全周期視角下的健康信息多元主體協(xié)同治理框架

金燕　趙頔　畢崇武

關(guān)鍵詞：健康信息；治理框架；全周期；多元主體；協(xié)同

DOI：10.3969/j.issn.1008 -0821.2023.07.012

[中圖分類號]G203 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821（2023）07-0122-11

2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”），是我國首次在國家層面提出的健康領(lǐng)域中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，標志著“堅持以人民群眾為中心，全方位、全周期保障人民健康”的宏偉藍圖由此展開?！敖】怠弊鳛橐粋€不可回避的社會議題，自古以來就是民眾最關(guān)心的話題之一，在不同時代背景下，其追尋路徑、面臨困境、治理方式都呈現(xiàn)出差異化的情境特征。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展，當前以便捷性、交互性、復(fù)雜性等為特征的網(wǎng)絡(luò)健康行為逐漸成為常態(tài)，依托互聯(lián)網(wǎng)展開的健康醫(yī)療形式也日益多樣化。在這個過程中，健康信息的類型、形式、數(shù)量日益豐富，圍繞健康主題，也產(chǎn)生了很多衍生健康數(shù)據(jù)，給健康信息治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。本文所指的健康信息治理，特指為了在宏觀上增進和維護人民群眾健康、中觀上推動與完善健康信息化發(fā)展、微觀上促進和提升健康信息利用而開展的，包括健康信息質(zhì)量提升、健康信息共享利用、健康信息資源配置、健康人才培養(yǎng)、健康素養(yǎng)提升等在內(nèi)的一系列工作。

自《綱要》公布以來，我國圍繞“關(guān)于加強健康信息體系建設(shè)”出臺了《關(guān)于促進和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的意見》等一系列相關(guān)政策文本，為健康信息治理的有序推進構(gòu)建了宏觀的概念框架。但目前，各省市和地方的健康信息治理實踐因過多依賴頂層戰(zhàn)略部署而缺少具體行動范式，加之健康信息的專業(yè)性、復(fù)雜性，健康數(shù)據(jù)的歸屬、隱私等法律問題，以及在現(xiàn)實中包括醫(yī)療機構(gòu)在內(nèi)的各部門、各機構(gòu)出于利益、法律等方面的考慮而導(dǎo)致的健康信息標準不統(tǒng)一、健康信息難以共享等問題，使得健康信息治理實踐面臨眾多困境，治理效果尚未達到預(yù)期。具體表現(xiàn)在如下方面：①治理主體方面。健康信息資源分布廣泛，既存在于醫(yī)療機構(gòu)之中，也存在于各類網(wǎng)絡(luò)健康平臺與社交媒體中，這就導(dǎo)致其所隸屬的管理部門多樣，僅依靠單一主體的治理效果不甚理想；②治理方式方面。健康信息存在形式多樣，既包括傳統(tǒng)紙質(zhì)載體形式，也包括大量依托于網(wǎng)絡(luò)載體存在的在線健康信息，健康信息治理既面臨健康信息質(zhì)量的提升，也面臨健康信息資源的配置、共享等復(fù)雜問題，僅依靠單一學(xué)科、單一方法的治理手段難以滿足當前復(fù)雜的治理需求；③治理流程方面。健康信息在生命周期的各個階段都面臨著質(zhì)量風(fēng)險，其生產(chǎn)、傳播、利用每一階段的參與者不僅有健康領(lǐng)域的專業(yè)人員，也有普通公眾，參與者的參與動機、健康素養(yǎng)差異很大，致使錯誤、虛假、冗余的健康信息極易被生產(chǎn)并廣泛傳播與利用。當前僅關(guān)注某一環(huán)節(jié)進行重點治理的工作方式，無法實現(xiàn)對健康信息全面、有效的治理。要實現(xiàn)治理效益最大化、推動《綱要》戰(zhàn)略穩(wěn)步前進，需要從整體上擴大社會參與面、提升健康信息治理系統(tǒng)化與結(jié)構(gòu)性、增強治理行為的科學(xué)性。

鑒于此，本文構(gòu)建全周期視角下的健康信息多元主體協(xié)同治理框架（Governance Based on Multiple Synergies-Healthcare Information in a Full-Cycle Per-spective，GMSF），并結(jié)合多案例實踐分析，以“政策一框架一案例”三維映射的形式探究該治理框架應(yīng)用于政府健康信息治理的可行性。

1健康信息治理研究現(xiàn)狀

國家衛(wèi)健委在2022年6月10日的新聞發(fā)布會上表示，我國居民健康素養(yǎng)水平在10年間已由8.8%提高至25.4%，提前完成《綱要》行動2022年的階段性目標。同時，在新興信息技術(shù)的加持下，以“民生”為核心的醫(yī)療信息化正加速推進，建設(shè)數(shù)據(jù)賦能的健康信息治理體系將是未來的主要發(fā)展方向。健康信息是指以任何形式或媒介記錄的，由組織或個人創(chuàng)建或傳播的，與個人或群體的過去，現(xiàn)在及未來身心健康或護理有關(guān)的信息。目前針對健康信息治理的研究，重點圍繞“誰來干、怎么干、干什么”等問題，從治理主體、治理方式、治理環(huán)節(jié)3個方面展開。

1）治理主體方面，單一視角下，以政府、組織（機構(gòu)）、用戶為治理主體的研究已較為成熟，主要圍繞不同主體在健康信息治理中的行為、權(quán)利、義務(wù)等進行研究。立足政府視角，姜雯比較了中國、美國、加拿大健康信息保護與共享的法律建設(shè)現(xiàn)狀，從法律角度明確了政府在健康信息治理中的定位與責(zé)任；粟丹認為，應(yīng)針對健康信息治理領(lǐng)域存在法律空白、平臺管理乏力的現(xiàn)狀，重點強化政府的監(jiān)管職責(zé)。立足組織（機構(gòu)）視角，有研究者認為，應(yīng)當充分發(fā)揮圖書館、醫(yī)療組織等健康信息服務(wù)機構(gòu)的職能優(yōu)勢，在健康信息資源組織、健康信息素養(yǎng)教育、增強社會關(guān)注方面發(fā)揮作用。立足用戶視角，張坤通過分析用戶健康信息行為形成機理，明確了用戶作為內(nèi)容生產(chǎn)者應(yīng)履行的責(zé)任與義務(wù)；周毅認為，用戶作為信息內(nèi)容治理的直接使用者，應(yīng)不斷強化責(zé)任意識，明確履行義務(wù)。近年來，雖也有學(xué)者如周曉英提出健康信息綜合治理的建議，但多主體協(xié)同治理研究仍有所缺失。

2）治理方式方面，宏觀的研究變化體現(xiàn)在健康信息治理理念的演變。其研究范圍由健康信息質(zhì)量評價、虛假健康信息識別等圍繞信息本身的探索，延伸至尋求健康信息系統(tǒng)與健康信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并逐漸轉(zhuǎn)化為建設(shè)全面、綜合的健康信息治理模式的研究。微觀的研究變化則反映在治理方法的演進。傳統(tǒng)對健康信息治理的研究普遍采用單一的模型方法或技術(shù)策略。如金帥岐等借助三元交互模型，分析了影響用戶健康信息搜尋行為的因素，為相關(guān)政府部門與健康信息機構(gòu)的工作提供了幫助；張艷豐等基于S-O-R模型和MOA理論，針對用戶健康信息焦慮提出了管理策略，規(guī)范了用戶健康信息服務(wù)與管理體系。但隨著健康信息治理的日益復(fù)雜化，治理手段向技術(shù)、政策、法律、人文等手段并重發(fā)展，如周知等從國家戰(zhàn)略角度出發(fā)，在梳理健康信息學(xué)與數(shù)據(jù)治理研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了以政策規(guī)范、價值導(dǎo)向、技術(shù)落地等方法融合的綜合性治理體系；相麗玲等利用可視化技術(shù)，在分析中外個人健康信息保護研究動態(tài)、內(nèi)容、趨勢的基礎(chǔ)上，提出了技術(shù)、管理、法律三位一體的本土化治理發(fā)展趨勢；李志等通過分析歸納國際經(jīng)驗與中國實際，從政策規(guī)章、運行體系、服務(wù)模式、數(shù)字賦能等多個方面對我國的健康數(shù)據(jù)治理提出了指導(dǎo)性建議。以上研究雖從多角度對健康信息治理進行了探索，但基于協(xié)同理論，以統(tǒng)籌多手段方法為切入點的研究較少，在提升治理效率方面仍有提升空間。

3）治理環(huán)節(jié)方面，當前學(xué)者多以健康信息的傳播階段為研究重點，通過分析改進該階段中的信息質(zhì)量、平臺服務(wù)、用戶行為等達到健康信息治理目的。如曾祥敏等對健康傳播中虛假信息產(chǎn)生、擴散的機理進行研究，并提出了建設(shè)性的治理對策；錢明輝等從多個維度構(gòu)建了針對健康平臺信息服務(wù)質(zhì)量的評價指標體系，進而為平臺的治理改進提出了啟示策略；相甍甍等從用戶行為視角出發(fā)，分析了影響在線健康社區(qū)用戶信息共享與搜尋行為意愿的因素，并提出相應(yīng)指導(dǎo)建議。除傳播環(huán)節(jié)外，也有部分學(xué)者針對健康信息治理中信息產(chǎn)生與利用環(huán)節(jié)進行了研究，如柴國榮等以健康信息資源的價值挖掘與實現(xiàn)為重點，從制度、環(huán)境、技術(shù)、社會4個方面優(yōu)化了健康數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的路徑選擇；周曉英等在分析健康素養(yǎng)與健康信息利用關(guān)系的基礎(chǔ)上，將我國健康素養(yǎng)現(xiàn)狀與美國國家改善健康素養(yǎng)行動計劃進行了比較分析，進而提出了提升我國國民健康素養(yǎng)的對策建議。針對治理環(huán)節(jié)的研究，各信息階段雖均有涉及，但缺乏對整體流程的全面把控，在實際操作中易出現(xiàn)環(huán)節(jié)割裂現(xiàn)象，削弱各部分原有功能，影響治理效果。因此，以涵蓋整體治理流程的全周期視角，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理模式，在現(xiàn)階段具有良好的適用性。

事實上，從治理實踐角度來看，已有不少國家（地區(qū)）通過建立多元系統(tǒng)的治理模型有效提升了健康信息質(zhì)量，如英國NHS國家信息治理框架、新西蘭健康信息治理模型、美國AHIMA健康信息質(zhì)量模型等。我國目前仍多是以國家層面的健康戰(zhàn)略為背景，通過出臺政策文件引導(dǎo)治理實踐。這種方式雖然從頂層實現(xiàn)了對健康信息治理在范圍、路徑與技術(shù)等多維度的綜合規(guī)范，但尚未對基層的具體行動實踐作出明確指導(dǎo)。因此，想要貫徹落實《綱要》在我國健康信息領(lǐng)域的戰(zhàn)略精神，增強對政策結(jié)果的把控能力，避免不同情境下政策內(nèi)涵、對象及其所處進程的錯位現(xiàn)象，就必須圍繞當前治理模式的突出性問題，構(gòu)建全面系統(tǒng)的健康信息治理體系。

2 GMSF治理框架構(gòu)建方案

2.1 GMSF治理框架的構(gòu)建思路

健康優(yōu)先、改革創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展、公平公正是《綱要》的基本原則，包括4個方面：①以公民健康為中心，促進健康理念融入政策實施的全過程；②清除體制機制障礙，充分發(fā)揮信息技術(shù)的引領(lǐng)支撐作用；③推動健康服務(wù)轉(zhuǎn)向，使工作重心由規(guī)模擴張移至質(zhì)量提升；④推動健康領(lǐng)域基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)全民健康覆蓋，促進社會公平。其中，對健康信息領(lǐng)域的指導(dǎo)可概括為：以政府、社會、個人治理相結(jié)合為總體戰(zhàn)略，以信息共享和跨部門協(xié)作為基本路徑，通過深化在線健康信息治理周期性改革，建設(shè)形成涵蓋整個治理流程的多層次、多元化社會共治格局。

為實現(xiàn)《綱要》戰(zhàn)略目標，基于上述《綱要》的基本原則構(gòu)建GMSF治理框架?？蚣馨嗷ヱ詈系膸讉€層面：其一，主體層面采用多中心融合?！毒V要》指出，“共建共享、全民健康”，是建設(shè)健康中國的戰(zhàn)略主題，而“共建共享”是建設(shè)健康中國的基本路徑，要促進全社會廣泛參與，強化跨部門協(xié)作。當前健康信息治理面臨著涉及范圍廣泛、權(quán)力構(gòu)成復(fù)雜、職責(zé)分配不明等情境，需要依據(jù)不同治理主體的屬性特點，劃分治理區(qū)域并形成主導(dǎo)中心點，然后“由點到面”，以信息發(fā)展階段為軸，串聯(lián)多個治理中心協(xié)同參與。其二，方式層面依靠多手段協(xié)同治理?！皡f(xié)同治理”是支撐框架運行的核心，用于推動戰(zhàn)略輸入轉(zhuǎn)化為實踐輸出，并促使改進措施與銜接環(huán)節(jié)緊密耦合。其中，措施協(xié)同通過推進健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用實現(xiàn)治理科學(xué)化，方法協(xié)同借助健康法治建設(shè)與政策指引推動治理系統(tǒng)化、法治化。其三，環(huán)節(jié)層面立足全周期治理改善。GMSF框架基于治理流程全面性與信息周期完整性的要求，以DMAIC質(zhì)量改善工具為原型，通過對其目標定義（Define）、水平測量（Measure）、因素分析（Analyze）、措施改善（Improve）、流程控制（Control）5個階段的優(yōu)化改進，構(gòu)建主體、方式、環(huán)節(jié)3個層面間緊密配合的治理框架，如圖1所示。

2.2 GMSF治理框架的內(nèi)容

健康信息治理的目標在于借助政府、公民、社會機構(gòu)等的合力作用，從安全、可靠、可用、尊法等多角度對信息生命的每一階段進行全方位的治理，以保障公民健康的實現(xiàn)。如圖1所示，GMSF治理框架由治理主體、治理方式、治理環(huán)節(jié)3部分構(gòu)成。

1）多元化的治理主體。《綱要》戰(zhàn)略下的健康信息治理存在三方面的需求：其一，宏觀層面提升公民健康水平與發(fā)展健康產(chǎn)業(yè)；其二，中觀層面結(jié)合當?shù)貙嶋H提升健康信息管理水平；其三，微觀層面兼顧用戶健康資源與信息服務(wù)融合。不同層面的治理需求決定了需要多主體共同參與，包括推進政策引領(lǐng)與社會整體干預(yù)的頂層設(shè)計者、串聯(lián)各層面需求并轉(zhuǎn)化為實踐輸出的中層操作者、以及保障治理長效發(fā)展與貫徹執(zhí)行的基層參與者。上述3個角色從職能角度分別與政府、組織（機構(gòu)）、用戶一一對應(yīng)，在治理體系中分別履行不同的職責(zé)和任務(wù)。

2）治理方式。“政治引領(lǐng)、法治保障.德治教化、自治強基、智治支撐”作為我國治理工作的實踐結(jié)晶，同樣也適用于健康信息領(lǐng)域。面對復(fù)雜的治理任務(wù)，在治理措施上，GMSF治理框架強調(diào)大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用；在治理方法上，強調(diào)技術(shù)、法律、倫理道德等手段協(xié)同，共同實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化、系統(tǒng)化、科學(xué)化和精準化。

3）治理環(huán)節(jié)。CMSF框架既強調(diào)對健康信息全生命周期的治理，包括信息產(chǎn)生、加工、傳播到利用的每一階段，同時又強調(diào)對治理流程的全周期性改善，表現(xiàn)為治理活動涵蓋目標制定、現(xiàn)狀分析、措施改善、測量監(jiān)督等各個治理環(huán)節(jié)。

2.3 GMSF治理框架的特點

《綱要》系統(tǒng)化與層次化的戰(zhàn)略特征，對健康信息治理提出了統(tǒng)籌化的要求。治理框架的構(gòu)建應(yīng)充分考慮治理對象、環(huán)境、行為等要素之間的聯(lián)動關(guān)系，及其對治理效果的影響，以保證該框架可統(tǒng)籌應(yīng)對復(fù)雜的現(xiàn)實情境。因此，GMSF治理框架在順應(yīng)各要素發(fā)展規(guī)律的同時，還需要考慮不同治理主體、方式與環(huán)節(jié)下健康信息治理的最優(yōu)發(fā)展方向，即明確該框架在不同層面的特征。

1）治理主體層面：由單一主體擴展至多元主體融合

健康信息治理涉及多個部門、多個領(lǐng)域，既包括網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門，也包括醫(yī)療管理部門與醫(yī)療機構(gòu)等。各機構(gòu)、各部門定位和職責(zé)的不同，使得當前健康信息的治理呈現(xiàn)出部門獨立、多頭管理、部門間缺乏協(xié)同性等特征。針對健康信息及其治理活動的復(fù)雜性，需要以《綱要》中關(guān)于全民參與和跨部門合作的總體戰(zhàn)略為突破點，即以多元主體參與的思維方式改進傳統(tǒng)單一主體治理的狀況，并依據(jù)不同治理情境領(lǐng)域形成一定的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這一特點包含兩個方面：一方面在于主體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的安排，需由政府、組織（機構(gòu)）、用戶分別為治理中心主導(dǎo)不同層面的治理，充分發(fā)揮各主體領(lǐng)域優(yōu)勢；另一方面是強化各治理系統(tǒng)間的協(xié)作效應(yīng)，使各中心主體在同一層面進行跨部門合作，實現(xiàn)不同領(lǐng)域間的關(guān)聯(lián)化治理。此外，該層面的實現(xiàn)重點在于對治理領(lǐng)域進行合理劃分，因此，應(yīng)結(jié)合治理主體與健康信息特點綜合考慮。

2）治理方式層面：由單一措施轉(zhuǎn)變至多手段協(xié)同

在改善治理方式、實現(xiàn)治理價值最大化的過程中，由于健康資源的繁雜性與各主體利益訴求的差異性，以往特定、單一的技術(shù)手段已無法滿足當前治理需求，需要采用多手段整合協(xié)同以化解各要素間的沖突。多手段協(xié)同的關(guān)鍵在于，既要貫通治理理念，構(gòu)建涵蓋從微觀的健康信息到宏觀的健康信息治理體系的治理路徑，又要強化治理形式，綜合運用相關(guān)技術(shù)、法律法規(guī)、制度、標準、倫理道德等搭建具體工作結(jié)構(gòu)。最終，通過理念與形式的相互聯(lián)結(jié)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，共同促進《綱要》戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。該層面作為能夠最直接提升治理效果的部分，需要充分結(jié)合多元主體參與下的治理實際，嚴密思考各治理層面間的邏輯關(guān)聯(lián)性與操作可行性，從實踐角度為框架的實現(xiàn)提供支撐。

3）治理環(huán)節(jié)層面：由關(guān)鍵環(huán)節(jié)上升至全流程改善

改進治理活動的薄弱環(huán)節(jié)，將治理改善貫穿于健康信息生命周期的各個環(huán)節(jié)與治理活動的全過程，是GMSF框架的突出特點之一。具體體現(xiàn)在治理流程的完整性與標準化，涵蓋從治理活動啟動、計劃、執(zhí)行、控制的全過程，并嵌套在健康信息的整個生命周期中，需兼顧健康信息產(chǎn)生、加工、傳播至利用每一階段的特征與狀態(tài)。此外，該層面作為GMSF治理框架的核心，支撐著治理活動的整體運行，還承擔(dān)著協(xié)調(diào)流程開展與信息流通的重要作用。GMSF框架強調(diào)利用全周期的視角，實現(xiàn)各階段精準施策的層次化治理、各環(huán)節(jié)緊密銜接的全流程管控、各要素匹配的高效能統(tǒng)合，為健康信息治理提供全方位相融合的改進建議。

3 GMSF治理框架的流程

GMSF治理框架立足《綱要》，面向健康信息的“全生命周期”，通過“體系優(yōu)化”與“多主體參與”，實現(xiàn)健康信息治理目標。其中，“全生命周期”映射到治理環(huán)節(jié)層面，覆蓋健康信息由產(chǎn)生、傳播至利用的全部流通過程；“體系優(yōu)化”以全周期的治理流程為基本架構(gòu)，利用多種措施融合協(xié)同思想，負責(zé)將《綱要》的指導(dǎo)思想轉(zhuǎn)化為具體實踐輸出，同時需考慮到框架各部分之間繁雜的銜接關(guān)系，兼顧整體治理效益；“多主體參與”以多元參與的思維方式貫穿治理活動的始終，在堅持政府牽頭指引、機構(gòu)積極參與、用戶個體負責(zé)的基本治理形式下，融合多中心理論，針對不同主體特點合理確定其在治理體系中的職能定位。具體包括如下內(nèi)容：

3.1健康信息治理目標定義

GMSF治理框架的首要環(huán)節(jié)是對健康信息治理的目標進行詳細界定，即依據(jù)《綱要》核心精神與戰(zhàn)略目標組建治理團隊，并基于健康信息治理現(xiàn)狀設(shè)立有針對性的任務(wù)指標，包括任務(wù)范疇、預(yù)期水平、質(zhì)量成果等。具體包括3個步驟：

1）健康信息治理團隊組建。健康信息治理是一項復(fù)雜的整體性工作，組建多元協(xié)同的治理團隊是全面、系統(tǒng)、可持續(xù)開展治理活動的基礎(chǔ)與保障。治理團隊的組建，應(yīng)當由各級政府聯(lián)合醫(yī)療機構(gòu)、監(jiān)管部門、互聯(lián)網(wǎng)平臺等組織共同參與。結(jié)構(gòu)設(shè)置包括對治理體系進行全面規(guī)劃、制定相應(yīng)的規(guī)章、制度與策略的指導(dǎo)層；負責(zé)治理流程建設(shè)、運行、維護的管理層；作為治理策略、流程、標準的執(zhí)行者與被管理者的支持層；負責(zé)對治理全過程的落實與執(zhí)行情況定期審核的監(jiān)督層。

2）健康信息治理現(xiàn)狀評估。治理現(xiàn)狀評估是治理改善的前提，通過對當前健康信息的資源分布狀況、健康信息的共享情況、健康信息標準規(guī)范現(xiàn)狀、健康信息質(zhì)量、健康數(shù)據(jù)安全保障、健康信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進行評估，有助于了解當前健康信息治理存在的問題，幫助確定合理的治理目標。

3）健康信息治理目標界定。頂層戰(zhàn)略目標應(yīng)結(jié)合《綱要》規(guī)劃精神，以提升公民健康信息素養(yǎng)、完善健康信息資源配置、促進健康信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、強化健康信息制度體系建設(shè)、推動健康信息服務(wù)能力等為主線，引領(lǐng)健康信息治理工作的開展；中層指導(dǎo)目標需結(jié)合各地實際，基于地方性特點，將如生態(tài)優(yōu)勢、醫(yī)改成果、信息化效果等轉(zhuǎn)化為健康信息治理優(yōu)勢，使本土特色融入治理工作；基層執(zhí)行目標以廣大人民群眾需求為核心，強調(diào)治理過程的可操作性、系統(tǒng)性與流程性，可圍繞政策方針與本地實際，設(shè)置健康信息質(zhì)量、利用水平、保障能力等若干主要量化指標，使目標任務(wù)具體化。

3.2健康信息治理水平測量

明確治理目標后需要對當前治理水平，即實施手段效果的優(yōu)劣進行測量與劃分，作為后續(xù)治理改善的重要參考。該階段由任務(wù)界定、流程實施、結(jié)果評價3個步驟組成，如圖2所示，通過對各流程階段與任務(wù)節(jié)點上治理效果的測量，并區(qū)分所對應(yīng)環(huán)節(jié)措施及組織場景，實現(xiàn)對治理能力的分類掌控。

1）測量任務(wù)界定。該環(huán)節(jié)用于使測量人員明確任務(wù)分配與職能分工。對當前治理流程進行分解，明確各措施、環(huán)節(jié)、管理組織與場景下所對應(yīng)的治理效果，是測量的主要任務(wù)。具體來說，應(yīng)使測量人員能夠正確區(qū)分每一信息節(jié)點上措施效用、環(huán)節(jié)銜接、組織職責(zé)和發(fā)生場景4個測量變量，并根據(jù)實際制定有針對性的測量策略。

2）測量流程實施。明確測量任務(wù)后需將其落地實行，通過管理層與支持層的有效配合，能夠為分析當前健康信息治理陷入困境的原因提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。鑒于治理效果與流通階段的強相關(guān)性，需要借助技術(shù)手段，面向健康信息全生命周期與全治理流程實施協(xié)調(diào)統(tǒng)一的測量方法。例如，可采用仿真技術(shù)模擬健康信息治理過程，通過方案設(shè)定、模型構(gòu)建、程序調(diào)試，以虛擬形式重塑健康信息治理體系，并對輸出數(shù)據(jù)結(jié)果進行分析，實現(xiàn)對各措施有效性、環(huán)節(jié)銜接性、組織能力度、場景影響度的量化表達。

3）測量結(jié)果評價。該環(huán)節(jié)是使測量結(jié)果真實有效的重要保障。針對測量任務(wù)的每一過程，依據(jù)相關(guān)法規(guī)標準，利用工具測試、專家評定、人員訪談等手段，從測量流程的完整性、方法執(zhí)行的準確性、管理的全面性與技術(shù)的合理性等多角度進行過程和結(jié)果兩方面的評價，對可能產(chǎn)生的措施與環(huán)節(jié)不兼容、人員定位與發(fā)生場景不匹配、治理程序缺失或重復(fù)等問題進行提前預(yù)警，并對治理效果較好的部分做出相應(yīng)保留。

3.3健康信息治理效果影響因素分析

提升健康信息治理效果，需要結(jié)合社會實際與治理場景進行系統(tǒng)分析，深度挖掘?qū)е庐斍爸卫砝Ь车亩嘀匾蛩??；诮】敌畔⒅卫硭浆F(xiàn)狀與《綱要》戰(zhàn)略精神，本文認為可從健康信息治理主體的角色定位、關(guān)系博弈、手段方法三方面分析制約治理效果的阻礙因素，為后續(xù)治理措施的改善提供基礎(chǔ)。

1）治理主體角色定位。治理主體權(quán)力與職能的轉(zhuǎn)變對健康信息治理的體系建設(shè)與效果呈現(xiàn)具有關(guān)鍵性的作用。傳統(tǒng)利益驅(qū)動的本位思想與行政分權(quán)的工作方式，直接導(dǎo)致了各主體各自為政的治理局面，無法滿足日趨復(fù)雜的健康信息治理形勢。因此在當前健康信息環(huán)境下，應(yīng)圍繞《綱要》中關(guān)于多元主體共同參與治理的要求，著重考慮各治理主體的角色重組和職能定位問題。具體可細化為針對各主體部門結(jié)構(gòu)、人員分配、任務(wù)分工等因素的分析。

2）治理主體關(guān)系博弈。當前我國“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的治理體制在面對復(fù)雜多變的健康信息問題時，容易受到兩方面因素的影響。一是“強制性”因素，自上而下、層級分明的治理結(jié)構(gòu)使得政府在治理工作中具有絕對的主導(dǎo)地位，但也易造成信息遲滯、權(quán)屬不清等問題，增加政府治理成本；二是“自主性”因素，其他機構(gòu)、組織、用戶等治理主體作為政府主導(dǎo)下的“合作方”，易出現(xiàn)倦怠、避責(zé)等消極心理，不利于治理的常態(tài)化發(fā)展。鑒于此，應(yīng)從體系制度、思想意識、行為規(guī)范等因素人手進行分析，嘗試尋找多中心治理的解決方式，優(yōu)化當前治理形式。

3）治理主體的治理手段與方法。各主體采取的治理措施與手段直接決定了健康信息治理效果。在整個治理體系中，流程錯位、環(huán)節(jié)缺失等問題導(dǎo)致治理成本過高、治理效率低下等情況。為解決該問題，應(yīng)重點對各治理主體采用的治理手段、涵蓋階段、實施效能等因素進行分析，旨在通過對以上方面的協(xié)同改善，提升各主體在治理手段與環(huán)節(jié)上的契合程度，實現(xiàn)健康信息的整體性治理。

3.4健康信息治理措施改善

措施改善階段的工作是多中心思想、協(xié)同理論與全周期視角的集中體現(xiàn)，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。需要從《綱要》的戰(zhàn)略指導(dǎo)出發(fā)，通過在不同治理層面設(shè)置主導(dǎo)中心點，并強化各層面中的主體協(xié)同作用，在提高各主體自主治理能力的同時提升治理效率。具體包括以下3個層面的工作，如圖3所示。

1）導(dǎo)向與管理層面。該層面以各級政府為主導(dǎo)，通過在政策指導(dǎo)、權(quán)責(zé)分配、體系構(gòu)建等方面的正確引導(dǎo)與有效管理，協(xié)調(diào)各組織機構(gòu)與用戶參與，使各方職能優(yōu)勢發(fā)揮至最大。導(dǎo)向?qū)用?，?yīng)根據(jù)《綱要》戰(zhàn)略精神，結(jié)合各地實際，圍繞健康信息治理目標，針對健康信息產(chǎn)生、加工、傳播、利用的各個階段，出臺相關(guān)政策規(guī)劃與法律規(guī)章，引導(dǎo)建立與組織發(fā)展及用戶水平相適應(yīng)的健康信息治理體系和保障體系。管理層面，政府應(yīng)構(gòu)建標準化的管理體系，對健康資源、技術(shù)、平臺、企業(yè)、用戶等進行統(tǒng)一監(jiān)管與調(diào)節(jié)。

2）資源與技術(shù)層面。這一層面由組織機構(gòu)主導(dǎo)，以醫(yī)療機構(gòu)健康資源開發(fā)與信息平臺技術(shù)創(chuàng)新為治理改善重點，是政府職能實現(xiàn)與用戶需求滿足的基礎(chǔ)。在資源層面，應(yīng)根據(jù)健康資源的類型、面向?qū)ο?、功能作用等，進一步完善健康信息資源的標準化體系，提升健康信息資源質(zhì)量，提高健康信息資源的共享程度。在技術(shù)層面，充分利用技術(shù)工具與方法，對健康信息的流通過程進行動態(tài)監(jiān)管與分類處理，滿足不同信息處理需求，提升個性化服務(wù)水平。

3）使用與需求層面。該層面以用戶為主導(dǎo)，通過提升用戶自治意識與能力，提高健康信息利用效率與效果、促進健康信息治理常態(tài)化發(fā)展。用戶既是健康信息治理活動的參與者，也是健康信息治理活動的受益者。在使用層面，用戶應(yīng)積極參與健康信息自治，如遵守相關(guān)政策、法律法規(guī)，不創(chuàng)建、傳播低質(zhì)量健康信息，提升自身健康信息素養(yǎng)，積極利用健康信息等。在需求層面，用戶基于自身健康需求，圍繞健康信息質(zhì)量、服務(wù)、設(shè)施、體驗等，合理拓展健康信息需求，從而推動整個社會健康信息治理水平的提升。

3.5健康信息治理流程控制

CMSF治理框架旨在建設(shè)標準化、常態(tài)化的全面型治理改善體系，以避免治理過程中出現(xiàn)政策目標僵化或理論指導(dǎo)與實踐工作脫鉤等問題。要保障治理體系的長效運行，就必須建設(shè)與之匹配的監(jiān)控保障機制，對流程的日常運轉(zhuǎn)進行持續(xù)監(jiān)測與調(diào)整，從而使修正后的治理體系更加契合用戶需求。首先，在健康信息治理活動中，政府、組織、用戶作為治理工作的主導(dǎo)者、執(zhí)行者與參與者，其行為方式的變化與調(diào)整會對治理方向、效果產(chǎn)生巨大影響，因此在治理流程控制中需要考慮主體行為的合理性、協(xié)作性；其次，考慮到健康信息治理框架下可能出現(xiàn)的上層指導(dǎo)與基層實踐錯位問題，需要從評價的角度控制、保障治理流程中各節(jié)點的目標設(shè)定與信息流傳遞的科學(xué)性、靈活性；最后，良好的健康信息社會環(huán)境是推動《綱要》穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)，各社會主體的參與意識及治理能力對維護健康信息治理效果有著重要作用。

1）保障治理主體意識行為合理性與協(xié)作性。健康信息治理主體類型復(fù)雜、角色多變，在不同的治理階段，各主體肩負著健康信息生產(chǎn)者、加工者、傳播者、利用者等多種責(zé)任。因此對治理主體的監(jiān)管應(yīng)堅持合理性與協(xié)作性的原則，參考《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等相關(guān)要求，設(shè)立人員考察制度與獎懲機制，并結(jié)合治理的實際情況，使所設(shè)標準面對單主體活動與多主體協(xié)作具有不同的考察方式，滿足治理體系協(xié)同發(fā)展的要求。

2）維護治理目標與過程的科學(xué)性與靈活性。一方面，健康信息治理的目標復(fù)雜多樣，包括健康信息質(zhì)量提升、服務(wù)體系完善、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。因此，治理目標的設(shè)定不能一蹴而就，應(yīng)在堅持科學(xué)性與靈活性原則的基礎(chǔ)上，依據(jù)治理實際設(shè)立合理的目標評價體系，使該體系從長效治理與應(yīng)急響應(yīng)角度出發(fā)，不斷指導(dǎo)治理目標的改進與完善；另一方面，在治理過程中，存在大量信息流的持續(xù)輸入與輸出，健康信息經(jīng)過不同治理主體的多次傳遞可能出現(xiàn)信息失真、失效、失序等問題，影響后續(xù)治理決策。因此，應(yīng)通過技術(shù)手段和管理機制，對不同類型和層級間的健康信息分類管理與優(yōu)先級劃分，保障信息時效性、標準化與兼容性。

3）營造社會健康信息自治氛圍。作為健康信息治理的環(huán)境基礎(chǔ)，社會的整體性氛圍對治理效果有著至關(guān)重要的影響。社會中的每一個體都可視為治理的主體與對象，因此只有使全社會廣泛、主動地參與到健康信息的治理與監(jiān)督中來，才能真正實現(xiàn)治理的高效率、常態(tài)化發(fā)展。具體包括政府與信息平臺宣傳推廣、相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)人才培養(yǎng)、公民個人意識與能力提升等。

4基于政策試驗的GMSF治理框架實踐分析

政策試驗，是一種由我國獨創(chuàng)的“由點到面”的政策運行方式，同時也體現(xiàn)了一種自上而下的、以系統(tǒng)分析和全面規(guī)劃為核心的治理模式。政策試驗包含了在不確定性（政策結(jié)果）與不確切性（政策工具）條件下的“試錯性”探索，即通過實踐判斷對政策文本與工具進行持續(xù)的優(yōu)化調(diào)整。政策試驗具備與GMSF治理框架相似的預(yù)設(shè)目標、結(jié)果測度、組間對照等要素，二者在運行邏輯上具有較高契合性；同時，政策試驗“頒布新政策一取得典型經(jīng)驗一在推廣中完善”的本質(zhì)，能夠反映健康信息治理實踐的內(nèi)核。鑒于此，本文基于“政策試驗”模式對GMSF治理框架與實踐案例進行映射分析，分析過程如圖4所示。

4.1案例選擇與要素提煉

案例分析的目的在于考察GMSF治理框架是否具有實踐與推廣意義，因此，所選案例需滿足以下條件：①有明確的政策指導(dǎo)與戰(zhàn)略定位，且圍繞健康信息治理展開工作：②有明確且已實踐的治理步驟與措施，同時效果良好，具有一定推廣價值。

依據(jù)案例選擇標準，本文選取福建、廣西、河南、青海、貴陽、大理、撫順和廣州（分別標識為1～8）8個省市的治理實踐進行映射研究。所選案例在健康信息治理方面具有全面性、多元化、專業(yè)性以及與信息技術(shù)連接緊密等特點，與GMSF治理框架構(gòu)建思路較為相似。案例處于我國不同行政區(qū)劃與政策體系下，政策推廣過程中的外部因素與利益干擾類型多樣，對“政策試驗”實施過程中的阻礙因素具有較高概括性，可有效檢驗治理框架推廣的泛在適應(yīng)性。所選案例均在不同頂層政策指導(dǎo)下具有較為突出的治理效果，符合“政策試驗”的推廣條件。

基于上述條件提煉各案例實踐中具有共性的治理要素，具體實現(xiàn)過程如圖5所示。

4.2 GMSF治理框架的案例映射分析

在GMSF治理框架與案例的映射分析過程中，某個案例的階段性流程可能會完全反映框架中所提到的路徑或要素，也可能僅有部分環(huán)節(jié)或措施與框架內(nèi)容相吻合，又或許僅涉及框架中的部分要點，但其實現(xiàn)路徑存在差異性，甚至還有可能出現(xiàn)框架的某一環(huán)節(jié)或措施在案例中有所缺失的情況。鑒于此，本階段參考AI-Badi A等學(xué)者提出的標注方式，分別采用FR、PR、DR、NA來反映上述情況。各案例治理實踐與框架流程要素的映射情況如表1所示。

1）治理目標定義階段

圍繞頂層戰(zhàn)略精神制定明確合理的工作目標是治理活動開展的起點。在該階段，各案例均在結(jié)合本地實際的基礎(chǔ)上，強調(diào)加強組織領(lǐng)導(dǎo)與政策支持，旨在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的體系框架內(nèi)更好地調(diào)整治理方向和目標。其中，省級行政單位多以跨層級、跨地域松散聯(lián)合的方式，通過成立健康信息專項治理項目，以健康信息治理的日常監(jiān)管與公民反饋為依據(jù)，在鞏固固有成果的基礎(chǔ)上制定合理的治理目標。例如，青海省在《青海省人民政府關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的實施意見》的指導(dǎo)下，聯(lián)合省衛(wèi)生健康委與各州市政府基于健康青海戰(zhàn)略前期成果，以全面建成高效統(tǒng)一、管理規(guī)范、開放共享、公平普惠的健康信息服務(wù)體系為目標，進一步推進治理改善；而市級行政單位，則普遍由政府相關(guān)部門、醫(yī)療機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)等組成緊密結(jié)合的治理整體，采用“先行先試”的治理模式，以試點結(jié)果為依據(jù)確定切實可行的治理目標。如撫順市以市衛(wèi)生健康委為依托，抽調(diào)市大數(shù)據(jù)應(yīng)用中心、醫(yī)療機構(gòu)等專業(yè)人員圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”項目組建專家團隊，并積極與華為技術(shù)、中建材信息技術(shù)等公司及社會組織合作，通過在全市范圍內(nèi)設(shè)立試點聯(lián)盟，明確下一階段的治理改善目標。

2）治理水平測量階段

通過科學(xué)規(guī)劃與技術(shù)手段對當前治理能力進行評估，用于幫助加強已有優(yōu)勢并改善薄弱之處，是治理活動開展的必經(jīng)之路。在該階段，通過成立專家小組（包含如發(fā)展改革／健康委、信息化廳、相關(guān)監(jiān)管部門等）與專職負責(zé)人，利用田野調(diào)查、專家訪談、績效考核等方式，建立健康信息治理能力評估、審查機制是當前多數(shù)省市的水平測量實現(xiàn)路徑。其中以福建省為代表，聯(lián)合平潭綜合實驗區(qū)管委會、省委網(wǎng)信辦、數(shù)字辦等部門，通過發(fā)放“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”網(wǎng)絡(luò)問卷、國家統(tǒng)計信息中心審核反饋、醫(yī)療健康信息互聯(lián)互通標準化成熟度測評等方式，以健康信息質(zhì)量與民眾滿意度等為指標衡量當前治理能力。此外就測量過程而言，河南與貴陽均采用了衛(wèi)健委核查評審這一更為流程化與標準化的衡量方式，河南強調(diào)針對治理客觀方面（如治理架構(gòu)、措施、環(huán)節(jié)等）進行水平測量，貴陽側(cè)重于通過對主觀方面（如組織結(jié)構(gòu)、頂層政策、情境場域）的評估來明確當前治理水平。

3）影響因素分析階段

分析導(dǎo)致治理困境的因素是有效推進治理活動的關(guān)鍵。在上述8個實踐案例中，該環(huán)節(jié)普遍不作為一個獨立的治理階段，而是通過專家判斷直接列舉影響因素，或?qū)⑸弦浑A段中水平測量的結(jié)果作為分析的依據(jù)。單從結(jié)論來看，影響治理效果的關(guān)鍵因素具有一定共性，如在組織架構(gòu)方面，包括職能架構(gòu)安排與人員定崗等；在資源管理方面，包括管理的體系制度與建設(shè)思路等；在受眾人群方面，包括信息使用習(xí)慣與健康信息素養(yǎng)等；在技術(shù)支撐方面，包括技術(shù)體系與使用程度等。除此之外，政策支持程度、法律規(guī)章解讀程度以及健康信息的社會普及度等，也是當前大部分省市所認為的影響治理效果的關(guān)鍵因素。就案例實踐而言，福建省以服務(wù)體系為重點，通過建立一站式信息服務(wù)平臺，在全國率先實現(xiàn)健康資源數(shù)據(jù)的融合應(yīng)用；河南省突出“互聯(lián)、智慧、健康服務(wù)”的政策特色，推動了高質(zhì)健康資源共享與技術(shù)下沉；廣州市強調(diào)健康信息的協(xié)同應(yīng)用，基于醫(yī)療機構(gòu)重點推進信息共享平臺建設(shè)；貴陽市借助貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展的優(yōu)勢，以健康資源與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)融合為集中治理方向。

4）治理措施改善階段

治理措施的改進與完善覆蓋范圍廣泛、涉及任務(wù)復(fù)雜，依靠單一主體進行治理往往難以實現(xiàn)且效率較低。因此，通過發(fā)動社會參與，構(gòu)建政府、組織、用戶多方協(xié)同的治理模式，充分利用群體智慧彌補單主體治理的不足，是當前各省市普遍采用的改善方式。如福建通過鼓勵醫(yī)療機構(gòu)和相關(guān)技術(shù)企業(yè)合作，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)，實現(xiàn)了由省到村5級健康信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通與政府健康信息平臺架構(gòu)的進一步完善；大理從健康資源保障的角度改善治理措施，包括政府與社會組織開展健康信息安全等級定級備案、安全測評、安全自查等，并定期組織相關(guān)宣傳活動鼓勵全民參與健康信息治理；廣州采用政府引導(dǎo)與機制建設(shè)相結(jié)合的方式，一方面通過完善相關(guān)政策規(guī)章與行業(yè)標準（如《“健康廣州2030”規(guī)劃》《健康廣州行動》等），均衡考量和保障治理過程中各主體權(quán)益。另一方面建立治理防控機制，要求相關(guān)從業(yè)與治理人員均實名認證，并對其行為活動進行實時追蹤，做到全程留痕可追溯。

5）治理流程控制階段

流程控制是治理體系長效運行的必要保障。僅以治理主體的結(jié)果績效作為考察治理效果的指標，不僅效率較低且易受到利益因素的影響。因此，對治理活動的主體、目標、過程等進行全面監(jiān)管，是當前較為合適的保障方法。如廣西省由自治區(qū)衛(wèi)生計生委牽頭，以健康信息治理流程的規(guī)范化為控制重點，通過配置移動終端對相關(guān)人員工作行為進行實時監(jiān)測，保障治理活動的標準化操作；青海省聯(lián)合省衛(wèi)生健康委、省委網(wǎng)信辦、省信息化廳等，集中力量對健康信息的基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)據(jù)服務(wù)展開監(jiān)管，定期實行隱患排查、監(jiān)測及預(yù)警工作，從健康資源角度保障治理工作的順利推進；河南省由鄭州市衛(wèi)生健康委出面，邀請來自各醫(yī)療機構(gòu)的80位健康專家共同組建了“健康科普資源庫”，以政企聯(lián)合宣傳的方式，將正確的健康信息融入公眾生活，從而推進健康信息治理的常態(tài)化發(fā)展。

從上述分析來看，各案例省市在治理實現(xiàn)路徑上均有與《綱要》戰(zhàn)略精神及GMSF治理框架相符的環(huán)節(jié)和措施：在目標定義階段，青海、撫順等采用了分層級確立治理目標的方法；在水平測量階段，貴陽與河南提出了把能力水平落實到每一環(huán)節(jié)、措施、人員及場景的要求；在因素分析階段，福建、河南、貴陽、大理等基于對治理影響因素的整體性分析，開辟了體現(xiàn)本土優(yōu)勢的個性化治理道路；在措施改善階段，福建、大理、廣州等均實施了分別以政府、組織、用戶為中心的協(xié)同治理的模式；在流程控制階段，廣西、青海與河南等地從環(huán)節(jié)、措施、社會生活等多個方面對治理工作進行了保障，實現(xiàn)了對健康信息治理體系的有效管控。

5結(jié)語

健康信息治理根植于《綱要》實踐的進程之中，應(yīng)與“健康”領(lǐng)域的方方面面，如健康服務(wù)、健康環(huán)境、健康產(chǎn)業(yè)、健康生活等深度融合?；凇丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》精神，本文提出了全周期視角下的健康信息多元主體協(xié)同治理框架，并以我國多個省市的相關(guān)治理實踐為例，對其整體構(gòu)建思路與具體治理要素進行了映射分析。所選案例反映了當前健康信息治理過程中以政策為指導(dǎo)、多元參與協(xié)作的機制和特征，但同時也反映出目前健康信息治理中存在的任務(wù)分工模糊化、能力水平差異化、結(jié)果評定散亂化等方面的問題。GMSF框架嘗試從治理主體的多元化、治理流程的規(guī)范化、治理環(huán)節(jié)的全周期化解決上述問題。作為一個宏觀框架，GMSF普適性、有效性還需要選取更多的案例進一步檢驗。后續(xù)仍需對框架進行改進，如在框架中融入風(fēng)險管理意識、激勵機制等，提升框架的適應(yīng)性、敏捷性，實現(xiàn)健康信息治理的長效化。