林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護(hù)與管理的法律問題研究

張 芳

山西林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西 太原 030009

我國在1999 年與2014 年，先后實(shí)施了“前一輪”與“新一輪”退耕還林還草工程。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，一方面在環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)上推動(dòng)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，另一方面結(jié)合該工程的實(shí)施較好地促進(jìn)了脫貧攻堅(jiān)工作的實(shí)踐，為我國全面建成小康社會(huì)貢獻(xiàn)了應(yīng)有的力量。當(dāng)前，正值“十四五”建設(shè)關(guān)鍵時(shí)期，林業(yè)行業(yè)結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，需要進(jìn)一步推動(dòng)森林資源保護(hù)與管理。但是，由于森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、林業(yè)生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、林地占用以及亂墾、濫伐問題尚未徹底解決，因此，在新時(shí)代的實(shí)踐中應(yīng)加大對(duì)相關(guān)法律問題的探討。

一、林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵概述

在新一輪退耕還林還草實(shí)踐過程中，我國結(jié)合“十四五”建設(shè)階段的發(fā)展需求，提出了高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，旨在建立“高標(biāo)準(zhǔn)”“高質(zhì)量”“高成效”“高水平”的林業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)山水林田湖草綜合治理，推動(dòng)生命共同體的構(gòu)建。

以高標(biāo)準(zhǔn)為例，在新時(shí)代的森林資源保護(hù)與管理中，要求結(jié)合林業(yè)系統(tǒng)性改革、信息化管理向林業(yè)數(shù)據(jù)化管理的升級(jí)方向，持續(xù)加強(qiáng)法律、法規(guī)限定條件下的制度標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化等建設(shè)工作，持續(xù)提升森林保護(hù)與管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平；以高質(zhì)量為例，要求在種子選擇、苗木培育、植被配置、恢復(fù)方式、栽種技術(shù)、養(yǎng)護(hù)管理等各個(gè)層面，全面提高森林資源的保護(hù)與管理工作；以高成效為例，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”改革、物聯(lián)網(wǎng)改革的實(shí)踐，近年來已經(jīng)逐漸明確了技術(shù)賦能路徑，而且從生態(tài)系統(tǒng)功能角度出發(fā)，推進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)品多樣化、林草相關(guān)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，預(yù)期通過進(jìn)一步的森林資源保護(hù)與管理，促進(jìn)其產(chǎn)出生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，最終向著綜合效益產(chǎn)出方向高效發(fā)展。尤其在高水平發(fā)展方面，已經(jīng)形成在制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)條件下，各項(xiàng)機(jī)制的協(xié)同應(yīng)用模式，在新時(shí)代需要通過發(fā)揮市場(chǎng)在森林資源配置方面的優(yōu)勢(shì)，提高全要素生產(chǎn)率。

二、林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護(hù)與管理的法律問題

在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，隨著統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)，在林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段開展森林資源保護(hù)與管理工作中，既要探索林業(yè)結(jié)構(gòu)新模式，又需借助法律手段持續(xù)提高生態(tài)效益補(bǔ)償制度的應(yīng)用效果。下面從法律的角度對(duì)以下三個(gè)問題做出探討。

（一）林權(quán)結(jié)構(gòu)模式問題

根據(jù)第九次全國森林資源清查結(jié)果看，我國森林資源總量處于穩(wěn)步增長的態(tài)勢(shì)。與第七次、第八次相比，森林面積、森林蓄積以及森林覆蓋率總體上呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。不同森林類型的蓄積量都有所變化，較好地促進(jìn)了林權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化［1］。雖然整體上的森林資源總量呈現(xiàn)出增長趨勢(shì)，但是，我國森林人均面積、人均覆蓋率、人均蓄積量明顯低于世界平均水平，無論在森林總量、生態(tài)系統(tǒng)功能，還是生態(tài)產(chǎn)品方面，仍有較大的發(fā)展空間。因此，十分需要在高質(zhì)量發(fā)展階段，全面推進(jìn)森林資源保護(hù)與管理工作。（如表1）

表1 全國森林資源清查結(jié)果 面積：億hm2，蓄積：億m3

由于森林資源的快速增長有賴于不同森林類型的增長，因而，需要持續(xù)優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)模式。從當(dāng)前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，國家與集體所有的森林相對(duì)較多。根據(jù)“集體產(chǎn)權(quán)理論”看，森林資源經(jīng)營在政府與民眾的共同負(fù)責(zé)模式下，有利于增加其社會(huì)管理功能。然而，在實(shí)際運(yùn)行時(shí)，對(duì)于人才、機(jī)械設(shè)備、環(huán)保材料、新興技術(shù)、資本投入、法律法規(guī)等技術(shù)資源、思想資源、管理資源的配置，往往因市場(chǎng)作用不大而導(dǎo)致效率低、效用不足的現(xiàn)象。因此，在當(dāng)前條件下，需要根據(jù)森林類型，合理優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)模式［2］。

（二）生態(tài)效益補(bǔ)償問題

森林資源作為資源性資產(chǎn)，兼具了生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值，其中生態(tài)價(jià)值是其發(fā)揮作用的前提條件，當(dāng)實(shí)踐主體努力并付出相應(yīng)的代價(jià)去保護(hù)其價(jià)值時(shí)，需要借助經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式促進(jìn)生態(tài)價(jià)值的保護(hù)，并在此基礎(chǔ)上使其產(chǎn)出綜合效益。

具體而言，森林資源屬于自然資源，按照《中華人民共和國森林法》（以下簡(jiǎn)稱《森林法》）第二十一條的規(guī)定，需要結(jié)合《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）等法律、行政法規(guī)的審批，給予公平、合理的補(bǔ)償。因此，在森林資源保護(hù)與管理實(shí)踐中，我國結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)制定了生態(tài)效益補(bǔ)償制度。但是，在實(shí)踐過程中，受到林業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)，以及資金安排等方面的多重因素的影響，在實(shí)際執(zhí)行該制度的過程中，由于具體到地方的補(bǔ)償條款設(shè)置存在一些差異，容易引發(fā)補(bǔ)償資金不能全面落實(shí)到受益人手中的現(xiàn)象［3］。進(jìn)一步講，《森林法》中并沒有對(duì)林業(yè)投資者、保護(hù)者、管理者等實(shí)踐主體在獲取生態(tài)效益補(bǔ)償金上進(jìn)行細(xì)化。此時(shí)，在統(tǒng)一大市場(chǎng)條件下，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，不排除與補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)“脫軌”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致補(bǔ)償激勵(lì)作用不足，以及實(shí)踐主體無法獲得補(bǔ)償?shù)那闆r等。

（三）各方協(xié)同治理問題

我國森林資源總量與人均量相對(duì)偏低，而影響森林資源保護(hù)管理的因素相對(duì)較多，具體包括了自然災(zāi)害、氣象因素、種子苗木因素、林業(yè)種植技術(shù)因素、人為破壞因素、病蟲害因素等。在這種情況下，森林資源保護(hù)與管理實(shí)踐中，需要結(jié)合統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)情況與市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管方案，科學(xué)合理地借助信息管理平臺(tái)，推動(dòng)參與管理各方的協(xié)同治理［4］。

例如，在對(duì)于亂墾、濫伐、偷獵、放生等各類問題的治理中，森林資源管理單位需要與公安部門開展合作。再如，在森林資源保護(hù)與管理實(shí)踐中，牽涉到涵養(yǎng)水源、水土保持、生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建等工作，此時(shí)，森林資源保護(hù)與管理單位，既需要結(jié)合實(shí)際管理對(duì)象與治理問題，與土地管理部門、環(huán)境監(jiān)測(cè)部門、水利部門開展合作，也需要增強(qiáng)與當(dāng)?shù)孛癖姷暮献鞯?。事?shí)上，由于實(shí)踐主體對(duì)于相關(guān)法律法規(guī)的深入研討不足，宣傳力度不夠，往往不能較好地促進(jìn)參與森林資源保護(hù)與管理的各方及時(shí)開展信息交流與溝通，并在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，全面擴(kuò)大協(xié)同效應(yīng)。由此可見，在林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，需要發(fā)揮技術(shù)要素的比較優(yōu)勢(shì)，提高學(xué)法、普法、用法等效率，為協(xié)同治理工作提供法律資源保障等［5］。

三、林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護(hù)與管理的解決對(duì)策

（一）優(yōu)化林權(quán)結(jié)構(gòu)模式，促進(jìn)林業(yè)綜合效益產(chǎn)出

首先，建議以現(xiàn)有的林權(quán)結(jié)構(gòu)模式為準(zhǔn)，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，在林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護(hù)與管理中，根據(jù)我國森林資源類型，梳理出國家、集體、企業(yè)、個(gè)體，以及其他組織；其次，從《森林法》出發(fā)，在尊重每一個(gè)森林資源保護(hù)與管理實(shí)踐主體的條件下，結(jié)合林業(yè)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記信息、承包經(jīng)營合同、林業(yè)認(rèn)證行為等，適度地?cái)U(kuò)大企業(yè)、個(gè)體以及其他組織的“經(jīng)營權(quán)”與“所有權(quán)”，優(yōu)化現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。尤其在經(jīng)濟(jì)林或者包含于商品林的森林資源類型方面，激勵(lì)此類實(shí)踐主體借助林業(yè)資源，安心、放心地發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)林業(yè)綜合效益產(chǎn)出［6］。

（二）細(xì)化補(bǔ)償約束條款，深化林業(yè)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營

首先，應(yīng)該從林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需求出發(fā)，深入研討《森林法》《環(huán)境保護(hù)法》。一方面通過細(xì)化補(bǔ)償約束條款，將一些“暗補(bǔ)”方式轉(zhuǎn)變成“明補(bǔ)”。另一方面將林地產(chǎn)權(quán)與補(bǔ)償制度掛鉤，從而推動(dòng)林權(quán)結(jié)構(gòu)模式的優(yōu)化，使林權(quán)結(jié)構(gòu)模式與補(bǔ)償制度之間形成相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系。其次，應(yīng)根據(jù)新時(shí)代我國“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下的統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)現(xiàn)狀與建設(shè)速度，更為合理地發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的作用，通過該機(jī)制更好地促進(jìn)與補(bǔ)償制度相關(guān)的補(bǔ)償約束條款設(shè)置，預(yù)防兩者的“脫鉤”現(xiàn)象［7］。除此之外，應(yīng)對(duì)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)涵做進(jìn)一步分析，并在“自然資源使用人或受益人”的視角下，從森林資源的利用層面，制定一些補(bǔ)償條款，激勵(lì)其更為合理地運(yùn)營森林資源，最終使林業(yè)資源產(chǎn)業(yè)鏈條上的不同實(shí)踐主體，通過補(bǔ)償制度關(guān)聯(lián)起來，推動(dòng)供應(yīng)鏈上的分工，深化林業(yè)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營［8］。

（三）擴(kuò)大數(shù)字技術(shù)配置，提高各方協(xié)同實(shí)踐效果

林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段森林資源保護(hù)與管理的法律文獻(xiàn)相對(duì)較多，其中，應(yīng)用較多的是《森林法》《環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》《森林采伐更新管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》等。由于牽涉到國家層面、地方層面法律、法規(guī)、條例等，內(nèi)容相對(duì)較多。在這種情況下，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的生產(chǎn)要素配置理論（如圖1），根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展階段，選擇技術(shù)要素主導(dǎo)的配置方案，開展與森林資源保護(hù)與管理相關(guān)的學(xué)法、普法、用法等活動(dòng)。例如，在當(dāng)前階段，可以在現(xiàn)有的信息管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建立“大數(shù)據(jù)+森林資源保護(hù)與管理”平臺(tái)，一方面促進(jìn)不同實(shí)踐主體之間的法律信息共享，及時(shí)開展協(xié)同合作。另一方面可以借助處理與分析結(jié)果，為后續(xù)相關(guān)法律、法規(guī)的完善等提供科學(xué)依據(jù)［9］。

圖1 生產(chǎn)要素配置理論示意

總之，在新時(shí)代林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展階段，需要結(jié)合林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵與作用，一方面加強(qiáng)對(duì)森林資源保護(hù)與管理的法律研討，另一方面按照“具體問題，具體分析，針對(duì)性解決”的思路出發(fā)，制定一些行之有效的解決對(duì)策。結(jié)合上述分析可以看出，實(shí)踐中既要做好對(duì)林業(yè)產(chǎn)權(quán)方面的現(xiàn)狀調(diào)查研究工作，也需結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展需求，嚴(yán)守林業(yè)生態(tài)紅線，在依法開展保護(hù)與管理工作的先決條件下，結(jié)合相關(guān)規(guī)定，細(xì)化補(bǔ)償金使用約束條款。并在技術(shù)賦能條件下，全面推進(jìn)協(xié)同治理，促進(jìn)法治體系下的依法治林工作，為林業(yè)在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中產(chǎn)出綜合效益保駕護(hù)航。