人口老齡化背景下我國老年教育立法困境及法律體系構(gòu)建

王少媛　劉博煒

摘要：隨著我國人口老齡化進程的加快，如何將積極老齡觀融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，把老年教育納入法制化軌道，以法治的系統(tǒng)性思維前瞻性規(guī)劃老年教育法律體系建設，成為重要的時代命題。從我國老年教育立法進程及基本特點來看，其主要存在老年教育法律體系孱弱、法律制度供給不足、立法價值理念模糊、以政策法調(diào)整為主導立法規(guī)制等困境。唯有化解老年教育法律整體結(jié)構(gòu)及功能上存在的體系性缺陷，才能更好地保障老年人受教育權(quán)的充分實現(xiàn)。未來我國老年教育立法的體系化構(gòu)建可采取三條基本路徑：一是以當然權(quán)、固有權(quán)和專屬權(quán)為價值理念，構(gòu)建老年教育法律的內(nèi)在價值體系；二是以規(guī)范系統(tǒng)、實施系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和保障系統(tǒng)為形式理性，完善老年教育法律的總體結(jié)構(gòu)；三是以強化體系功能和實效為目標，制定我國老年教育基本法，進而形成以憲法為指針、以教育法為統(tǒng)領(lǐng)、以老年人權(quán)益保障法為基礎(chǔ)、以老年教育專項法為核心，以及以地方性法規(guī)為補充的體現(xiàn)遞次邏輯的老年教育法律體系。

關(guān)鍵詞：老年教育；老年教育立法；法律體系化；受教育權(quán)；人口老齡化

中圖分類號：G777? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2023）04-0056-10? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2023.04.007

當前，我國人口老齡化問題日漸突出?！笆奈濉睍r期，我國老年人口預計將達3億，占比約22%，這標志著我國將進入中度老齡化社會（中華人民共和國民政部，2021）。但是，迄今為止我國尚未制定出一部與人口老齡化相適應、符合老齡化社會發(fā)展需求和規(guī)律的老年教育法，致使我國老年教育規(guī)范缺位、制度供給不足及整體功能發(fā)揮不夠等問題愈加突出，極大制約了我國老年教育的發(fā)展和經(jīng)濟社會的進步。習近平總書記指出：“滿足數(shù)量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉”（中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2022）。貫徹落實這一指示精神，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，用經(jīng)濟社會發(fā)展的整體觀、系統(tǒng)觀審視老年教育，把老年教育納入法治化軌道，以法治的系統(tǒng)性思維前瞻性地規(guī)劃、建設和完善老年教育法律體系勢在必行。

一、我國老年教育立法進程及主要特征

1.我國老年教育立法進程

我國老年教育立法進程，與黨和政府對老齡問題的高度重視和對公民受教育權(quán)益的保障密切相關(guān)，其大致經(jīng)歷了探索起步期、生成發(fā)展期和創(chuàng)新上升期三個階段。

（1）探索起步階段（1949—1995年）：強調(diào)以政策法為主要方式推進老年教育發(fā)展演化

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第46條明確規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務”，這蘊含著老年人同樣享有受教育的法定權(quán)利?！吨腥A人民共和國刑法》《中華人民共和國勞動法》等法律也規(guī)定了保護包括老年人在內(nèi)的公民的合法權(quán)益，但這些法律規(guī)定，均未就老年教育保障問題作出專門規(guī)定（籍獻平等，2020）。在該階段，我國主要依托以行政管理為目標的中央和國家的會議精神以及政策文件（即俗稱的政策法）作為主要方式推進老年教育的發(fā)展演化。在1984年的全國首屆老齡工作會議上，“老有所學”的理念首次被提出。1985年召開的全國老年大學經(jīng)驗交流會，對推進研究制定老年教育有關(guān)政策法規(guī)發(fā)揮了積極作用。1988年中國老年大學協(xié)會正式成立，促進了我國老年教育實踐活動和制度機制的變革與創(chuàng)新。1994年國家計委等部門聯(lián)合制發(fā)了《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》，老年教育首次正式出現(xiàn)在國家政策性文件之中。1995年通過的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）更是明確規(guī)定要建立全國性的包含老年教育在內(nèi)的終身教育體系，并且鼓勵發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，推動全民終身學習。

（2）生成發(fā)展階段（1996—2015年）：強調(diào)老年教育國家立法與政策并舉，地方立法協(xié)同跟進

1996年全國人大常委會通過《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年法》），明確老年人享有繼續(xù)受教育的權(quán)利。這是老年教育的概念首次出現(xiàn)在正式法律文件之中。自此，老有所學和國家發(fā)展老年教育以法律的形式被確定下來，實現(xiàn)了我國老年教育的立法轉(zhuǎn)型。《老年法》實施后，我國老年教育政策法規(guī)制定工作明顯加快。2000年中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于加強老齡工作的決定》，明確提出了發(fā)展多種形式的老年教育、興辦各類老年學校等內(nèi)容。2001年中組部等部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好老年教育工作的通知》，提出在21世紀前10年建立健全具有中國特色的老年教育事業(yè)體系的目標。同年國務院通過了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要》，提出老齡事業(yè)發(fā)展的重要任務之一就是要大力發(fā)展老年教育，并提出制定老年教育條例。2006年全國老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出各級政府要繼續(xù)加大對老年教育的資金投入。2011年國務院印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出要創(chuàng)新老年教育體制機制，探索老年教育新模式。2012年由全國老齡辦等部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強老年文化建設的意見》指出，大力發(fā)展老年教育是貫徹終身教育理念、構(gòu)建學習型社會的必然要求，也是社會發(fā)展進步的重要標志。在地方層面，部分省市根據(jù)自己的教育資源稟賦及老年教育的需求，也制定了符合本地實際情況的老年教育專項條例，涉及了老年教育內(nèi)容的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，如天津市、徐州市等分別制定了相應的老年教育專項條例。

（3）創(chuàng)新上升階段（2016年至今）：強調(diào)老年教育立法及政策穩(wěn)健推進

自2016年始，我國老年教育發(fā)展步伐明顯加快，法律政策推進力度明顯加大。同年，國務院辦公廳印發(fā)《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》（以下簡稱《發(fā)展規(guī)劃》），要求擴大老年教育資源供給，擴展老年教育發(fā)展路徑。2017年國務院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》提出要優(yōu)先發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育，支持鼓勵各類社會力量舉辦或參與老年教育等新舉措。2018年第十三屆全國人大常委會第七次會議通過了《老年法》（修正版），增加了把老年教育納入終身教育體系的內(nèi)容。2019年國務院辦公廳《關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》提出要建立全國老年教育公共服務平臺，推進老年教育資源、課程、師資共享，探索養(yǎng)教結(jié)合新模式等舉措。2020年國務院辦公廳《關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》明確指出要支持各類機構(gòu)舉辦老年大學、參與老年教育，搭建全國老年教育資源共享和公共服務平臺。2021年中共中央、國務院《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》將老年教育納入終身教育體系，同時提出要擴大老年教育資源供給。2021年國務院印發(fā)的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》提出要創(chuàng)新發(fā)展老年教育。國家開放大學終身教育平臺也于2022年5月正式上線，且面向社會免費開放（新華網(wǎng)，2022），標志著老年教育已從國家層面向全社會普及推廣。截至2023年1月，山東省、安徽省、貴州省、天津市和徐州市均出臺了老年教育專項法規(guī)，其他部分省市也陸續(xù)出臺了一些涉及老年教育的地方性政策文件，相關(guān)法律政策在內(nèi)容上對老年教育工作原則、辦學機制、師資力量、經(jīng)費來源、保障措施和法律責任等方面作出了相應規(guī)定，對提升老年教育工作水平，探索并促進全國性老年教育立法工作起到了積極推動作用和有益示范效應。

2.我國老年教育立法的主要特征

回顧我國老年教育的立法進程，可以發(fā)現(xiàn)其主要體現(xiàn)出如下四個方面的特征：

第一，立法規(guī)制層面呈現(xiàn)出以政策法調(diào)整為主導的漸進式演變。我國老年教育立法從起步階段就帶有明顯的以政策法調(diào)整為主的特征?！独夏攴ā冯m然對老年教育作了原則性規(guī)定，但發(fā)揮的效能有限，政策法依然對老年教育調(diào)整發(fā)揮著主導作用。中共中央、國務院發(fā)布的決定、意見、綱要等為效力最高的規(guī)范性文件，是對開展老年教育工作進行整體布局和全盤謀劃的工作指針。相關(guān)國家機關(guān)出臺的規(guī)劃、計劃和通知等，亦對老年教育工作的組織實施發(fā)揮了積極推動作用。在國家政策指導框架下，各省市出臺的地方規(guī)范，則對老年教育工作的推行、深化起到了完善與補充作用。經(jīng)過30多年的制度實踐，從中央到地方以政策法為主干的老年教育政策法規(guī)的體系框架已初步顯現(xiàn)，老年教育作為終身教育的重要組成部分和積極應對人口老齡化的重要舉措，已成為中央和地方各級政府的共同價值認同。

第二，立法指導思想脫胎于社會福利進而轉(zhuǎn)向獨立的老年教育事業(yè)。我國老年教育是伴隨20世紀80年代初期廢除領(lǐng)導干部職務終身制、建立老干部離退休制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，其最初的主要目的是為了解決離退休老同志的精神生活需要，帶有明顯的社會福利色彩。隨著老年教育規(guī)模的擴大和辦學形式的豐富，老年教育現(xiàn)已逐步深化并明確為“是我國教育事業(yè)和老齡事業(yè)的重要組成部分”（中華人民共和國教育部，2016）。這一立法指導思想的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了老年教育法律價值觀念的創(chuàng)新。老年教育就是要依據(jù)中國老年人口的特點和教育需求，保障老年人受教育權(quán)，追求喚醒其權(quán)利意識與主體意識，引導他們從自我處境出發(fā)，爭取多元層面的介入和社會資源協(xié)助，逐步獲得或增強他們對生命的掌控能力，真正實現(xiàn)其生活質(zhì)量的持續(xù)改善（王英等，2011）。

第三，制度設計和功能實現(xiàn)了由追求單一目標向多維度制度架構(gòu)的轉(zhuǎn)變。通過建立和完善國家和地方性法規(guī)與規(guī)章，先后確定了保障老年教育發(fā)展的管理體制、經(jīng)費投入、社區(qū)老年教育、社會辦學、人才培養(yǎng)、學科建設，以及科學研究、評價和激勵、監(jiān)督管理和特殊教育等相關(guān)制度。在規(guī)制的教學內(nèi)容和范圍上，其亦從注重追求并豐富離退休生活的福利性、娛樂性、休閑性的淺層次定位，逐步升華為科學文化、養(yǎng)生保健、心理健康、職業(yè)技能、法律法規(guī)、閑暇生活、代際溝通、生命尊嚴等方面的多元定位（中華人民共和國教育部，2016）。

第四，實踐層面形成了老年教育需求倒逼政策法規(guī)制定及相關(guān)理論研究的局面。我國的老年教育現(xiàn)已累積了較為豐富的實踐成果，特別是全國各地的老年大學、老年電視大學和網(wǎng)上學校、社區(qū)學院等生動實踐，不僅豐富了老年教育的形式和內(nèi)容，拓展了老年教育空間，而且在一定程度上也倒逼老年教育政策法規(guī)的制定。這突出體現(xiàn)在老年教育實踐推動了老年教育理論研究由微觀理論命題、理論思維結(jié)構(gòu)、規(guī)制路徑及模式等淺層次的探討，逐步向宏觀的立法理念及價值取向、制度設計及其相互關(guān)系、方法論上概念體系的邏輯結(jié)構(gòu)等更高站位、更廣格局和更深認知轉(zhuǎn)變，凸顯出社會實踐先于理論而又促進理論研究的典型特點。

二、我國老年教育立法存在的主要問題

為積極應對與防范老齡社會風險，立足于我國社會主義法律體系基本框架，以創(chuàng)制中國特色的社會主義老年教育法律制度體系為面向，反思我國老年教育立法依然存在以下五方面的問題：

1.老年教育法律體系孱弱

法律體系是一個國家在一定歷史階段以現(xiàn)行的和即將制定的法律規(guī)范為基礎(chǔ)，以憲法為主體，由不同的部門法律組成一個內(nèi)容協(xié)同一致、形式完整統(tǒng)一的有機整體。老年教育法律體系作為其子系統(tǒng)，是以老年教育內(nèi)外關(guān)系為主要調(diào)整對象的各種法律規(guī)范的總和。它不是現(xiàn)行法律規(guī)范的簡單相加，而是以憲法為指導，以不同內(nèi)容的法律規(guī)范所組成的若干部門法為橫向結(jié)構(gòu)，以不同范圍和效力等級的法律規(guī)范為縱向結(jié)構(gòu)，而形成的一套協(xié)調(diào)、嚴密和完整的法律體系。

目前，國家層面間接與老年教育有關(guān)的法律包括《憲法》中關(guān)于成人教育和職業(yè)教育的規(guī)定，《教育法》確立的職業(yè)教育制度和成人教育制度，但并無單獨成文的老年教育法律條款。而國家層面直接與老年教育相關(guān)的法律只有《老年法》，其明確規(guī)定了“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利”“國家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵社會辦好各類老年學?！薄案骷壢嗣裾畬夏杲逃龖敿訌婎I(lǐng)導，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入”等內(nèi)容。從橫向部門法看，《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育法》和《中華人民共和國教師法》中均缺乏對老年教育的有關(guān)規(guī)定（李潔，2019）。從效力最高的政策文件看，中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》，國務院印發(fā)的“十二五” “十三五”“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃，以及中共中央、國務院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》等，也沒有就老年教育發(fā)展做出更為具體的細則性安排。從地方立法層面看，雖然安徽、山東、貴州、天津和徐州等少數(shù)省市制定了相關(guān)法規(guī)或政府規(guī)章，但立法技術(shù)上也存在基本法律要素缺失、結(jié)構(gòu)不完整、秩序失范等問題①。由此可見，我國老年教育法律體系還存在明顯的不完整、不協(xié)調(diào)、不系統(tǒng)問題，與同領(lǐng)域的高等教育法律體系相比，體系孱弱問題十分突出。

2.法律制度供給不足

老年教育法律制度與老年教育資源關(guān)系密切，資源支撐制度，制度優(yōu)化資源，二者相結(jié)合所產(chǎn)生的優(yōu)勢，可以釋放潛在的優(yōu)質(zhì)資源能量，推動老年教育事業(yè)健康高效發(fā)展。我國文化養(yǎng)老需求巨大，老年教育供應緊張，老年大學供不應求、熱門課程“一座難求”的現(xiàn)象，一定程度上也是法律制度供給不足的產(chǎn)物。截至2020年底，我國各級各類老年大學（含學校、學習點）有8萬多所（個），注冊學員高達1400多萬人（中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會，2021）。另據(jù)中國發(fā)展基金會預測，若以60歲及以上作為劃定老年人口的標準，到2050年中國將有近5億老年人，將由中度老齡化社會進入重度老齡化社會（中國日報網(wǎng)，2021）。立法的預見力來源于認知，由于立法者對已經(jīng)來臨的人口老齡化給經(jīng)濟社會帶來的沖擊認識不足，并受立法能力和經(jīng)驗等原因所限（苗炎等，2012），目前立法機關(guān)制定的老年教育法律往往前瞻性及預留空間不足，剛性約束較小，與社會現(xiàn)實的非兼容性較高，呈現(xiàn)出法律相對于社會發(fā)展滯后、制度供給不足的特點。例如，《老年法》雖然確立了老年人的繼續(xù)受教育權(quán)，規(guī)定了全民老齡化國情教育制度，養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)、使用、評價和激勵制度，老年人就業(yè)及參與社會活動制度（中華人民共和國民政部，2019）等，但是，為實現(xiàn)老年人受教育權(quán)落地而必須具備的老年教育供給范圍、供給方式、保障措施，以及與之相配套的老年教育資源共享制度、老年教育機構(gòu)資格認定制度、老年教育機構(gòu)管理和評估制度以及監(jiān)管問責制度等仍處于缺失狀態(tài)。同時，司法實踐中具有法律解釋權(quán)及制度創(chuàng)制職能的最高人民法院，也沒有針對老年教育具體應用法律問題進行法律漏洞填補。國務院雖然在《發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了“推動法規(guī)制度建設”的措施，以保障老年教育的發(fā)展，但迄今為止，相關(guān)配套制度仍寥寥無幾，無法滿足老年教育事業(yè)的長足發(fā)展，更不利于老年教育資源的靈活整合與供給。

3.立法價值理念模糊

立法價值理念是貫穿于立法全過程的一條主線。法律既是一種行為規(guī)范，又是一種價值載體，立法過程在本質(zhì)上是不同價值的博弈、權(quán)衡和選擇過程（江國華，2005）。從應然角度考量，我國老年教育立法應與老年人人生價值以及老年人接受繼續(xù)教育功能相關(guān)聯(lián)，依據(jù)“權(quán)利本體”內(nèi)生的價值規(guī)定性，決定其權(quán)利內(nèi)涵并形成立法價值理念，進而指導老年教育法律規(guī)范的創(chuàng)設，能動地回應老齡化社會關(guān)切和滿足老年教育發(fā)展需求。但是，從實然角度考察，現(xiàn)階段我國老年教育立法還存在價值位階不明顯、權(quán)利次序不明確、規(guī)范理路不清晰等突出問題，這些現(xiàn)象無一不與立法價值理念模糊相關(guān)。因此，還需要在《老年法》規(guī)定的老年教育權(quán)價值秩序下，因應老齡化社會發(fā)展需求，以老年教育的合理性、正當性為基礎(chǔ)，重塑老年教育立法的價值理念。

4.老年教育規(guī)范的“政策法”程度過高

盡管中共中央、國務院及各部委通過政策規(guī)范（如決定、綱要和規(guī)劃等）對老年教育問題做出了諸多安排部署，但主要以計劃推進為主，不能滿足依法治教的要求。在法理上，一般性規(guī)范性文件不具有法律上的拘束力，其特點就是“政治義務多于法律義務，政治責任多于法律責任，卻未將相關(guān)的義務主體和責任承擔方式等事項法制化。這些綱領(lǐng)性、宣示性的條文，雖具有前瞻性和適用上的彈性，但僅止于此，往往造成法律責任、義務在文本中不明確，也就意味著公民可救濟的程序權(quán)利的缺失”（楊海坤，2013）。沒有法律責任對于規(guī)范而言就像“沒牙的老虎”，不僅缺乏有效的責任追究依據(jù)，也難以實現(xiàn)法律規(guī)范所追求的立法目標。實踐證明，以政策為主的治理方式，雖然對高度同質(zhì)化的社會具有比較明顯的效果，但是卻不能適應市場條件下利益多元化的現(xiàn)實，它會阻滯深層面的制度創(chuàng)新（徐顯明，2012）。在老年教育領(lǐng)域，我國在國家層面上并沒有制定專門的法律，涉及老年教育規(guī)范的“政策法”程度仍然過高。這些政策文件雖然對我國老年教育事業(yè)的發(fā)展起到了積極促進作用，但由于其剛性不足、系統(tǒng)性不夠以及形式上的局限性，致使我國老年教育事業(yè)在發(fā)展過程中形成了部門條塊分割、管理各自為政、規(guī)劃政出多門、工作相互推諉以及相關(guān)制度機制不協(xié)調(diào)、操作性差等問題。特別是在涉及老年教育的具體發(fā)展步驟、發(fā)展方式、保障措施和運行機制等實質(zhì)性問題上，強制性、義務性和責任性約束較少，嚴重制約了老年教育的發(fā)展。在我國全面推進依法治國戰(zhàn)略背景下，應當強化老年教育規(guī)范的法律屬性，把政策性的行政措施通過立法程序賦予其更多的法律特質(zhì)，將“政策概念”轉(zhuǎn)換為“法律概念”，用“法律關(guān)系”替代“政策關(guān)系”，實現(xiàn)“政策法”向“制定法”的革故鼎新或取舊立新。

5.立法理論研究滯后

在理論研究方面，我國老年教育尤其是老年教育政策法規(guī)研究成果相對貧乏，尚無學者基于體系化范式視角對老年教育立法的內(nèi)在價值體系、外在形式體系進行研究闡述。據(jù)統(tǒng)計，全國教育科學規(guī)劃2019—2022年度立項課題中，課題名稱中含有“老年教育”的課題數(shù)量分別為2項、1項、0項和5項，相較于其他教育領(lǐng)域差距巨大。依托CNKI數(shù)據(jù)庫資源，以“老年教育”為主題詞進行高級檢索，截至2022年6月共檢索到相關(guān)文獻599條②，這些文獻主要分布在教育學領(lǐng)域，集中在老年教育基礎(chǔ)、教育模式、中外比較和教育實踐等方面（張紅兵等，2021），而法學類研究文獻僅有2篇?；A(chǔ)理論研究的薄弱與滯后、法律文本的缺失，致使老年教育立法既不能形成具有完整邏輯關(guān)聯(lián)的法律體系，也不能適應老年教育實踐發(fā)展的需求（黃欣等，2020）。

三、我國老年教育法律體系構(gòu)建的基本路徑

老年教育法律體系構(gòu)建是一項系統(tǒng)性工程，應聚焦于破解老年教育立法上存在的法律體系孱弱、價值理念模糊、制度供給不足、“政策法”程度過高等主要問題，采用形式理性與實質(zhì)理性相一致的綜合推進策略。

1.以核心價值觀為指導

法律體系是由法律要素以一定的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)而成的整體（雷磊，2016）。依據(jù)規(guī)則—原則模式，法律要素由法律規(guī)則與法律原則兩種規(guī)范構(gòu)成。規(guī)則是確定性命令，是一種行為規(guī)范和現(xiàn)實應然；原則是最佳化命令，是一種目標價值規(guī)范和理性應然；法律規(guī)則屬于法律體系的剛性部分，法律原則屬于法律體系的柔性部分（徐以祥，2019）。法律體系化是根據(jù)法律體系的基本構(gòu)成，通過立法、法律解釋等手段使相關(guān)法律規(guī)范價值融貫且形成具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的整體建構(gòu)過程，是衡量法律體系是否成熟、健全的重要標準。法律體系化包含內(nèi)在體系和外在體系兩個部分。內(nèi)在體系是以原則為核心的價值體系，其中法律理念是基石，法律原則是基本的規(guī)范形態(tài)。外在體系是法律的規(guī)則體系，其中抽象的法律概念是基石，法律規(guī)則是主要的規(guī)范形態(tài)。因此，加快老年教育法律體系建設，化解目前老年教育法律整體結(jié)構(gòu)及功能上存在的體系性缺陷，必須根據(jù)社會主義法律體系的特點，以提升老年教育領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，把老年教育立法根植于當代中國核心價值追求的法律體系之中。在立法技術(shù)上可采用整體規(guī)制與具體規(guī)制“統(tǒng)分結(jié)合”的路徑，按照以優(yōu)化老年教育環(huán)境、整合老年教育資源、提升老年教育能力和促進老年教育發(fā)展為體系化原則，以《老年教育法》為剛性的法律規(guī)則，并運用體系化法學方法對其進行融貫，從老年教育法律的內(nèi)在價值體系、外在形式體系（總體結(jié)構(gòu)）和強化法律體系化整體功能三個方面完善我國老年教育法律體系，使之成為一個結(jié)構(gòu)完整、層次分明、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和邏輯嚴密的規(guī)范體系。我國老年教育法律體系的基本構(gòu)成如圖1所示。

2.形成內(nèi)在價值體系

構(gòu)建老年教育法律體系的首要任務，是確立老年教育法律體系的核心價值理念，即形成以當然權(quán)、固有權(quán)、專屬權(quán)為核心的價值理念。這不僅是老年教育法律體系合理性、正當性的前提，也是老年教育法律體系的靈魂所在，其是由老年教育法調(diào)整對象的特殊性和個別性決定的。從法律屬性看，老年教育法律屬于社會法范疇，調(diào)整的是人與人之間的社會關(guān)系，而這種社會關(guān)系的權(quán)利基礎(chǔ)，在權(quán)源上是老年人的受教育權(quán)。換言之，受教育權(quán)既是我國《老年法》賦予的法定權(quán)利，又必然是《憲法》所蘊含的與人身權(quán)相關(guān)的一項本源性權(quán)利，因而當然權(quán)、固有權(quán)和專屬權(quán)③應是老年教育法律體系的核心價值理念，其內(nèi)化的人身權(quán)價值判斷是使老年人的受教育權(quán)與國家義務、人本目標與人格尊嚴，以及社會責任與倫理道德相聯(lián)結(jié)，從而成為一個內(nèi)在結(jié)構(gòu)高度融合的價值體系。這種體系性的價值認同有助于矯正當前老年人的受教育權(quán)保護不充分不平衡的現(xiàn)狀，并使其價值理念在整個教育法體系的具體法律原則與規(guī)則中加以貫徹并得到弘揚，充分體現(xiàn)了我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念和對老年人受教育權(quán)利的價值關(guān)懷，以及中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。

第一，老年人的受教育權(quán)是當然權(quán)利，平等性是老年教育法律規(guī)范體系價值理性的應有之義。老年人的受教育權(quán)是老年教育法律規(guī)范體系最為基本的價值體現(xiàn)，即老年人所享有的老年教育與其他形式的教育如小學教育、中學教育乃至大學教育一樣，是一種與生俱來的權(quán)利。然而，現(xiàn)實中與高等教育、職業(yè)教育和成人教育等相比，老年人的受教育權(quán)往往被忽視，在設施、師資和經(jīng)費等方面與其他類型的教育亦相差甚遠。因此，應在價值取向上樹立老年教育的當然權(quán)理念，把老年人受教育權(quán)與當然權(quán)進行價值關(guān)聯(lián)，并作為表意空間及表現(xiàn)形態(tài)貫穿于教育立法的各個環(huán)節(jié)。特別是在體制上要把老年教育列入國民教育體系序列之中，在教育基本法上確立老年人的受教育權(quán)與其他年齡群體的受教育權(quán)一樣，享有平等和無差別的權(quán)利對待，包括所有可用于為老年教育服務的教育資源的調(diào)配、整合和使用。同時要實現(xiàn)作為教育基本法的下位階法的《老年教育法》與《教育法》的功能價值相融合，如此既能突出我們黨新時代執(zhí)政理念與執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，又蘊含著“以人為本”的民生情懷，更彰顯了《老年教育法》與時俱進的時代特點，同時也是社會主義核心價值觀在《老年教育法》領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。

第二，老年人的受教育權(quán)是固有權(quán)利，特殊性是體現(xiàn)老年教育法律規(guī)范體系特征的顯著標識。老年人受教育的固有權(quán)是持久存在的權(quán)利，其特殊性既反映在老年人生理與心理的退化方面，也反映在社會層面的外部環(huán)境因素及政策因素的忽視方面。人的受教育權(quán)體現(xiàn)在一個人自受教育始至生命終結(jié)止等各個階段，這種固有權(quán)利既是老年教育法律體系的顯性價值所在，也是中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，即將切實保障社會公平正義和人民權(quán)利價值目標集中體現(xiàn)在老年教育領(lǐng)域。因此，老年教育要全面關(guān)切老年人的身份利益和人格利益，在給定的價值目標前提下將理論預設的老年人受教育的固有權(quán)置于顯性價值觀念的關(guān)系之中，同時將教育資源供給與老年教育需求、教學方式及內(nèi)容的特殊性等有效鏈接，以滿足體系的功能性需求并進行特色制度設計。此外，還要把教學目標完全地納入規(guī)律規(guī)則之內(nèi)運行，推動老年人學習的自主性、自選性和自由性需求與老年教育資源供給實現(xiàn)互容、互補和互促，努力讓不同年齡層次、文化層次和健康狀況的老年人都享有接受教育的機會。這種特殊性的固有權(quán)價值理念是建立在認識性、功能性和格局性關(guān)系基本統(tǒng)一的前提下的，其終極目標是實現(xiàn)讓老年人最大化且有效參與老年教育活動。

第三，老年人的受教育權(quán)是專屬權(quán)利，保障性是體現(xiàn)老年教育法律規(guī)范體系實踐有效性的價值所在。老年人受教育的專屬權(quán)，集中體現(xiàn)在老年教育是人生教育的“最后一公里”，也是實現(xiàn)終身學習和構(gòu)建學習型社會不可或缺的一環(huán)。保障性的根本價值內(nèi)涵體現(xiàn)在解決老年教育的有效性及滿足越來越迫切的老年教育需求等方面。老年人普遍在生理、心理以及人財物力等方面已不再具有優(yōu)越性，依靠自身能力無法獲得適切的教育資源，因此為老年人教育提供保障義務成為社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。目前我國老年教育資源城鄉(xiāng)差距明顯，老年大學的師資不足且專業(yè)性不夠，老年教育經(jīng)費投入主體單一且總量不足，老年教育網(wǎng)絡資源匱乏，教學內(nèi)容不能滿足老年人多樣化需求，老年教育管理體制不完善、職責分工不清、監(jiān)督機制欠缺及協(xié)同聯(lián)動不暢等問題普遍存在，因而難以為巨大的老年教育需求市場提供系統(tǒng)而有效的保障。因此，需要發(fā)揮法律對社會關(guān)系和社會秩序的建構(gòu)功能，以保障老年人受教育的專屬權(quán)利為價值引領(lǐng)，對老年教育功能、制度、運行機制和保障措施等進行立法完善，通過老年教育法律體系建設，以實現(xiàn)老年教育發(fā)展的規(guī)范化和法治化。

老年教育的平等性、特殊性和保障性三個基本特征派生出的當然權(quán)、固有權(quán)和專屬權(quán)三種權(quán)利模式，凸顯了老有所學的本質(zhì)，是平等性、特殊性和保障性三種要素相互融合和相互作用形成的產(chǎn)物。以現(xiàn)行法律確定的老年人受教育權(quán)為主體性價值，通過統(tǒng)籌三種權(quán)利的目標要求，經(jīng)由耦合形成的老年教育法律價值體系，是老年教育社會屬性的必然要求。我國老年教育法律的內(nèi)在價值體系如圖2所示。

3.構(gòu)建外在形式體系

老年教育法律體系的總體結(jié)構(gòu)由規(guī)范系統(tǒng)、實施系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和保障系統(tǒng)構(gòu)成。就《老年教育法》而言，應以法益保護視角及規(guī)則制度成本作為判斷基準，以規(guī)范系統(tǒng)、實施系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和保障系統(tǒng)四個子系統(tǒng)為基礎(chǔ)進行外在體系架構(gòu)，并與當然權(quán)、固有權(quán)、專屬權(quán)三種權(quán)利內(nèi)在價值體系進行勾連，從而形成邏輯自洽的老年教育法律體系。

第一，規(guī)范系統(tǒng)。老年教育法律體系的規(guī)范系統(tǒng)需要圍繞老年教育行為展開，其行為模式由老年教育法律規(guī)范所調(diào)整的縱向法律關(guān)系（各級政府）和橫向法律關(guān)系（社會及個人）形成的多重和多種法律關(guān)系中的基本單位共同構(gòu)成。具體而言，對老年教育辦學主體、管理體制、經(jīng)費來源、教育內(nèi)容、教學方式、師資培養(yǎng)、專門人才培養(yǎng)與管理、特殊教育等問題進行行為規(guī)制，確定相關(guān)主體的權(quán)利、義務、責任，以及實現(xiàn)權(quán)利所需要的方式和程序，從而形成相對完備的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。此外，還需注重與外部法律規(guī)范體系涉及的老年教育規(guī)范要素保持相互統(tǒng)一，進而構(gòu)建出整體規(guī)范價值秩序下較為嚴密的老年教育法律規(guī)范系統(tǒng)。

第二，實施系統(tǒng)。老年教育法律體系的實施系統(tǒng)應以老年教育目標為導向，圍繞制度設計和運行機制兩方面來布局。一方面，在制度上強化法律對老年教育的實質(zhì)性干預作用。當前亟待構(gòu)建老年教育機構(gòu)資格認定制度、管理評估制度與監(jiān)管問責制度，以及老年教育資源共享制度。亟需以平等賦權(quán)、保護優(yōu)先為基本原則，科學設定老年教育目標及其實現(xiàn)方式，特別是通過義務性規(guī)范的設定，充分體現(xiàn)制度剛性的約束力，確保制度有效供給。另一方面，在法律的運行機制上應以程序性規(guī)制為主要方式，建立老年教育保障機制、監(jiān)督評價機制、城鄉(xiāng)資源共享機制和市場調(diào)節(jié)機制，以破解老年教育客觀需求與地方財力有限、投資主體單一和地區(qū)發(fā)展不平衡等方面的突出矛盾。同時要做好政策鼓動和強制力兜底等制度安排，把法律的規(guī)范功能與社會自調(diào)節(jié)功能有機融合，形成縱向到底、橫向到邊和全社會連貫的格局。總體上，在制度機制及配套政策上尤其要注重采取以下措施：一是老年教育立法必須落實老有所學、平等施教和保障優(yōu)先的方針，緊緊圍繞老年教育存在的突出問題進行總體施策。二要抓住管理體制、教育目標、師資力量和基層老年教育四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)重點施策。在管理體制上，宜采取一主多輔策略，明確教育部門為老年教育工作主管部門，民政和老齡委等相關(guān)部門在各自職責范圍內(nèi)做好工作，強化主體責任意識。在教育目標上，應以豐富教育內(nèi)容、擴大教育范圍為立足點，著重關(guān)注教材編寫、教學內(nèi)容與方式等基礎(chǔ)性工作。在師資力量上，要改變兼職教師多、人員不穩(wěn)定的困境，配足配強專職教師，建設老年教育工作資格認證制度以保障教學質(zhì)量（侯懷銀等，2022）。同時要優(yōu)先發(fā)展基層老年教育，實現(xiàn)對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)的全覆蓋。三要突出立法政策傾斜，對利用社會資本進行辦學的老年教育機構(gòu)，在教學場地的供應方式上可采取租賃、出讓和劃撥等形式，在資金扶持上要施行積極的減免稅、低息貸款、財政獎勵貼息和減免相關(guān)建設規(guī)費等財稅政策；對從事老年教育工作的教職人員應待遇從優(yōu)，向從事老弱病殘?zhí)厥饨逃墓ぷ魅藛T應發(fā)放特殊補貼，同時要鼓勵高等學校開設老年教育專業(yè)以培養(yǎng)和儲備師資力量。

第三，監(jiān)督系統(tǒng)。我國老年教育法律體系的監(jiān)督系統(tǒng)應按照監(jiān)督主體進行類型構(gòu)建。在國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督層面，可設區(qū)市以上的各級人民代表大會及其常委會，除開展老年教育立法外，還可通過聽取和審議“一府兩院”工作報告、審查文件、開展執(zhí)法檢查和專題監(jiān)督等方式對老年教育法律實施的有效性進行監(jiān)督；無立法權(quán)的縣（市）區(qū)可開展其他形式的監(jiān)督。在國家行政機關(guān)監(jiān)督層面，針對老年教育法律法規(guī)及各種規(guī)劃、計劃等相關(guān)政策措施落實情況，可由上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)進行層級監(jiān)督，也可采取專項督察、財政及審計等方式進行監(jiān)督，還可對社會組織和公民個人不履行老年教育法律規(guī)定的法定義務實施行政處罰。在檢察機關(guān)和審判機關(guān)監(jiān)督層面，可通過制定涉及老年教育的司法解釋或在訴訟活動中涉及針對老年人的犯罪或侵害老年人權(quán)益的案例，以達到法律監(jiān)督目的。在社會組織監(jiān)督層面，人民政協(xié)、民主黨派和社會團體可通過制定涉老政策文件等方式參與老年教育法律監(jiān)督，亦可通過公民個人和新聞傳媒等社會輿論進行監(jiān)督。

第四，保障系統(tǒng)。老年教育法律保障系統(tǒng)建設不僅關(guān)系著老年人受教育權(quán)能否真正實現(xiàn)，還關(guān)系著社會的公平正義。我國老年教育的主要矛盾是日益增長的老年教育需求與老年教育供給之間發(fā)展不平衡不充分的矛盾。矛盾的主要方面是老年教育公平保障理念淡薄、制度建設滯后、現(xiàn)行政策導向價值偏離、教育資源配置向城鎮(zhèn)傾斜、鄉(xiāng)村和邊遠山區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)老年教育薄弱等。因此，老年教育法律保障系統(tǒng)應以滿足老年教育發(fā)展內(nèi)生需求為根本，以消弭農(nóng)村老年教育盲點為重點，使全體老年人獲得充分、有效和公平的教育服務，構(gòu)建起一套目標清晰、功能齊全、結(jié)構(gòu)完整，且兼具規(guī)范性、合理性和可行性的制度保障系統(tǒng)。一是建立健全目標管理制度。強化從中央到地方的老年教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，包括老年教育發(fā)展目標、資源供給目標、教育產(chǎn)品或服務類型目標等多層次的目標管理制度，實行黨政同責、一崗雙責，并按目標責任嚴格獎懲。二是建立健全績效評價制度。建立老年教育評估體系，科學確定評價標準、評價方法和評價程序，有效應用評估結(jié)果。三是建立健全風險監(jiān)控制度。伴隨人口老齡化加劇、“四二一”家庭模式下人口負擔加重帶來的包括老年教育權(quán)益維護在內(nèi)的隱性社會矛盾和風險，亟需加快構(gòu)建事涉老年教育的社會輿情監(jiān)控預警和處置制度，提高老齡化社會風險抵御能力。四是建立健全行政及司法救濟制度。各級政府及教育主管部門應建立老年教育行政救濟制度，在老年人受教育權(quán)受到侵害時能快速啟動行政保護程序，檢察機關(guān)也應將老年人受教育權(quán)保護列入公益訴訟范圍，司法行政機關(guān)、律師協(xié)會也應將其列入法律援助范圍。五是建立健全責任追究制度。相關(guān)權(quán)力機關(guān)和法律監(jiān)督機構(gòu)應依據(jù)法律規(guī)定對不落實目標責任或未達到目標要求、不履行法定義務等侵害老年人受教育權(quán)的行為，追究責任主體相應的法律責任。我國老年教育法律的外在形式體系如圖3所示。

4.制定《老年教育法》

2022年2月25日，習近平總書記因應人權(quán)發(fā)展的國際與國內(nèi)情勢，站在新時代宏觀視角，在十九屆中央政治局第三十七次集體學習時強調(diào)，“把尊重和保障人權(quán)貫穿立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)，加快完善權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度”（中華人民共和國中央人民政府，2022）。我國老年教育雖然在政策層面已有規(guī)范，但是由于政策協(xié)同性不強、法律剛性不足等突出問題，已無法適應老齡社會發(fā)展的剛需，亟需制定一部獨立的《老年教育法》。

一是立法指導思想應突出以人為本、保障為先?！独夏杲逃ā肥抢夏杲逃审w系的核心，其指導思想是貫穿老年教育法律規(guī)范體系的一條主線和精髓。實施《老年教育法》既是民本又是民生，還是國家積極應對老齡化的重要戰(zhàn)略措施之一，因此應與其上位法《教育法》提出的建設終身教育體系、建立學習型社會的立法目的相一致，同時要結(jié)合《老年教育法》的實現(xiàn)目標和調(diào)整對象特點，突出以人為本和保障為先的理念。

二是立法原則應突出公平性、公益性、開放性和保障性。《老年教育法》的立法原則能最大限度體現(xiàn)立法所追求的目標，還能指導《老年教育法》的具體內(nèi)容和實現(xiàn)路徑。因此應從老年教育是終身教育的重要組成部分出發(fā)，把握其特殊性和規(guī)律性，使《老年教育法》的價值內(nèi)涵與自身特點相適應，將公平性原則、公益性原則、開放性原則和保障性原則作為基本依歸。公平性原則昭示了老年人與其他受教育主體一樣享有公平的受教育權(quán)，不論年齡、性別、民族、宗教和健康狀況都平等而無差別。公益性原則確認了老年教育是社會公共利益的組成部分并與社會福祉不可分離。開放性原則指明了老年教育在教育機構(gòu)、投資主體、受教主體和教學內(nèi)容等多個層面走向開放。保障性原則意味著國家與社會責任及老年人受教育權(quán)不可被限制和剝奪。

三是基本制度應促進人的全面發(fā)展和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展?！独夏杲逃ā肥抢夏杲逃谋硪饪臻g，決定了老年教育制度本身承載力的大小及制度供給的有效性。因此，要以促進人的全面發(fā)展和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展為目標，構(gòu)建形成責任明確、監(jiān)督有力和追究到位的完整體系。同時要充分考慮老年教育功能的有效性與社會條件的適應性，關(guān)照老年教育的重點領(lǐng)域及核心利益，明確提出辦學主體、教育類型、教學內(nèi)容與方式、教師隊伍、教育投資、政府責任及社會義務和權(quán)利救濟等方面的內(nèi)容。

四是法律責任應重在提高責任主體履行法定職責的自覺性。強制力與法律是兩個邏輯上必然聯(lián)系的概念，哪里沒有強制，哪里就沒有法律（劉星，1995）。為此，《老年教育法》應強化法律責任，提升法律的威懾力，加大懲罰力度，對不履行、消極履行義務或侵犯老年人受教育權(quán)的違法行為，應采取經(jīng)濟、行政、刑事等多種方式予以追究，以此杜絕在老年教育上不作為、少作為、假作為的現(xiàn)象，進而從根本上提升法律責任主體履行法定職責的思想自覺和行為自覺。

四、結(jié)語

綜上所述，老年人的受教育權(quán)與其他受教育主體的受教育權(quán)一樣，是一種當然的固有權(quán)利。因應人口老齡化背景下我國老年教育快速發(fā)展需要，聚焦目前老年教育法律整體結(jié)構(gòu)及功能上存在的體系性缺陷，需要以當然權(quán)、固有權(quán)和專屬權(quán)為價值理念，構(gòu)建形成老年教育法律的內(nèi)在價值體系；以規(guī)范系統(tǒng)、實施系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和保障系統(tǒng)為形式理性，推進完善老年教育法律的總體結(jié)構(gòu)；同時以強化體系功能和實效為目標，加快制定《老年教育法》，最終形成以憲法為指針、以教育法為統(tǒng)領(lǐng)、以老年人權(quán)益保障法為基礎(chǔ)、以老年教育專項法為核心、以地方性法規(guī)為補充的老年教育法律體系。如此才能從根本上保障老年人參與教育活動的權(quán)利與自由，規(guī)范老年教育市場秩序，強化老年教育質(zhì)量管理，提高老年人綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量，確保在法治軌道上推進老年教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋：

① 本文所指的立法技術(shù)系指狹義的立法技術(shù)，即如何表達規(guī)范性法律文件內(nèi)容的知識、經(jīng)驗、規(guī)則、方法和技巧等，包括法律文件的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、外部形式、概念、術(shù)語、語言、文體以及立法預測、立法規(guī)劃等方面的技術(shù)。

② 依托CNKI平臺，文獻來源勾選了 SCI來源期刊、EI來源期刊、核心期刊、CSSCI、CSCD等5個選項。

③ 當然權(quán)是指老年人作為適格主體，當然應該擁有接受教育的法定權(quán)利，而不需要引用其他的法律來賦予他這項權(quán)利。固有權(quán)是指不得以任何形式剝奪或限制老年人接受教育的權(quán)利。專屬權(quán)是一種屬于老年人享有并不能轉(zhuǎn)移的權(quán)利。

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收稿日期 2023-01-06責任編輯 劉選

The Legislative Dilemma and Legal System Construction of Elderly Education in China Under the Background of Aging Population

WANG Shaoyuan， LIU Bowei

Abstract： With the acceleration of Chinas aging population process， how to integrate a positive aging perspective into the entire process of economic and social development， integrate elderly education into the legal track， and plan the construction of the legal system for elderly education with a systematic thinking of the rule of law has become an important topic of the times. From the perspective of the legislative process and basic characteristics of elderly education in China， there are mainly difficulties such as a weak legal system for elderly education， insufficient supply of legal systems， vague legislative value concepts， and legislative regulation dominated by policy and law adjustments. Only by resolving the systemic defects in the overall structure and function of the elderly education law can we better ensure the full realization of the right of the elderly to education. The systematic construction of legislation on elderly education in China in the future can take three basic paths. Firstly， based on the value concepts of natural rights， inherent rights， and exclusive rights， the internal value system of elderly education law should be constructed; Secondly， taking the normative system， implementation system， supervision system， and guarantee system as the formal rationality， the overall structure of the elderly education law should be improved; Thirdly， with the goal of strengthening the function and effectiveness of the system， the Basic Law on Elderly Education in China should be formulated， and hence to form a elderly education legal system with a progressive logic， guided by the Constitution， led by the Education Law， based on the Law on the Protection of the Rights and Interests of the Elderly， with the Special Law on Elderly Education as the core and supplemented by local regulations.

Keywords： Education for the Elderly; Elderly Education Legislation; Legal Systematization; The Right to Education; Population Aging