，寬容失敗是我國財政科研項目經費管理體制改革的重點內容。《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》提出，要營造勇于探索、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的文化和社會氛圍?！秶鴦赵恨k公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》提出，要對盡職無過錯科研人員免予問責。各地法規(guī)也主要從寬容失敗或盡職免責的角度對科研績效進行了規(guī)定，如《上海條例》規(guī)定，有關單位和個人承擔探索性強、不確定性高的科技計劃項目，未能形成預期科技成果但已嚴格履行科研項目合同、未違反誠信要求的，不作負面評價，依法免除相關責任［14］；《廣東條例》規(guī)定，對于以財政性資金或者國有資本為主資助的探索性強、風險性高的自主創(chuàng)新項目，原始記錄證明承擔項目的單位和科學技術人員已經履行了勤勉盡責義務仍不能完成的，經立項主管部門會同財政主管部門或者國有資產管理部門組織專家論證后，可以允許該項目結題；相關單位和個人繼續(xù)申請利用財政性資金或者國有資本設立的自主創(chuàng)新項目不受影響［13］。顯然，上海、廣東兩地的地方性法規(guī)中都建立了基于科研誠信的科研項目評價制度。

各地科技法規(guī)中對于科研項目經費績效管理的規(guī)定不多?！渡虾l例》對于財政投入的科研項目績效評價進行了原則性規(guī)定，首先明確市、區(qū)政府在加強財政科技投入統(tǒng)籌管理、提高資金使用效益的責任，同時規(guī)定市、區(qū)政府在財政科技投入信息管理和信息公開平臺建設、實施科技投入績效評價和接受監(jiān)督方面的責任和義務［14］，為政府管理部門更好地實行科研項目經費的績效管理提供了法律依據(jù)。

6 結論和建議

6.1 研究結論

（1）各地根據(jù)自身實際需求進行科研項目制度的法規(guī)規(guī)定模式和組織方式的設計。在落實《科學技術進步法》過程中，3 個條例關于科研項目管理的規(guī)定模式主要有原則性規(guī)定、分類規(guī)定和混合規(guī)定3 類，可以分別適用于不同情況。針對不同的科研項目，目前各地法規(guī)規(guī)定的科研項目的具體組織方式主要包括常規(guī)組織模式、定向委托、“揭榜掛帥”和新型舉國體制等4 類。地方立法通過將這4 種組織方式固化成地方性法規(guī)制度，既保證了各類科研項目管理的長期穩(wěn)定性，也為一定條件下實現(xiàn)科研項目管理的靈活性和精準性提供法律依據(jù)，為新型科研項目組織模式實施提供法律保障。

（2）3 個條例涉及科研項目的種類較多，且每個條例規(guī)定的科研項目管理的客體范圍因各地實踐情況不同存在差異，涉及的科研項目種類也各有側重，但由于各類科研項目目前還缺少精準的法律界定，所以造成項目的邊界不清晰，不僅不同的法規(guī)對同一類科研項目的規(guī)定名稱不同，而且在同一部法規(guī)的不同制度設計中也需仔細斟酌科研項目的種類。

（3）3 個條例關于科研項目管理的規(guī)制內容相差不大，且已形成完整制度體系。從參與主體來看，參與主體的范圍基本一致，主要包括企業(yè)、高等學校、研發(fā)機構、新型研發(fā)機構等，但對于境外研發(fā)機構和軍工相關主體的規(guī)定有些差異，如《深圳條例》明確了香港、澳門高等院校、科研機構承接深圳市財政性資金設立的科技項目的權利；從規(guī)制內容來看，都對科研項目的組織方式、申報主體范圍、開放合作、科研誠信和盡職免責進行了規(guī)定，規(guī)定內容范圍也基本相同，只是側重點不同；從特色制度設計方面看，不僅均根據(jù)自身實際對科研項目管理的相關制度進行本地化設計，而且制定了富有本地特色的制度條款。

（4）3 個條例關于科研項目經費使用的規(guī)定主要涉及經費的使用范圍、使用原則和科研人員的經費使用自主權。根據(jù)資金來源，廣東（深圳）明確將科研項目財政資金的使用范圍擴大到港澳地區(qū)，深圳還明確了科技研發(fā)資金的使用范圍和負面清單；對于以市場委托方式取得的科研項目經費，上海、廣東都明確項目承擔單位可以按照委托方要求或者合同約定的方式使用。3個條例在人員創(chuàng)新激勵方面，不僅都明確規(guī)定賦予科研人員經費自主使用權，并且廣東、上海在人力資源激勵方面還進行專項規(guī)定。

（5）在科研績效評價方面，上海、廣東兩地條例中都建立了基于科研誠信的科研項目評價制度，主要從寬容失敗或盡職免責的角度對科研績效進行了規(guī)定；但對于科研項目經費績效管理，各地相關科技法規(guī)的規(guī)定不多，其中《上海條例》對于財政投入的績效評價作出了原則性規(guī)定。

（6）本研究主要是從省級層面分析地方綜合性科技法規(guī)中的科研項目管理制度，并未關注一般城市的科研項目管理法規(guī)規(guī)定，但從實踐層面看，一些經濟條件較好的副省級城市或單列市對科研項目管理也做了體系化布局設計，并在立法層面給予固化，這值得其他有立法權限的城市借鑒。

6.2 對策建議

6.2.1 建立科研項目管理法治體系

目前我國各省份的科研項目管理制度都比較完善，但主要以政策文件為主，法律法規(guī)相對滯后。以北京為例，除了《北京市促進科技成果轉化條例》對于財政資金資助項目的立項、科技報告、產生的科技成果的歸屬和轉化使用外［21］，對于自然科學基金項目涉及的管理問題只通過政府規(guī)章如《北京市自然科學基金管理辦法》進行規(guī)制，對于市級和各委辦局設立的科技項目的管理也未有明確法規(guī)依據(jù)，目前主要依據(jù)各委辦局出臺的各種政策進行管理，管理制度層級較低、政策穩(wěn)定性不強。因此，建議其他省份借鑒上海、廣東等地的經驗，盡快將地方科研項目管理的有效實踐經驗上升為地方性法規(guī)，提高科研項目管理制度的層級，將科研項目的立項原則、涉及各類主體的權責義務、經費管理和監(jiān)測評價等問題在地方綜合性法規(guī)中明確，也可以專門制定《科研項目管理條例》等地方性法規(guī)，這不僅為科研項目管理工作提供法律依據(jù)，同時也給科研項目管理部門、項目承擔單位、科技人員等相關主體以穩(wěn)定的預期，提高地方科研項目的管理效能。

6.2.2 建立科研項目分類管理制度

科研項目的種類很多，按照研究領域可分為自然科學項目、社會科學項目、軟科學項目等，按照資金規(guī)模和研究范圍則可分為重點項目、重大項目、面上項目等，這些類型項目的管理原則基本一致，但是在組織模式、項目成果管理、參與主體等方面存在差異。各省份在綜合性法規(guī)中，可以通過原則性規(guī)定模式或分類規(guī)定模式對科研項目管理進行規(guī)制，在專項法規(guī)中可以通過混合規(guī)定模式對科研項目管理進行規(guī)定，不僅對科研項目管理、科研誠信和盡職免責等方面進行原則性規(guī)定，還需建立科研項目分類管理制度，明確在不同類型科研項目的組織模式中立項部門、管理部門、評審專家等相關主體的權利、責任和義務，以及中央直屬高校院所、地方高校院所、企業(yè)等創(chuàng)新主體在各類科研項目中的權利和義務；對于地方重大科學技術計劃項目的設立，一方面要與地方經濟發(fā)展相結合，另一方面必須與國家科技重大任務部署相銜接，明確規(guī)定“揭榜掛帥”、舉國體制等新型組織模式的適用范圍和條件，為特定條件下推動科技創(chuàng)新提供法律依據(jù)；同時，還可以根據(jù)各地實際需要，明確國外研究機構參與地方科研項目的條件和范圍，加大有關科研項目的國際開放合作力度。

6.2.3 明確科研項目經費使用的法定范圍，提高科技人員的創(chuàng)新活力

科研項目是科研活動的重要表現(xiàn)形式，其經費管理已成為社會關注的重點之一?？蒲许椖拷涃M使用不當?shù)氖录舆B出現(xiàn)、科研項目經費支出報銷麻煩等問題，給科技創(chuàng)新工作帶來了很多不利影響［22］。《科學技術進步法》明確規(guī)定科學技術行政等有關部門在強化科研項目資金協(xié)調、評估、監(jiān)管方面的權利和責任，并規(guī)定要減輕科技人員項目申報、材料報送、經費報銷等方面的負擔，因此，地方在落實國家法律政策、加強科研項目經費管理的過程中，一方面要符合公共財政的基本訴求，接受利益相關者的監(jiān)督［23］，另一方面也要契合科研活動的基本規(guī)律，激發(fā)科技人員積極性。建議各地借鑒上海、廣東等地經驗，在科技法規(guī)中首先要明確科研項目經費的使用原則、范圍和底線，制定科研經費使用負面清單，為科技創(chuàng)新健康發(fā)展和激發(fā)科技人員的創(chuàng)新活力營造良好的法治環(huán)境；其次，要保障項目承擔者在項目的選題、管理、財務等方面具有決策權；第三，保障科技人員智力創(chuàng)造的價值在法規(guī)中得到充分體現(xiàn)。對于主要依靠科研人員智力的科研項目，如數(shù)學、物理等基礎研究項目、人工智能等程序方面的研究項目、社會科學研究項目和軟科學研究項目等，允許項目研究組成員從項目經費中支出人力資源成本費，且比例不受限制；對于其他競爭性科研項目，允許項目組成員支取一定比例的勞務費或績效支出，且這些支出不納入當年本單位績效工資總量，從法律上體現(xiàn)科技人員的智力勞動成果的價值，激發(fā)其科技創(chuàng)新的動力和活力，提高全社會的科技創(chuàng)新效能。

6.2.4 為基于科研誠信的寬容機制提供法規(guī)保障

科研是一種創(chuàng)新性活動，由于對象的復雜性、環(huán)境的多變性和研究者自身認識的局限性，導致了財政科研項目研究成果的不確定性［22］，因此，對于依靠國家公共財政經費的科研項目，在保障國家經費使用績效的同時，建議各省份在地方科技法規(guī)中明確建立基于科研誠信的寬容機制。在考核評價中要充分考慮項目設立的目標、所處的研究階段和風險性大小，對于探索性強、風險性高的科研項目，只要項目承擔單位和科技團隊能提供履行勤勉盡責義務的原始記錄，即使在結項時尚未取得預期的成果，在地方性法規(guī)中也要對其寬容。這一方面體現(xiàn)對科研規(guī)律的尊重，體現(xiàn)對于科研活動的不確定性的理解；另一方面通過對科技人員活動中出現(xiàn)偏差、失誤甚至錯誤的諒解、包容與接納，也是落實《科學技術進步法》關于保護科學技術人員自由探索等合法權益，保護科技人員的探索、創(chuàng)新精神的體現(xiàn)，利于科技創(chuàng)新的社會氛圍和文化環(huán)境的營造。