鼓勵創(chuàng)新，“沙盒監(jiān)管”火了

江欣屏

“沙盒監(jiān)管”火了。

2022年以來，四川、內(nèi)蒙古、江西、江蘇無錫、陜西咸陽等地試水“沙盒監(jiān)管”。在范圍迅速擴(kuò)大的同時，應(yīng)用領(lǐng)域也不斷擴(kuò)展。從最初的金融科技創(chuàng)新監(jiān)管，到汽車前沿技術(shù)監(jiān)測，再到網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)管，如今已擴(kuò)展到一般市場監(jiān)管領(lǐng)域。

從各地探索情況看，“沙盒監(jiān)管”最重要的目標(biāo)就是鼓勵創(chuàng)新。“沙盒監(jiān)管”究竟是什么？它是如何鼓勵創(chuàng)新的？

“用擁抱創(chuàng)新來塑造創(chuàng)新”

沙盒（Sandbox），又名沙箱，是計算機(jī)安全領(lǐng)域的一種安全機(jī)制，為一些來源不可信或無法判定意圖的程序提供隔離運行環(huán)境，通常嚴(yán)格控制其所能訪問的資源。

2015年，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）率先提出“監(jiān)管沙盒”概念，之后很快被全球金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)效仿。作為世界金融中心之一的英國，其創(chuàng)新監(jiān)管方式既是金融危機(jī)后重構(gòu)金融體系的重要舉措，也是激發(fā)金融科技活力的重要保障。

按照英國金融行為監(jiān)管局的定義，“監(jiān)管沙盒”是一個“安全空間”，在這個安全空間內(nèi)，金融科技企業(yè)可以測試其創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和營銷方式，使用在相關(guān)活動碰到問題時不會立即受到監(jiān)管規(guī)則的約束。

“沙盒”每年進(jìn)行兩次為期6個月的測試。一個完整的沙盒測試，共計七個步驟：一，企業(yè)提出申請；二，F(xiàn)CA審核批復(fù)；三，確定測試方案，包括測試業(yè)務(wù)、測試參數(shù)、結(jié)果度量、報告要求及保障措施等；四，允許企業(yè)進(jìn)行測試；五，企業(yè)按照步驟三的約定開始測試，F(xiàn)CA實時監(jiān)控；六，測試結(jié)束后，企業(yè)提交報告；七，報告經(jīng)FCA審查通過后，由企業(yè)決定是否將新產(chǎn)品推向市場。

目前，英國有大約700家公司使用了“監(jiān)管沙盒”服務(wù)，在完成沙盒測試的47家公司中，大約80％的公司在市場上運營。據(jù)FCA事后盤點，三分之一的企業(yè)測試后，對其業(yè)務(wù)模式做了大幅調(diào)整，以更好地適應(yīng)規(guī)則和市場要求。

“監(jiān)管沙盒”展現(xiàn)出以下幾個優(yōu)點：一是減少將創(chuàng)新理念推向市場的所需時間和潛在成本；二是減少監(jiān)管不確定性，提高創(chuàng)業(yè)者對風(fēng)險資本的吸引力；三是助力更多新產(chǎn)品走入市場，提高市場競爭度；四是監(jiān)管部門提前介入，在新產(chǎn)品和服務(wù)中建立適當(dāng)?shù)南M者保護(hù)保障措施。

一些人認(rèn)為，在“監(jiān)管沙盒”里，只要不違法犯罪，什么都可以實驗，創(chuàng)新者可自由馳騁。實際上這是一種誤解，“監(jiān)管沙盒”也有一定的局限性。比如，業(yè)務(wù)類型受限，并非什么業(yè)務(wù)都能試點；“監(jiān)管沙盒”執(zhí)行簡易審批程序，但并非沒有準(zhǔn)入要求，試點也有條條框框；試點規(guī)模較小，在保護(hù)消費者權(quán)益方面綽綽有余，但促進(jìn)金融科技創(chuàng)新方面仍力有不逮。

“監(jiān)管沙盒”希望實現(xiàn)金融科技創(chuàng)新與有效管控風(fēng)險的雙贏。在FCA的理念中，監(jiān)管必須跟上創(chuàng)新的步伐，“用擁抱創(chuàng)新來塑造創(chuàng)新”。

防止“一管就死，一放就亂”

英國創(chuàng)新“監(jiān)管沙盒”后，美國、新加坡、澳大利亞等國迅速跟進(jìn)。2020年1月，中國人民銀行公示6個金融科技創(chuàng)新監(jiān)管試點應(yīng)用，標(biāo)志著中國版“監(jiān)管沙盒”進(jìn)入實操階段。

2022年2月，國家市場監(jiān)督管理總局、工業(yè)和信息化部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行汽車安全沙盒監(jiān)管制度的通告》，啟動汽車安全沙盒監(jiān)管試點工作?！氨O(jiān)管沙盒”應(yīng)用范圍首次擴(kuò)大到金融監(jiān)管之外的領(lǐng)域，并且名稱變?yōu)椤吧澈斜O(jiān)管”，內(nèi)涵也有所變化。

之所以汽車安全領(lǐng)域先行先試，是因為我國新能源汽車與智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。2022年，我國新能源汽車銷售688.7萬輛，同比增長93.4%，占到全球銷量的61.2%。在快速增長的同時，也衍生出軟件安全、網(wǎng)絡(luò)安全、產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全等新型安全問題，給汽車安全監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。

過去在監(jiān)管中，往往存在“一管就死，一放就亂”問題。推行“沙盒監(jiān)管”，是以更安全的方式鼓勵創(chuàng)新，防止“一管就死，一放就亂”，在創(chuàng)新與監(jiān)管之間找到平衡點。

汽車安全領(lǐng)域的“沙盒監(jiān)管”采用目錄清單制，在部分車型、部分地區(qū)試行開展，確保制度適度、安全、可控。企業(yè)就前沿技術(shù)或新功能、新模式申請進(jìn)入沙盒監(jiān)管，需要經(jīng)過申請、評估、測試、報告、退出等5個階段。

首先，企業(yè)提交申請后市場監(jiān)管總局組織初期評估。評估通過后，針對應(yīng)用的前沿技術(shù)或新功能新模式，企業(yè)需在2個月內(nèi)制定車輛深度測試方案之后。企業(yè)按照方案開展測試，測試周期一般不超過24個月。測試中期和末期，企業(yè)向市場監(jiān)管總局提交評估報告及必要的測試記錄、新發(fā)現(xiàn)安全風(fēng)險改進(jìn)措施。最后企業(yè)完成測試，達(dá)到預(yù)期目的，自動退出“沙盒監(jiān)管”。

作為傳統(tǒng)監(jiān)管方式的有益補(bǔ)充，“沙盒監(jiān)管”為企業(yè)提供了一個測試平臺和測試周期。在不違反原則性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管底線的基礎(chǔ)上，鼓勵企業(yè)在不完全掌握產(chǎn)品風(fēng)險時，自愿開展進(jìn)一步測試，最大限度地防范產(chǎn)品應(yīng)用風(fēng)險。

這種柔性監(jiān)管制度強(qiáng)調(diào)對創(chuàng)新的重視，突出對創(chuàng)新的包容，在一定程度上填補(bǔ)了標(biāo)準(zhǔn)滯后帶來的監(jiān)管不足，有利于監(jiān)管部門更早地將前沿技術(shù)引發(fā)的質(zhì)量安全問題納入監(jiān)管范圍，從而為新業(yè)態(tài)創(chuàng)新營造寬松環(huán)境。

探索市場監(jiān)管新路徑

2022年，成都市場監(jiān)管局在全國率先試點開展網(wǎng)絡(luò)交易“信用沙盒”監(jiān)管。“沙盒監(jiān)管”的應(yīng)用領(lǐng)域再次擴(kuò)展。

成都的主要做法是，市區(qū)兩級市場監(jiān)管局分別與試點企業(yè)簽訂協(xié)議，明確三者試點工作職責(zé)，建立協(xié)同共管機(jī)制。

設(shè)定“信用沙盒”標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)信用風(fēng)險分類指標(biāo)體系將網(wǎng)絡(luò)交易經(jīng)營主體劃分為A、B、C、D四級，將A類信用評級作為進(jìn)入“監(jiān)管沙盒”的條件，B、C、D類不納入。對“沙盒”內(nèi)主體采取信任監(jiān)管、寬松監(jiān)管和大數(shù)據(jù)監(jiān)測等非現(xiàn)場監(jiān)管措施，并動態(tài)更新試點網(wǎng)絡(luò)交易平臺內(nèi)入駐經(jīng)營者信用等級，對不屬于A類的及時移出“信用沙盒”，把牢風(fēng)險底線。

定制“觸發(fā)式”監(jiān)管清單。量身編制《監(jiān)管風(fēng)險觸發(fā)清單》和《常見風(fēng)險點行政提示清單》，設(shè)置“變更登記未更新公示”“未取得許可證從事經(jīng)營活動”等10類監(jiān)管“紅線”和觸發(fā)條件，依托業(yè)務(wù)平臺實施線上線下一體化監(jiān)管。網(wǎng)絡(luò)交易平臺可通過企業(yè)端查看平臺內(nèi)經(jīng)營者違法違規(guī)線索，督促市場主體限期整改，逾期不改電商平臺將配合監(jiān)管部門，采取警示、暫停或者停止服務(wù)等管理措施。

2022年8月，無錫市濱湖區(qū)制定出臺市場監(jiān)管領(lǐng)域“沙盒監(jiān)管”工作方案。首次將“沙盒監(jiān)管”應(yīng)用到一般領(lǐng)域，探索市場監(jiān)管新路徑。

根據(jù)方案，無錫市濱湖區(qū)建立“沙盒監(jiān)管”市場主體名錄，對納入名錄的市場主體優(yōu)先適用包容審慎監(jiān)管。監(jiān)管執(zhí)法中，工作人員充分運用說服教育、約談警示等柔性執(zhí)法方式，引導(dǎo)和督促市場主體依法誠信經(jīng)營，執(zhí)行首違免罰、輕違免罰。對于實行“輕罰”的市場主體，原則上按照裁量基準(zhǔn)的底限進(jìn)行處罰。

在日常監(jiān)管中，一方面，無錫市充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”作用，運用大數(shù)據(jù)手段，加強(qiáng)對市場主體數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測和風(fēng)險評估，建立智慧化預(yù)警多點觸發(fā)機(jī)制，全方位、多角度排查問題隱患，完善產(chǎn)業(yè)風(fēng)險預(yù)警和防控體系，增強(qiáng)早期預(yù)警能力；另一方面，有效運用“12315”等投訴平臺，利用大數(shù)據(jù)、抽查結(jié)果、投訴舉報、轉(zhuǎn)辦交辦等線索，建立觸發(fā)監(jiān)管“紅線”。

從成都、無錫等地探索來看，“沙盒監(jiān)管”有助于營造高效便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境，構(gòu)建規(guī)范高效的風(fēng)險管控體系，建立包容有度、審慎監(jiān)管的治理格局。

（作者單位：浙江財經(jīng)大學(xué)新經(jīng)濟(jì)研究院）