贛州蘇區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化現(xiàn)狀及實施策略分析

黃曦妮，曾 智，吳 濤，鄧沐平

(1.江西省水利投資集團有限公司，江西 南昌 330029；2.中鐵水利水電規(guī)劃設(shè)計集團有限公司，江西 南昌 330029)

1 研究背景

近年來，隨著城市化進程的加快，農(nóng)村地區(qū)與城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的矛盾日益突出[1]。城鄉(xiāng)供水一體化是全面提升農(nóng)村供水保障水平的重要舉措，打破行政區(qū)劃壁壘和原有供水分化格局，重點推進大水源、大水廠、大管網(wǎng)建設(shè)，建立從源頭到龍頭的農(nóng)村飲水保障體系，全面提高農(nóng)村供水質(zhì)量與管理水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)，切實解決城鄉(xiāng)供水發(fā)展不平衡不充分問題，保障市(縣)經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源尤其是優(yōu)質(zhì)水源的需求。2020年1月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》指出“全面完成農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程任務(wù)，在人口相對集中的地區(qū)推進規(guī)?；┧こ探ㄔO(shè)；有條件的地區(qū)將城市管網(wǎng)向農(nóng)村延伸，推進城鄉(xiāng)供水一體化”[2]；同年5月，江西省政府率先以贛府發(fā)[2020]10號文印發(fā)了《江西省人民政府關(guān)于全面推行城鄉(xiāng)供水一體化的指導意見》，指出“為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于脫貧攻堅的重要論述、視察江西重要講話精神和新時代治水方針，以決戰(zhàn)脫貧攻堅、決勝小康社會、助力鄉(xiāng)村振興為目標，全面推行城鄉(xiāng)供水一體化，基本實現(xiàn)農(nóng)村居民喝上安全水、放心水、幸福水的愿望”[3]。2021年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》再次提及城鄉(xiāng)供水一體化，要求2025年農(nóng)村自來水普及率達到88%[4]；次年1月，國家發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)了《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，明確要求“具備條件的地區(qū)，要推動城鎮(zhèn)管網(wǎng)向農(nóng)村地區(qū)延伸，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化；暫不具備條件的，要以人口集聚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或行政村為中心，擴大規(guī)?；┧采w范圍”[5]。

2 區(qū)域概況

寧都縣位于江西省贛州市東北部，是原中央蘇區(qū)核心縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣、西部大開發(fā)政策延伸縣、羅霄山特困片區(qū)縣，境內(nèi)地貌以丘陵、山地為主，屬典型的丘陵山區(qū)，西、北、東三面高，中間低，自北向南依次下降，中、南部是丘陵、崗地及縱貫南北的梅江河沖積平原。轄24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，297個行政村，國土面積4049km2，居江西省第3，2019年全縣常住人口82.28萬人，其中城鎮(zhèn)人口31.74萬人，農(nóng)村人口50.54萬人，自古就有“縱使三年兩不收，仍有米谷下贛州”之稱，為國家首批商品糧基地縣。寧都縣域地形水系分布示意如圖1所示。

圖1 縣域地形水系分布示意圖

3 全縣供水現(xiàn)狀分析

根據(jù)調(diào)查，寧都縣現(xiàn)狀供水格局總體劃分為縣城聯(lián)網(wǎng)供水區(qū)、單鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?；泄┧畢^(qū)和其他分散式供水區(qū)?？h域內(nèi)現(xiàn)有城鄉(xiāng)供水工程4萬余處，其中，集中供水工程僅444處，設(shè)計供水規(guī)模14.65萬m3/d，覆蓋受益人口達68.95萬人，占全縣總?cè)丝诘?3.8%，主要包括聯(lián)網(wǎng)供水區(qū)的梅江鎮(zhèn)、竹笮鄉(xiāng)和長勝鎮(zhèn)、會同鄉(xiāng)陂頭村等地，由縣城自來水廠(竹坑水廠、第一、二水廠聯(lián)網(wǎng)供水)、長勝鎮(zhèn)自來水廠供水；以及單鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?；泄┧畢^(qū)的其余21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)所在地(石上鎮(zhèn)、黃陂鎮(zhèn)、黃石鎮(zhèn)、固厚鄉(xiāng)為縣自來水公司管理，屬于城鄉(xiāng)供水一體化工程)，除洛口鎮(zhèn)、釣峰鄉(xiāng)、安福鄉(xiāng)外，均建有1處千噸萬人供水工程，輔以百噸千人及千人以下集中供水工程。相對偏遠山區(qū)，村民引用山泉水、自建壓水井等分散式供水工程受益人口13.33萬人，占比為16.2%，工程處數(shù)占比卻高達98.9%[6]。

3.1 供水工程建設(shè)情況

全縣集中供水工程仍以規(guī)模以下供水工程為主，數(shù)量占比達95.5%，但受縣城人口集聚效應，縣城聯(lián)網(wǎng)供水區(qū)人口占集中供水總?cè)丝诒壤哌_43.1%，千噸萬人供水工程覆蓋人口比例也達到了20.6%。從集中供水工程實際供水量分析，規(guī)模以上供水工程供水量僅占其設(shè)計供水規(guī)模的50%～60%，規(guī)模以下供水工程的供水量占比卻高達70%以上，其中，千人以下供水工程甚至處于“滿負荷”狀態(tài)，反映了現(xiàn)有規(guī)模以上供水工程在設(shè)計上過于追求規(guī)?；瑢е鹿こ痰膶嶋H效能未最大化；從供水管道長度分析，規(guī)模以上供水工程人均供水管道長度僅為1.51～1.91m/人，而規(guī)模以下供水工程的人均供水管道長度[7]為3.17～31.2m/人，凸顯了保障偏遠山區(qū)人飲用水需求，不得已增加管道鋪設(shè)長度和隱性維護費用的現(xiàn)狀，一定程度上，也體現(xiàn)了寧都縣地形地貌對城鄉(xiāng)供水一體化進程的阻隔作用，表明丘陵山區(qū)不宜照搬平原水網(wǎng)地區(qū)遞推式發(fā)展，要因地適宜，尋求更為有效的實施策略和方案。寧都縣域現(xiàn)狀集中供水工程基本情況詳見表1。

表1 寧都縣農(nóng)村集中供水工程基本情況表

3.2 供水工程水源情況

縣域內(nèi)現(xiàn)有供水工程水源各異?？h城水廠以梅江、竹坑水庫為水源；河道兩岸低山丘陵區(qū)，以地表蓄水工程和河流水為主；山區(qū)較為偏遠農(nóng)村地區(qū)，則引用地表山泉水為主。通過調(diào)查統(tǒng)計，僅縣自來水廠劃定水源保護區(qū)，配備了水質(zhì)化驗室、自動化監(jiān)控系統(tǒng)，水質(zhì)狀況實現(xiàn)了實施監(jiān)測，20處規(guī)?；┧こ痰呐涮自O(shè)施較為完善，水處理工藝過程、水質(zhì)凈化設(shè)施、消毒設(shè)施完善率、出廠水質(zhì)達標率均為100%；百噸千人及以下供水工程大都以山泉、地下水或山塘為水源，供水保障率存在一定不確定性，且多呈現(xiàn)凈化、消毒等配套設(shè)施完善率較低、出廠水質(zhì)達標率較低的“雙低”現(xiàn)象。

3.3 存在的主要問題分析

(1)供水工程建設(shè)標準低、供水設(shè)施有待完善、總體布局有待優(yōu)化

受不同階段建設(shè)理念與標準、資金投入以及當?shù)厮春偷匦螚l件、人口分布等因素的影響，縣城水廠管網(wǎng)延伸覆蓋范圍小，規(guī)模化供水工程覆蓋率低，分區(qū)供水大多獨立；小型集中式或分散式供水工程多而散，且以小河流地表水或引山泉水為主要水源，部分取用淺層地下水，供水可靠性低，停水現(xiàn)象時有發(fā)生，每遇干旱年份或干旱季節(jié)，水量常常不足，水廠設(shè)施簡陋，水處理工藝落后，甚至缺失，水質(zhì)安全不能得到根本保障。由于投資及設(shè)計和施工質(zhì)量等方面的原因，供水管網(wǎng)存在管網(wǎng)鋪設(shè)不足、輸配水管網(wǎng)管徑偏小、管網(wǎng)材質(zhì)與埋深不符合技術(shù)要求、工程運行時間長老化失修壞損、漏損率偏高等諸多問題，供水管網(wǎng)的建設(shè)與改造亟待加強；供水體系的應急備用和抵御風險能力不足，與城鄉(xiāng)融合、城鎮(zhèn)化進程、經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展需求和人民對美好物質(zhì)生活的追求不相符?？傮w而言，寧都縣城鄉(xiāng)供水總體布局和配套設(shè)施均有待完善和優(yōu)化。

(2)水源保護任務(wù)重，保護區(qū)劃定工作相對滯后

一方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)水源保護觀念不強，水源保護和監(jiān)督工作相對滯后，工程水源保護區(qū)劃定比例較低，相應保護措施缺失。另一方面，目前農(nóng)村供水工程水源主要為山泉水、河道水及地下水，點多面廣，難以采取措施保護，尤其是山泉水，劃定工作難度大，供水安全性差，即使是縣城水廠現(xiàn)有水源。

(3)管理體制機制不健全，管理水平不高

目前，寧都縣農(nóng)村供水工程運行管理主要采取以國企、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等為管理主體的運行管理模式，管理主體多元，工程運行管護機制尚未健全，管護經(jīng)費難以落實，管理制度不完善，缺乏統(tǒng)籌管理，一體化和標準化管理待加強。管理人員配備方面，除規(guī)?；┧こ袒九鋫鋵Ｂ毠芾砣藛T外，大多小型供水工程主要由村、組干部代管，管理人員專業(yè)化程度低，管理水平不高；現(xiàn)有管理設(shè)施較薄弱，小型農(nóng)村供水工程管理設(shè)施簡陋，運行管護機制尚未健全，管護經(jīng)費難以落實；國有供水企業(yè)管理自動化、信息化運用程度不高，管理設(shè)施亟待完善；鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會管理工程因陋就簡管理不規(guī)范。

(4)農(nóng)村建設(shè)資金投入不足，投融資體制機制亟待建立

寧都為革命老區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入水平均相對較低，農(nóng)村供水工程建設(shè)多以上級政府投入為主，地方配套資金不足；加之受縣域地勢地貌條件和人口分布等影響，農(nóng)村供水工程建設(shè)資金成本高，建設(shè)資金尤顯匱乏。同時，農(nóng)村居民的水價承受能力低，用水少，所收繳水費難于維持工程的正常運行，對社會資金吸引力不足，面向市場的投融資體制機制與運行管理模式亟待建立。

4 城鄉(xiāng)供水一體化實施策略解析

城鄉(xiāng)供水一體化是一項系統(tǒng)性工程，應與城市總體發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、村莊規(guī)劃、水資源規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，以問題為導向，以縣為單元，統(tǒng)籌規(guī)劃，采取“抓兩頭帶中間”的方式完善工程體系建設(shè)，優(yōu)化供水格局。寧都縣為典型的丘陵山區(qū)地貌，概稱為“七山半水一分田，分半道路和莊園”，丘陵面積占總面積的34.73%，山地面積占總面積的44.13%，其城鄉(xiāng)供水一體化與平原水網(wǎng)地區(qū)截然不同，一方面，需打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村行政區(qū)劃界限，充分考慮“一縣一網(wǎng)、多鄉(xiāng)一網(wǎng)、一鄉(xiāng)一網(wǎng)”等規(guī)?；泄┧こ谈采w率；基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，以大并小，小小聯(lián)合，因地制宜推進小型工程規(guī)范化建設(shè)和改造。另一方面，更應因地適宜，尋求符合本地實情的實施策略，本文結(jié)合前述供水現(xiàn)狀分析提出以下5個方面較為有效的實施策略。

(1)補齊供水管網(wǎng)最后“一公里”

以現(xiàn)有工程的“存量”出發(fā)，充分發(fā)掘現(xiàn)有工程的富裕供水能力和供水量，補齊供水管網(wǎng)的最后“一公里”，使供水范圍盡可能多地延伸至縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的周邊地區(qū)，在預留規(guī)劃水平年當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展及人口集聚等因素下的新增用水量的前提下，使供水量從“不飽和”上升為相對“滿負荷”的運行狀態(tài)，最大限度拓展供水工程的覆蓋面，發(fā)揮效能，增加效益產(chǎn)出比，以確保長效運行。根據(jù)統(tǒng)計資料分析，江西省村鎮(zhèn)供水人均供水管道長度為6.28m/人，市(縣)供水人均供水管道長度為2.36～2.45m/人，而寧都縣城鄉(xiāng)供水一體化人均供水管道長度現(xiàn)狀極度不平衡，為1.51～31.2m/人，加上規(guī)模以上工程的實際供水量與供水能力的反差情況，管網(wǎng)延伸依舊是縣域城鄉(xiāng)供水一體化進程中重要的工程措施之一。

(2)重新定義“城鄉(xiāng)供水一體化”內(nèi)涵

寧都縣地理位置和人口、水源分布決定了縣域城鄉(xiāng)供水一體化不可能一味追求“強網(wǎng)補鏈，聯(lián)網(wǎng)并行”的單一的供水網(wǎng)絡(luò)。首先，應建立“管理服務(wù)統(tǒng)一網(wǎng)”，縣域供水工程可由一個或幾個運管單位統(tǒng)一化、協(xié)同化管理，各供水網(wǎng)絡(luò)分區(qū)管理單位間建立協(xié)調(diào)聯(lián)動部門和體制機制，確保供水服務(wù)水平和水質(zhì)達標率與市(縣)城區(qū)標準一致，并解決網(wǎng)絡(luò)分區(qū)間的事權(quán)和矛盾糾紛，確保管理層面的標準化；其次，建立“常規(guī)備用雙向互通網(wǎng)”，結(jié)合縣域高低起伏地形條件，適當考慮供水管網(wǎng)的雙向流通性，縣城水廠或規(guī)?；┧こ滩灰欢ㄊ菃我惠斔畣卧?，也可以是受水單元，即充分利用周邊大水庫等水量充足的水源地，通過供(輸)水工程反哺縣城水廠或其他供水工程，以提高和保證其管網(wǎng)延伸的覆蓋率、供水保證率，同時作為雙向備用的預留補水通道，確保工程運行層面的協(xié)同互補化；再次，建立“水價定額梯級網(wǎng)”，基于不同片區(qū)居民收入差異，以“共同富裕，共同發(fā)展，共同享受”為目標，結(jié)合鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實施，尋求政企合作，政府補貼，企業(yè)自負盈虧等方式，制定與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展同步的階梯式、可浮動式水價定額，并綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展速率，3～5年舉辦水價浮動聽證會，確定新一輪水價定額及其相應補貼政策，確保水價與收入水平的協(xié)調(diào)統(tǒng)一化，形成寧都特色的“三網(wǎng)協(xié)同，多網(wǎng)共營(贏)”的城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展模式。

(3)拓展“以水定城”新概念

著重“以水定城，全縣一盤棋”，借鑒福建省南平市“水美經(jīng)濟”戰(zhàn)略思維，建立“1+N”工作模式，促進水利工程從單一功能到多功能發(fā)展，從單一部門資源投入向多部門資源融合轉(zhuǎn)變；整合捆綁涉水政策配套資金，采用PPP或EPC模式建設(shè)，引進社會資本參與項目建設(shè)和運營；通過多元化投入，以新增土地投入項目建設(shè)，形成長期持續(xù)有效投資拉動[8]。統(tǒng)籌紅色底蘊文化、綠色山水文化，打造寧都縣自己的“水名牌”，充分發(fā)揮全省首個山丘山地灌區(qū)——梅江灌區(qū)的建設(shè)的帶動作用，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)鏈延伸，助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；以“紅色教育+綠水青山”為主題，著力打造一批紅色教育基地、親水旅游、臨水康養(yǎng)、涉水制造、濱水體育等新業(yè)態(tài)，從而將“單純自然產(chǎn)品”的水資源向富有經(jīng)濟價值屬性的水美經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變；針對相對偏遠山區(qū)少數(shù)人群，繼續(xù)推行人口搬遷，重點解決生產(chǎn)資料、生活方式的延續(xù)和變更，以“特色小鎮(zhèn)”“非物質(zhì)文化傳承”等形式解決居民對搬遷的抵觸和回遷現(xiàn)象，盡可能做到“一個也不丟下”地享受供水服務(wù)。

(4)探索“寧都化”建設(shè)運管新模式

結(jié)合本地區(qū)實情，制定和完善工程維修養(yǎng)護經(jīng)費落實的舉措，保障工程長效良性運行。制定合理水價形成機制和水費計收機制，按照“補償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔”的原則合理確定水價，積極推行“基本水價+計量水價”的計量收費辦法，強化水費征收力度；建立縣級專項維修養(yǎng)護基金制度，以縣為單元建立農(nóng)村供水工程維修養(yǎng)護基金，所需資金通過財政補貼、水費提留等方式籌集?；诮⒌膮f(xié)調(diào)聯(lián)動部門和體制機制，明確維修養(yǎng)護資金財政補貼政策，接受財政、審計部門以及用水戶和社會對維修基金專門賬戶的監(jiān)督，維養(yǎng)使用公開透明化，做到專戶儲存，專戶管理，確保維養(yǎng)基金僅用于城鄉(xiāng)供水工程的維護、維修及更新改造[9-10]。

(5)水資源保護和環(huán)境保護“雙保險”

寧都縣是全國首批100個生態(tài)環(huán)境建設(shè)示范縣之一，境內(nèi)592km2國土面積納入贛江源頭保護區(qū)范圍。一方面，在國家有關(guān)法律及近期出臺的《江西省贛江流域水生態(tài)環(huán)境保護條例》等法規(guī)條例要求下，對源頭保護區(qū)實行嚴格保護，建立健全源頭保護區(qū)管理制度，加大資金投入；適時出臺地方政策法規(guī)，實施水資源保護專項治理行動，在保護區(qū)設(shè)置標識牌，標明界線，落實責任，不斷加快推進水源保護和監(jiān)督工作，提高工程水源保護區(qū)的劃定比例，不斷完善贛江源水生態(tài)示范基地建設(shè)，打造生態(tài)文明建設(shè)寧都樣板；另一方面，不斷推進城鄉(xiāng)供水一體化進程，減少地下水的利用率，加強水源涵養(yǎng)區(qū)的水土保持，與我省水投集團合作，在加大保護宣傳力度的同時，提升水產(chǎn)品對水資源保護和環(huán)境保護的反哺效應，形成“靠山吃山、靠水喝水”的良性循環(huán)；另外，隨著贛州區(qū)域經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展和人們對更高品質(zhì)生活的追求，河流上下游市(縣)可簽訂對賭協(xié)議，延伸水資源保護和環(huán)境保護效益覆蓋面，從全流域角度提高保護措施、監(jiān)督考核的落實到位。

5 結(jié)語

寧都縣集中供水工程現(xiàn)狀仍以規(guī)模以下供水工程為主，數(shù)量占比為95.5%，但規(guī)模以上供水工程覆蓋人口占比達到了63.7%；規(guī)模以上供水工程供水量僅占其設(shè)計供水規(guī)模的一半左右，規(guī)模以下供水工程的供水量占比高達70%以上，其中，千人以下供水工程已基本處于“滿負荷”狀態(tài)，不同規(guī)模供水工程覆蓋人口的人均管道長度現(xiàn)狀極度不平衡，上述反差現(xiàn)象與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城人口集聚作用，及區(qū)域地形地貌的阻隔作用相吻合。

建議贛州蘇區(qū)山丘山地地區(qū)的城鄉(xiāng)供水一體化進程應與區(qū)域相關(guān)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。結(jié)合地區(qū)特色，因地適宜，尋求與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和水美鄉(xiāng)村建設(shè)相融合，發(fā)掘區(qū)域綠色生態(tài)、紅色文化底蘊，以人民對美好生活追求為內(nèi)驅(qū)力，帶動偏遠山區(qū)移民遷建，以“特色小鎮(zhèn)”、“非物質(zhì)文化傳承”等方式對原有村落實施打造升級，形成文化旅游新方向，優(yōu)化人口和產(chǎn)業(yè)布局，強化水資源保護和環(huán)境保護“雙保險”，探究“寧都化”建設(shè)運管新模式，根據(jù)已批復的《寧都縣城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃報告》，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展；整體推進、連片實施；突出重點、注重實效”的總體原則，通過對項目建設(shè)條件及經(jīng)濟指標等分析，綜合考慮需要與可能、投入與產(chǎn)出，區(qū)別輕重緩急，合理安排建設(shè)項目，分期分步實施。