破解現(xiàn)代化基礎設施體系建設融資梗阻的政策建議

鄒曉梅　吳有紅　梁城城

當前，保持基礎設施投資良好增勢能夠更好助力我國2023年實現(xiàn)5%的經(jīng)濟增長目標?；A設施建設具有資金需求大、建設周期長和投資回報慢等特征，資金融通是基礎設施投資的源頭活水。然而，目前我國經(jīng)濟增長仍面臨不確定性，財政增收壓力較大，以土地財政為主的傳統(tǒng)投融資模式受到?jīng)_擊，融資約束成為阻礙基礎設施投資增長的關鍵問題。對此，應著眼長遠、綜合施策，通過破解基礎設施投資面臨的融資梗阻，創(chuàng)新基礎設施投融資模式，為推動現(xiàn)代化基礎設施體系建設提供資金保障支持，為鞏固經(jīng)濟增長企穩(wěn)回升勢頭注入動力。

一、基建資金來源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新變化，預算資金支撐作用強

（一）當前預算資金在基建資金來源中占比超三分之一

近年來基礎設施建設資金來源呈現(xiàn)新變化，預算資金在基礎設施建設資金來源構(gòu)成中占比較高，助推基礎設施投資趨勢明顯。預算資金對基礎設施建設資金的貢獻有三個來源。一是一般公共預算中用于基礎設施建設的支出，包括地方政府一般債券資金安排用于基礎設施建設的支出。近年來，我國一般公共預算支出結(jié)構(gòu)明顯向民生領域傾斜，用于基礎設施建設的支出占比逐年下降，從2015年的10.7%下降至2021年的7.8%。

二是地方政府專項債等債務資金用于基礎設施建設的部分。早期的專項債資金大量被用于土地儲備和棚戶區(qū)改造，用于基礎設施建設的比例較低。國務院明確要求，專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關領域，專項債資金更多地被投放到基礎設施相關領域。粗略估算，2020—2021年專項債資金用于基礎設施建設的比例分別為63%、53%。2020年中央政府發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，其中7000億元通過政府性基金轉(zhuǎn)移支付下達至縣市，用于公共衛(wèi)生體系建設、重大疫情防控救治體系建設等12個領域。

三是政府性基金預算支出（不含債務資金）用于基礎設施建設的部分，主要是土地出讓收入相關支出用于基礎設施建設的部分以及和基礎設施建設相關的政府性預算資金支出。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入相關支出中用于基礎設施建設的比例總體呈下降趨勢，現(xiàn)階段該比例大致在10%—20%之間。假定與基礎設施建設相關的政府性基金預算支出二級科目反映的金額用于基礎設施建設的比例為100%，2020—2021年，債務資金以外的政府性基金預算支出用于基礎設施投資的比例分別為22.4%和18.6%。根據(jù)上述思路估算，2020—2021年，用于基礎設施建設的預算資金分別為6.4萬億元和5萬億元，同期內(nèi)基礎設施投資規(guī)模分別約為13.3萬億元和13.2萬億元，基礎設施投資中預算資金占比依次為48%和38%。

（二）未來我國基礎設施投資依然具有較大的增長潛力和空間

一是我國基礎設施發(fā)展距離構(gòu)建現(xiàn)代化基礎設施體系要求仍有一定差距，傳統(tǒng)基礎設施仍有提升空間。經(jīng)過四十多年大規(guī)模投資，我國在交通運輸、郵電通信、能源供給、水安全保障、生態(tài)環(huán)境保護等領域基礎設施狀況大幅改善，現(xiàn)代基礎設施網(wǎng)絡體系基本建成，但結(jié)構(gòu)性失衡問題突出。以能源領域為例，我國清潔能源、可再生能源在能源消費中占比依舊較低；相關安全保障設施不足，企業(yè)現(xiàn)有調(diào)峰規(guī)模不足國內(nèi)天然氣消費量的5%，遠低于全球平均12%、歐美16%—20%的水平。

二是新型基礎設施投資前景廣闊。在有效應對穩(wěn)增長壓力過程中，挖掘基礎設施投資增長潛力可以有效拓展基礎設施投資空間，實現(xiàn)逆周期和跨周期調(diào)節(jié)的政策效果。作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，新型基礎設施建設在我國快速發(fā)展。黨中央、國務院明確要求加強信息、科技、物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎設施建設，布局建設新一代超算、云計算、人工智能平臺、寬帶基礎網(wǎng)絡等設施，推進重大科技基礎設施布局建設，加強綜合交通樞紐及集疏運體系建設，推動建設一批支線機場、通用機場和貨運機場，顯示出新型基礎設施未來投資空間充足。

（三）基建投資保持穩(wěn)定增長是現(xiàn)代化基礎設施體系建設的重要支撐

2022年基礎設施投資同比增長11.5%，有效對沖房地產(chǎn)開發(fā)投資下降對整體投資增長的負面影響，發(fā)揮了穩(wěn)投資的關鍵作用，為建設現(xiàn)代化基礎設施體系提供了有力支撐。2022年基礎設施投資在全部投資中占比約為26.5%，按照2021年固定資本形成在GDP中42%①占比推算，基礎設施投資對我國GDP的貢獻大約為11.1%，明顯高于美歐等發(fā)達經(jīng)濟體。當前，我國經(jīng)濟增長企穩(wěn)回升態(tài)勢明顯，但從資金供給端來看，未來一段時間建設現(xiàn)代化基礎設施體系仍面臨諸多挑戰(zhàn)，現(xiàn)代化基礎設施體系建設所需的長期低成本資金不足，地方財政收支壓力較大、民間投資力度持續(xù)偏弱。長期以來，與房地產(chǎn)、制造業(yè)投資相比，我國基礎設施投資的可控性強、乘數(shù)效應大，在建設現(xiàn)代化基礎設施體系過程中的補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)方面存在較大的潛在投資空間。特別是，圍繞國家安全、防災減災、綠色低碳、區(qū)域發(fā)展、民生服務等領域，加大新型基礎設施投資力度，通過政府基礎設施投資有效帶動全社會投資，有助于推動我國加快構(gòu)建現(xiàn)代化基礎設施體系。

二、融資梗阻是現(xiàn)代化基礎設施體系建設的最大瓶頸制約

（一）多數(shù)非經(jīng)營性基礎設施項目難獲專項債資金支持

一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡的經(jīng)營性基礎設施項目不斷減少。專項債資金支持項目需要實現(xiàn)項目收益自平衡，一般要求項目收益覆蓋本金利息的1.2倍，最低不低于1.1倍，且專項債資金用作項目資本金受項目收益水平和償還條件的嚴格約束。然而，我國基礎設施建設區(qū)域由大骨干大通道向毛細血管延伸，向農(nóng)村地區(qū)和邊境地區(qū)下沉，投資領域逐漸從傳統(tǒng)交通和能源領域向水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)傾斜，基礎設施建設邊際經(jīng)濟收益呈下降趨勢，非經(jīng)營性基礎設施項目難以獲得專項債資金支持。

另一方面，部分外部性較強的基礎設施具有非經(jīng)營性質(zhì)，不符合專項債券支持范圍，也受貸款償還渠道制約，較難獲得信貸資金支持，更多依賴政府財政直接投資。這與當前“專項債+融資平臺融資”為主的基礎設施投融資模式難以有效匹配。同時，新冠疫情發(fā)生以來地方財政舉步維艱，2022年地方一般公共預算收入和政府性基金收入合計同比降低約11%，2023年仍將面臨較大的財政收入壓力和債務約束，影響基礎設施領域的財政投入支持力度。

（二）以土地財政為主的投融資模式難以支撐未來投資

我國基礎設施投資資金來源較多依賴國有土地使用權(quán)出讓收入。每年全國大約有10%—20%的國有土地出讓收入直接用于基礎設施建設，土地出讓收入也是地方政府專項債最主要還款來源。同時，地方政府通常依賴于公共基礎設施項目建設所需的資本性支出進行舉債，力圖實現(xiàn)“以小財政撬動大城建”。在此過程中，地方政府土地融資模式也出現(xiàn)了由土地財政向土地金融發(fā)展的新變化，將土地出讓和抵押融資捆綁的土地金融模式導致地方政府債務規(guī)模膨脹。而地方政府債務償還主要通過借新還舊，這種債務空轉(zhuǎn)實際上削弱了地方政府的基礎設施投資能力。特別是，近年來我國房地產(chǎn)進入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，實現(xiàn)新發(fā)展模式轉(zhuǎn)型尚需時日，2022年房地產(chǎn)市場持續(xù)下行，短期內(nèi)難以快速恢復，全年國有土地出讓收入實現(xiàn)6.69萬億元，同比大幅下降23.30%，同比減少2.02萬億元，導致政府性基金收入同比下降，嚴重影響地方政府基礎設施的投融資能力。以土地財政為核心的傳統(tǒng)基礎設施投融資模式難以為繼，基礎設施投資亟需拓展新的資金來源。

（三）社會資本參與基建投資的渠道不暢和意愿不足

一是近年來社會資本風險偏好整體下降，民間固定資產(chǎn)投資占比從2018年的62.0%逐年降至2022年的54.2%?；A設施項目由于流動性低、投資回報慢，對私人部門而言具有較高的不確定性，且私人部門對參與基礎設施項目的風險收益評估難度較大，加之部分基礎設施投資回報機制不健全，社會資本參與積極性降低。二是地方融資平臺公司融資受限。根據(jù)上述基礎設施建設資金來源分析，全國一半以上基礎設施建設資金來自預算資金以外渠道資金。其中，由地方融資平臺公司主導的資金占比超過60%。在加強地方政府隱性債務監(jiān)管背景下，地方政府尤其是區(qū)縣級融資平臺公司以現(xiàn)有資產(chǎn)和經(jīng)營性收益撬動市場化融資難度增大，簡單靠資金騰挪化解到期債務日益困難。三是基礎設施領域PPP投融資模式受財政支出責任占比不超過10%紅線制約，實施空間愈發(fā)有限。以收益較好的關聯(lián)產(chǎn)業(yè)來反哺和平衡收益較差的基礎設施項目難度加大。

三、相關政策建議

（一）拓寬基礎設施投資長期低成本資金來源

一是適當提高政府赤字率，將政府舉債空間前移。考慮到我國政府部門杠桿率與發(fā)達國家相比仍有較大提升空間，建議繼續(xù)加大政府在基礎設施領域的債務融資規(guī)模。同時，高度關注穩(wěn)增長中的債務風險，謹防基礎設施投資造成地方隱性債務的再次攀升。二是優(yōu)化政府債務融資結(jié)構(gòu)，降低基礎設施融資成本。適當提高國債和地方政府一般債券發(fā)行占比，適時發(fā)行中長期建設國債，用于支持重大國家戰(zhàn)略項目、補短板項目及新型基礎設施重大項目建設。三是加大政策性金融對基礎設施領域投資項目的支持力度。成立基礎設施投資基金對基礎設施項目開展股權(quán)投資，向符合國家政策規(guī)定的基礎設施項目提供長期限、低成本的“軟貸款”。四是加大基礎設施投資財稅支持力度。推行政府投資與金融信貸投貸聯(lián)動，出臺重大基礎設施專項再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具。

（二）繼續(xù)加大基礎設施存量資產(chǎn)盤活力度

建議進一步加大基礎設施存量資產(chǎn)的盤活力度，對存量閑置土地以作價出資（入股）方式進行盤活。加快推動基礎設施REITs、PPP、ABS等方式盤活基礎設施存量資產(chǎn)，將基礎設施REITs試點稅收優(yōu)惠政策擴大至所有合規(guī)的基礎設施存量資產(chǎn)盤活項目。積極探索“專項債+基礎設施REITs”支持基礎設施投資，依據(jù)財政部專項債券項目資金績效評價結(jié)果，選擇部分地區(qū)積極開展“專項債+基礎設施REITs”試點，支持地方政府專項債券資金參與投資的基礎設施項目發(fā)行基礎設施領域REITs。引導回收資金合理使用，實現(xiàn)基礎設施存量資產(chǎn)與新增專項債資金的良性循環(huán)，精準有效支持新基礎設施項目建設。

（三）進一步完善基礎設施項目投資回報機制

一方面，多維度提升項目自身收益水平。積極實施交通導向型開發(fā)（TOD）和生態(tài)環(huán)境治理導向型開發(fā)（EOD）等綜合開發(fā)投資模式，通過項目打捆打包建設經(jīng)營，統(tǒng)籌構(gòu)建基礎設施項目多元化還款渠道，實現(xiàn)項目收益自平衡并可持續(xù)。挖掘基礎設施項目商業(yè)價值，完善市場化運營機制，提高項目回報水平。另一方面，健全項目產(chǎn)出價格和收費機制。大力推進基礎設施領域的價格（收費）機制改革，健全價格（收費）的形成、調(diào)整和補償機制，提升價費征繳效率，合理提高重大工程項目投資回報水平。

（四）積極暢通社會資本參與基礎設施建設的渠道

一是突出政府投資的公共屬性，優(yōu)先保障亟需的公共產(chǎn)品領域獲得投資支持，減少競爭性領域的投資。避免擴大基礎設施投資可能造成的私人投資擠出，降低基礎設施投資的價值創(chuàng)造能力。二是引導有條件的社會資本積極參與投資重點PPP項目。合理設置招標條件和回報水平，通過政府參股但不分紅或少分紅、配置資源等方式健全PPP項目合理投資回報機制。依托資本市場豐富PPP項目投資退出機制。適當放寬財政支出責任占比不超10%的紅線，明確依法合規(guī)的PPP支出責任不屬于隱性債務，激發(fā)地方政府和社會資本應用PPP模式擴大公共領域投資的積極性。積極引導保險資金發(fā)揮長期、穩(wěn)定的優(yōu)勢，通過債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合、基金等方式支持基礎設施建設。三是探索對融資平臺存量債務實施“新老劃斷”處理，合理保障融資平臺公司正常融資需求，釋放地方融資平臺融資空間。支持地方政府通過債務置換、債務展期等方式平抑隱性債務化解壓力。

注：

①2022年統(tǒng)計數(shù)據(jù)固定資本形成數(shù)據(jù)暫未公布，用2021年占比進行計算。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）