水利項目環(huán)保自主驗收存在問題與對策

楊佳楠，韓 配，申彥科

(中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，天津 300202)

黨的十八大以來，國務(wù)院高度重視行政審批制度改革，大力推進簡政放權(quán)。根據(jù)2017年7月修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》[1]，建設(shè)單位是建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的責(zé)任主體。2017年11月，原環(huán)境保護部發(fā)布了《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》[2]，規(guī)范了建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，強化了建設(shè)單位環(huán)境保護主體責(zé)任。自主驗收制度的實施，對提高建設(shè)單位環(huán)保責(zé)任意識、減輕環(huán)保部門審批負擔(dān)具有重要意義[3]。但根據(jù)近年來實施情況看，自主驗收制度在實際工作中逐步顯現(xiàn)出一些問題，本文以全國建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)為藍本，在綜合研究近年來已實施的水利環(huán)保驗收調(diào)查報告的基礎(chǔ)上，基于水利項目環(huán)保自主驗收現(xiàn)狀，分析總結(jié)水利項目環(huán)保自主驗收工作中存在的典型問題，并提出相應(yīng)的建議及對策。

1 水利項目環(huán)境影響特點及環(huán)保自主驗收現(xiàn)狀

水利項目開發(fā)可為促進我國國民經(jīng)濟發(fā)展和提高人民物質(zhì)生活水平帶來顯著的社會經(jīng)濟效益，但也難以避免產(chǎn)生水生態(tài)退化和水環(huán)境惡化等環(huán)境問題[4]。水利工程通常具有流域區(qū)域影響范圍廣、生態(tài)影響時間長并具有累積性等特點，做好水利工程環(huán)保驗收工作，確保環(huán)保設(shè)施的落地及良好運行對預(yù)防和減緩水利工程開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響尤為重要。

以2020年為例，通過全國建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)向社會公開自主驗收報告的水利建設(shè)項目近1000個，以廣東、貴州、四川、云南等省份最多，主要項目類型包括水庫、河湖整治、防洪治澇、引水工程、灌區(qū)工程和地下水開采等，以防洪治澇和河湖整治類項目為主。通過對自主驗收報告的梳理發(fā)現(xiàn)，環(huán)評及其批復(fù)文件提出的環(huán)保要求在落地過程中存在諸多問題，如環(huán)保設(shè)施未與主體工程同步建設(shè)，主體工程或環(huán)保設(shè)施發(fā)生重大變動，環(huán)保設(shè)施未與主體工程同步運行，環(huán)保設(shè)施運行效果不明確或不理想等。除環(huán)保措施落實存在問題外，驗收報告編寫質(zhì)量不高、驗收程序不規(guī)范等問題也較為突出。

2 水利建設(shè)項目環(huán)保自主驗收中常見問題

2.1 建設(shè)單位缺乏環(huán)保主體責(zé)任意識

部分建設(shè)單位不按規(guī)定時間開展環(huán)保驗收，驗收時間嚴(yán)重滯后，有些水庫工程在蓄水完后才開展蓄水階段環(huán)保驗收，有些項目在工程投運數(shù)年后才開展竣工環(huán)保驗收；部分建設(shè)單位不按規(guī)范要求進行信息公開，存在公開的驗收報告內(nèi)容不全、公開時長不夠、公開鏈接加密等情況；部分建設(shè)單位未嚴(yán)格落實環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)中要求的環(huán)保措施，存在偷工減料、敷衍應(yīng)付的情形，以環(huán)評及批復(fù)中常見的魚類增殖放流措施為例，放流魚苗種類與環(huán)評要求不符、放流魚苗數(shù)量不夠、放流頻次不足、未開展增殖放流效果監(jiān)測評估等是水利項目自主驗收中常見的問題。

2.2 驗收技術(shù)能力不足，驗收報告存在質(zhì)量問題

環(huán)保技術(shù)服務(wù)機構(gòu)技術(shù)能力良莠不齊，導(dǎo)致驗收報告質(zhì)量不高。有的驗收報告未開展驗收期間生態(tài)環(huán)境影響調(diào)查，直接照搬環(huán)評文件數(shù)據(jù)，描述內(nèi)容與實際環(huán)境影響不一致；有的驗收報告缺少環(huán)境保護措施運行效果調(diào)查，無法判斷措施的有效性；有的項目未按照環(huán)評要求建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施、發(fā)生重大變動，驗收報告卻給出了驗收合格的結(jié)論。

2.3 需地方政府配套實施的區(qū)域流域生態(tài)保護措施進展緩慢

水利工程影響范圍通常覆蓋整個區(qū)域流域，很多環(huán)保措施需由地方政府配套實施。部分水利項目環(huán)境影響報告書及環(huán)評批復(fù)中，對工程所在河流上下游已建工程和周邊相關(guān)工礦企業(yè)等提出了“以新帶老”措施，如補建魚道、補建生態(tài)流量泄放設(shè)施、關(guān)?；蛘奈廴酒髽I(yè)等；部分建設(shè)水利項目環(huán)境影響報告書及環(huán)評批復(fù)中，對流域區(qū)域污染防治和水生態(tài)保護提出了要求，如編制區(qū)域流域水污染防治規(guī)劃、劃定飲用水源保護區(qū)、設(shè)定魚類棲息地保護河段等。以地方政府為實施主體的區(qū)域流域生態(tài)保護措施，一般進展相對緩慢，影響甚至制約水利項目環(huán)保驗收工作的開展。

2.4 環(huán)保投資未落實

根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評價法》，環(huán)評批復(fù)文件不再作為可研審批的要件，導(dǎo)致項目環(huán)保專項措施和投資在可研批復(fù)和環(huán)評批復(fù)中不一致。有些水利建設(shè)項目存在環(huán)評報告書及環(huán)評批復(fù)中要求的環(huán)保措施在可研階段被取消的情況，發(fā)改委批復(fù)的環(huán)保投資減少，相應(yīng)環(huán)保措施在實際落實中存在資金無法落實的困難，導(dǎo)致環(huán)保措施落地困難。

3 對策建議

3.1 完善制度，強化事中事后監(jiān)管

針對自主驗收存在的“事后”約束力不足，建議從制度層面進一步強化事中事后監(jiān)管。針對水利建設(shè)項目特點，結(jié)合《建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法》[5]，研究制定《水利建設(shè)項目環(huán)境保護事中事后監(jiān)督管理辦法》，完善水利建設(shè)項目事中事后監(jiān)管規(guī)定。明確水利建設(shè)項目環(huán)保措施設(shè)計、建設(shè)、驗收、監(jiān)測、運行、管理等要求，構(gòu)建全過程監(jiān)管體系；明確環(huán)評審批、日常監(jiān)管、“三同時”及驗收檢查的執(zhí)法流程以及相關(guān)部門的職責(zé)，構(gòu)建常態(tài)化監(jiān)管體系；強化對區(qū)域水投集團等水利項目建設(shè)單位“三同時”執(zhí)行情況的考核，實行類似區(qū)域限批制度；建立水利建設(shè)項目環(huán)保措施建設(shè)進度及運行效果報告制度，強化跟蹤和監(jiān)管；加強對環(huán)保技術(shù)服務(wù)機構(gòu)和驗收專家的監(jiān)督管理和質(zhì)量考核，建立信用評價制度和積分制，將驗收工作中弄虛作假的單位和個人納入黑名單，認(rèn)真負責(zé)的給予積分獎勵。

3.2 推動完善技術(shù)規(guī)范，加快建立標(biāo)準(zhǔn)體系

水利工程環(huán)保驗收的主要規(guī)范性文件為《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范 生態(tài)影響類》和《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范 水利水電》，上述規(guī)范分別為2007年和2009年制定，而當(dāng)前環(huán)保驗收已由生態(tài)環(huán)境部門負責(zé)調(diào)整為建設(shè)單位自主驗收，早期規(guī)范與當(dāng)前環(huán)保驗收改革新要求存在諸多不匹配，建議盡快完成相關(guān)技術(shù)規(guī)范的修訂工作，進一步規(guī)范和細化水利建項目環(huán)保驗收的程序和標(biāo)準(zhǔn)，提高可操作性和適應(yīng)性。針對水利工程環(huán)境影響的特點，建議研究制定水利工程專項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，編制并發(fā)布魚類棲息地保護、魚類增殖放流、流域聯(lián)合生態(tài)調(diào)度、分層取水等關(guān)鍵技術(shù)方案設(shè)計和有效性評估標(biāo)準(zhǔn)，為水利工程環(huán)保設(shè)計和驗收提供技術(shù)指導(dǎo)。

3.3 建立多部門協(xié)商機制

在水利建設(shè)項目設(shè)計審查和評估過程中，建立水利、發(fā)改、環(huán)保多部門協(xié)商機制，確保將環(huán)評批復(fù)中要求的各項環(huán)保措施納入可研批復(fù)，并落實相應(yīng)投資，最大程度保障水利工程的環(huán)境效益。

3.4 探索推進全過程環(huán)保管家服務(wù)模式

水利項目環(huán)境影響始于勘探、選址選線、設(shè)計階段，重點發(fā)生在施工期，生態(tài)影響范圍廣且持續(xù)時間長，環(huán)境影響具有累積性且?guī)缀醪豢赡鎇6]。目前水利項目的環(huán)境考慮大多是從環(huán)評開始，局限于環(huán)評、竣工驗收等節(jié)點，不能覆蓋建設(shè)運營等過程，而環(huán)境監(jiān)理自失去法律支撐后缺位明顯，項目建設(shè)過程存在環(huán)境監(jiān)管真空。建議積極探索全過程環(huán)保管家服務(wù)模式，強調(diào)全過程服務(wù)和全方位服務(wù)。服務(wù)周期不局限于工程建設(shè)期，要早介入早規(guī)劃，覆蓋規(guī)劃設(shè)想階段、項目立項階段、設(shè)計階段、建設(shè)施工階段、運營及服務(wù)期滿后的全過程。納入規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評和竣工驗收等傳統(tǒng)意義上的節(jié)點式環(huán)保服務(wù)，并補充環(huán)境信息化、環(huán)保設(shè)施的運營維護、環(huán)保教育培訓(xùn)等全周期環(huán)保服務(wù)，實現(xiàn)全過程環(huán)境保護管理的整合優(yōu)化，保障環(huán)境保護貫穿項目全生命周期。建議積極探索全過程環(huán)保管家服務(wù)模式，實現(xiàn)盡早介入和全過程管控，確保水利項目環(huán)保效益最大化。

4 結(jié)語

建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收是建設(shè)單位對環(huán)評報告及環(huán)評批復(fù)要求的梳理及落實情況的一次有效回顧，是環(huán)評管理工作的延續(xù)。當(dāng)前處在環(huán)保自主驗收制度執(zhí)行初期，由于企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識不強、政府監(jiān)管力度不夠、相關(guān)配套規(guī)范不夠完善等原因，水利建設(shè)項目環(huán)保自主驗收中顯現(xiàn)出各種問題。下一步應(yīng)不斷強化事中事后監(jiān)管、完善規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系、建立多部門協(xié)商機制、積極探索全過程環(huán)保管家服務(wù)模式，以實現(xiàn)環(huán)評及其批復(fù)文件中各項環(huán)保設(shè)施和措施要求的真正落地，打造綠色精品水利工程。