農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求失衡破解路徑

郭伊楠

摘?要：全面脫貧摘帽是一場艱苦的突擊戰(zhàn)和攻堅(jiān)戰(zhàn)，銜接和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興則是艱巨的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，就要兜底幫扶易返貧致貧農(nóng)戶紓困解難。當(dāng)前，農(nóng)戶在生產(chǎn)和生活上脫貧、生存和發(fā)展，在基礎(chǔ)上和根本上還是資金短缺問題，貸款擔(dān)保則是貸款獲得的額度和時(shí)限的瓶頸，金融幫扶貸款擔(dān)保仍是農(nóng)戶的雪中送炭和解燃眉之急。農(nóng)戶貸款擔(dān)保決定農(nóng)戶貸款的續(xù)貸、增貸和展期，主要由政策和政府惠農(nóng)貸款舉措決定。這就要做實(shí)農(nóng)戶貸款擔(dān)保供給中政府的主導(dǎo)行為，發(fā)揮政府主導(dǎo)農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求制衡作用，形成和運(yùn)作農(nóng)戶貸款擔(dān)保的政府主導(dǎo)支持機(jī)制，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶貸款擔(dān)保的政府主導(dǎo)信貸模式，破解農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求失衡，基于政府主導(dǎo)視角規(guī)劃和優(yōu)化農(nóng)戶貸款擔(dān)保供求平衡的路徑。

關(guān)鍵詞：金融機(jī)構(gòu)；農(nóng)戶貸款；貸款擔(dān)保；供求平衡

中圖分類號(hào)：F832.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1005-6432（2023）16-0046-05

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.16.046

1?引言

鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，基礎(chǔ)和關(guān)鍵是農(nóng)戶兜底幫扶，重中之重是金融幫扶和貸款擔(dān)保。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們的使命就是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。要看到，相當(dāng)一部分脫貧戶基本生活有了保障，但收入水平仍然不高，脫貧基礎(chǔ)還比較脆弱；一些邊緣戶本來就‘底子薄，稍遇到點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)變故馬上就可能致貧?！蔽恼旅鞔_：“要健全防止返貧動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制，對(duì)易返貧致貧人口實(shí)施常態(tài)化監(jiān)測(cè)，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)收入水平變化和‘兩不愁三保障鞏固情況，做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶，繼續(xù)精準(zhǔn)施策?！保跾ymbolq@@

］鄉(xiāng)村振興要?jiǎng)討B(tài)和持續(xù)幫扶易返貧農(nóng)戶紓困解難。持久堅(jiān)守易返貧農(nóng)戶金融動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和兜底幫扶，持久抓實(shí)中央惠農(nóng)金融政策落實(shí)和地方可行措施，持久做細(xì)基層惠農(nóng)金融供養(yǎng)救援和落地進(jìn)戶。

鄉(xiāng)村振興視野下，直面農(nóng)戶貸款難和擔(dān)保難，破解農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求失衡，貸款擔(dān)保供給中政府的主導(dǎo)行為至關(guān)重要。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析政府介入農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的行為方式，通過農(nóng)村信貸市場和農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場失靈，并確定了農(nóng)戶貸款擔(dān)保的準(zhǔn)公共物品屬性，可以得出政府介入農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場十分迫切。為了解決農(nóng)戶貸款擔(dān)保供求失衡的問題，當(dāng)前階段政府應(yīng)大力支持農(nóng)戶權(quán)利質(zhì)押擔(dān)保，同時(shí)利用政策和財(cái)政資金支持農(nóng)村信用體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)。通過政府與商業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的博弈分析，可以得出政府必須規(guī)范介入農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的有效邊界，避免在農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場中歸屬于私人物品的領(lǐng)域與商業(yè)性擔(dān)保形成競爭，在對(duì)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政支持時(shí)應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督和激勵(lì)制度并使之得以落實(shí)，以保證財(cái)政支持資金的使用效率。通過政府間財(cái)政博弈分析，可以得出各層級(jí)政府共同分擔(dān)的方式既能減輕某一級(jí)政府的財(cái)政壓力，又能使農(nóng)戶貸款擔(dān)保得到政府的財(cái)政資金支持?，F(xiàn)階段大力支持政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)是增加農(nóng)戶貸款擔(dān)保供給的有效方式。

農(nóng)戶貸款擔(dān)保供求平衡，從農(nóng)戶貸款擔(dān)保的需求和供給角度出發(fā)，立足于農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場，優(yōu)化農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場主導(dǎo)因素，分析農(nóng)戶貸款擔(dān)保需求和供給的現(xiàn)實(shí)狀況，總結(jié)農(nóng)戶貸款擔(dān)保需求與供給的基本特征，探明農(nóng)戶貸款擔(dān)保供求失衡的表現(xiàn)和主要原因，通過實(shí)證檢驗(yàn)分析并篩選農(nóng)戶貸款擔(dān)保需求和供給的顯著性影響因素，測(cè)度并評(píng)價(jià)樣本擔(dān)保機(jī)構(gòu)農(nóng)戶貸款擔(dān)保的運(yùn)行效率，分析政府介入農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的行為方式，發(fā)揮政府主導(dǎo)農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求平衡職能，有針對(duì)性地促進(jìn)和優(yōu)化農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求平衡。

2?農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的政府主導(dǎo)信貸模式轉(zhuǎn)變

金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村貸款中遇到農(nóng)戶信用信息難以采集、農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)難以預(yù)測(cè)、信貸風(fēng)險(xiǎn)難以估計(jì)等問題時(shí)，第一還款來源信息的不確定性加重了金融機(jī)構(gòu)對(duì)擔(dān)保等第二還款來源的依賴。實(shí)質(zhì)上，貸款對(duì)象本身經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)金流入量才是貸款資金安全性的保障，農(nóng)戶貸款的主要償還保證是農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中產(chǎn)生的實(shí)際收益。這就需要農(nóng)戶貸款擔(dān)保的政府主導(dǎo)信貸擔(dān)保模式轉(zhuǎn)變機(jī)制。

2.1?農(nóng)戶貸款擔(dān)保信貸模式轉(zhuǎn)變機(jī)制的功用

對(duì)城市居民而言，由于其擁有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值較高、產(chǎn)權(quán)完整明晰，擔(dān)保評(píng)估便捷、產(chǎn)權(quán)交易登記方便，信用記錄容易取得，所以長期以來金融機(jī)構(gòu)對(duì)城市居民的貸款擔(dān)保模式相對(duì)固定。在我國農(nóng)戶貸款中，由于農(nóng)戶具有擔(dān)保價(jià)值的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)相對(duì)較少，房屋土地產(chǎn)權(quán)不明晰，擔(dān)保配套服務(wù)能力較弱，信貸相關(guān)信息的獲取相對(duì)困難，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶第一還款來源的分析和預(yù)測(cè)能力較弱。在農(nóng)戶貸款擔(dān)保中金融機(jī)構(gòu)仍然照搬城市居民的固有擔(dān)保模式，導(dǎo)致在農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)農(nóng)戶貸款擔(dān)保的模式與農(nóng)村實(shí)際狀況不相適應(yīng)，在客觀上降低了農(nóng)戶貸款擔(dān)保的可獲得性。因此對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，在農(nóng)戶信貸模式、信貸管理、信貸服務(wù)上需要建立真正適合農(nóng)村實(shí)際情況、與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的新的信貸管理方法體系。

2.2?農(nóng)戶貸款擔(dān)保信貸模式轉(zhuǎn)變機(jī)制的建設(shè)

2.2.1?信貸與擔(dān)保模式轉(zhuǎn)變機(jī)制

金融機(jī)構(gòu)信貸模式的轉(zhuǎn)變就是要促成金融機(jī)構(gòu)從過度依賴第二還款來源轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘谝贿€款來源為主、以第二還款來源為輔的新模式，從以關(guān)注農(nóng)戶貸款擔(dān)保為主轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注農(nóng)戶信用信息和農(nóng)戶所從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目的獲利信息。金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶貸款第一還款來源的關(guān)注應(yīng)從城市居民或企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益、收入、費(fèi)用、利潤、現(xiàn)金等財(cái)務(wù)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件、技術(shù)支撐、市場競爭、收益預(yù)測(cè)等要素，這就需要金融機(jī)構(gòu)在貸前對(duì)農(nóng)戶貸款項(xiàng)目進(jìn)行充分的可行性研究，如果對(duì)于數(shù)量較多且分散的農(nóng)戶而言個(gè)案研究成本較高、耗時(shí)較長且效率不高，則可以按照地域、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目類型、規(guī)模等要素建立規(guī)范、可行的新研究方法。優(yōu)先選擇可行性研究結(jié)果較好的農(nóng)戶進(jìn)行信貸支持，或者運(yùn)用不同的利率控制不同風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶貸款。此外，制定貸款決策時(shí)按照不同類型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目組織專門論證，在貸款后要注意貸款項(xiàng)目監(jiān)控，貸中可以設(shè)計(jì)中期貸款項(xiàng)目檢查。金融機(jī)構(gòu)只有更加關(guān)注農(nóng)戶貸款的第一還款來源才能避免過分依賴第二還款來源的瓶頸。

2.2.2?貸款與擔(dān)保全程管理機(jī)制

第一環(huán)節(jié)，貸前管理。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況，共同決定了農(nóng)戶貸款相對(duì)于城市居民貸款和企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，而在農(nóng)戶貸款的貸前管理方面又沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因此“機(jī)制設(shè)計(jì)—實(shí)踐檢驗(yàn)—機(jī)制改善”的路徑十分必要。要建立適合農(nóng)戶貸款評(píng)價(jià)的貸前評(píng)估機(jī)制，這種評(píng)估機(jī)制針對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，而不是擔(dān)保本身。主要評(píng)估涉及農(nóng)戶經(jīng)營項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件、經(jīng)營優(yōu)勢(shì)、市場狀況等方面，包括自然狀況、資源稟賦、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)條件、人員素質(zhì)、政府支持力度；項(xiàng)目特色、科技含量、品牌知名度；產(chǎn)品質(zhì)量競爭、價(jià)格競爭、市場供求狀況等。這些項(xiàng)目應(yīng)該按照重要性權(quán)數(shù)形成完整的指標(biāo)體系，以此在貸前準(zhǔn)確評(píng)價(jià)農(nóng)戶的貸款項(xiàng)目質(zhì)量。此外，需要建立專門的貸前評(píng)價(jià)專業(yè)人員團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)由項(xiàng)目評(píng)估專家和經(jīng)過專門培訓(xùn)的適合農(nóng)戶生產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估的專業(yè)人才組成。

第二環(huán)節(jié)，貸中管理。以往金融機(jī)構(gòu)在向農(nóng)戶發(fā)放貸款后直至貸款到期前對(duì)農(nóng)戶的貸款使用情況基本不加監(jiān)控，容易造成農(nóng)戶在貸款使用當(dāng)中經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)增大而金融機(jī)構(gòu)卻無法掌握的情況。一是農(nóng)戶資金項(xiàng)目監(jiān)控機(jī)制。農(nóng)戶的資金收入、資金支出和資金收入減去資金支出凈額與農(nóng)戶貸款的償還關(guān)系密切，其中農(nóng)戶的資金收入主要包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資金收入、非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的資金收入、投資收益和相關(guān)補(bǔ)貼；資金支出主要包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的成本及費(fèi)用支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)之外的資金支出、借貸的利息費(fèi)用和擔(dān)保費(fèi)用支出等。金融機(jī)構(gòu)不但需要對(duì)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金收入和資金支出進(jìn)行監(jiān)控，還要掌握農(nóng)戶的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金收入和資金支出，特別是農(nóng)戶婚喪嫁娶、治病求學(xué)等非規(guī)律性的、突發(fā)性的大額資金支出，這種突發(fā)性的大額支出對(duì)農(nóng)戶貸款的償還能力的影響是非常大的。二是農(nóng)戶的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。建立適合農(nóng)戶貸款擔(dān)保的信貸風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，將影響農(nóng)戶個(gè)人信用狀況變動(dòng)的因素、影響農(nóng)戶家庭財(cái)務(wù)狀況變動(dòng)的因素和影響農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營狀況變動(dòng)的因素按照類別分成不同的指標(biāo)，按照對(duì)農(nóng)戶信貸風(fēng)險(xiǎn)的影響狀況大小作為權(quán)重形成農(nóng)戶信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以該指標(biāo)體系的動(dòng)態(tài)指標(biāo)反映農(nóng)戶信貸風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化，以便在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)不利變化時(shí)及時(shí)采取相應(yīng)措施，防止風(fēng)險(xiǎn)被兌現(xiàn)形成現(xiàn)實(shí)損失。

第三環(huán)節(jié)，貸后收回。對(duì)農(nóng)戶貸款的收回機(jī)制可分為提前收回與到期收回，貸款發(fā)放后在到期前金融機(jī)構(gòu)都應(yīng)該密切監(jiān)控農(nóng)戶的貸款使用情況和生產(chǎn)經(jīng)營情況以獲取更多信息，在農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中如果發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)超過設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)警戒線，可以按照貸款合同中規(guī)定的條款提前收回全部或部分貸款，或者采取貸款債務(wù)保全措施。對(duì)于即將到期的貸款，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該提前提醒農(nóng)戶到期時(shí)間及貸款本息和，以便給農(nóng)戶預(yù)留時(shí)間安排還款資金。在付出成本不大的情況下，金融機(jī)構(gòu)還可以幫助農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品銷售及貸款回收工作，為農(nóng)戶經(jīng)營提供便利的同時(shí)也為貸款的回收提供保障。

3?政府主導(dǎo)的農(nóng)戶貸款擔(dān)保供求平衡路徑規(guī)劃

按照黨中央、國務(wù)院部署要求，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織開展鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接考核評(píng)估工作，發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整改。明確指出：“要執(zhí)行好防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制，落實(shí)兜底保障措施，堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線?！薄皩⒂蟹地氈仑氾L(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)嚴(yán)重困難的農(nóng)戶納入監(jiān)測(cè)范圍。針對(duì)發(fā)現(xiàn)的因?yàn)?zāi)因病因疫等苗頭性問題，及時(shí)落實(shí)社會(huì)救助、醫(yī)療保障等幫扶性措施?！薄叭媾挪槭崂韱栴}不足，統(tǒng)籌制定整改措施和實(shí)施方案，一體推進(jìn)整改落實(shí)，穩(wěn)步提高兜底保障水平?！保跾ymbolr@@

］?鄉(xiāng)村振興要堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線，就要兜底幫扶易返貧農(nóng)戶紓困解難。切實(shí)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，就要以政府為主導(dǎo)優(yōu)化資源配置市場，著力補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興惠農(nóng)利民金融短板，抓好做實(shí)易返貧致貧農(nóng)戶兜底幫扶。政府與市場的關(guān)系是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中必須處理好的基本關(guān)系，明確政府在農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的管理者、調(diào)控人地位，充分發(fā)揮政府對(duì)農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的法律環(huán)境和信用環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)建設(shè)、農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場規(guī)范、財(cái)政資金支持等方面的作用?；谡鲗?dǎo)的農(nóng)戶貸款擔(dān)保路徑規(guī)劃，對(duì)破解農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的供求失衡至關(guān)重要。

3.1?加強(qiáng)法律建設(shè)以降低農(nóng)戶貸款擔(dān)保的法律風(fēng)險(xiǎn)

我國農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有而并不歸屬于農(nóng)戶私人所有，所以所有權(quán)限制使農(nóng)戶無法將農(nóng)村土地抵押以獲得貸款。近年各地相繼推出多種以農(nóng)地承包權(quán)或收益權(quán)作保證的新型農(nóng)戶貸款擔(dān)保產(chǎn)品，中央政府和地方政府也在各種司法解釋和政策、規(guī)定中規(guī)范這些新型農(nóng)戶貸款擔(dān)保產(chǎn)品，但法律規(guī)定的缺失使這些擔(dān)保方式本身面臨著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于易返貧農(nóng)戶金融幫扶，防止和堵塞各種均攤分派和抵留扣除，即便是出于鄉(xiāng)村建設(shè)的合理戶均出資，救助幫扶易返貧農(nóng)戶款項(xiàng)也必須例外，要“一對(duì)一”“戶對(duì)戶”有針對(duì)性落實(shí)到位。以易返貧農(nóng)戶為中心，實(shí)現(xiàn)貧困人口農(nóng)戶利益最大化，讓廣大農(nóng)民的利益得到充分滿足。易返貧農(nóng)戶幫扶供求要兜底落實(shí)，在細(xì)節(jié)落實(shí)上根本緩解和扭轉(zhuǎn)易返貧農(nóng)戶金融幫扶難，確保易返貧農(nóng)戶幫扶實(shí)現(xiàn)的最大可能性和最基礎(chǔ)的滿意度，讓易返貧農(nóng)戶“資金短缺”真正獲得供養(yǎng)救助。同時(shí)，也要依法依規(guī)掌控貸款可能性風(fēng)險(xiǎn)邊界，積極實(shí)行惠農(nóng)貸款的風(fēng)險(xiǎn)管控［Symbols@@

］，以兜底保障易返貧農(nóng)戶金融幫扶的良性循環(huán)。

基于政府主導(dǎo)視角的農(nóng)戶貸款擔(dān)保路徑，要貫徹落實(shí)以“土地收益保證貸款”為代表的農(nóng)地權(quán)屬擔(dān)保貸款的一般模式，成立政府主導(dǎo)的、企業(yè)法人屬性的具有一定數(shù)量注冊(cè)資金的縣級(jí)“物權(quán)融資公司”為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給物權(quán)融資公司，農(nóng)戶收到轉(zhuǎn)讓款后再將土地轉(zhuǎn)包回來，《土地承包經(jīng)營權(quán)證》上會(huì)注明新的承包人為物權(quán)融資公司。農(nóng)戶貸款時(shí)物權(quán)融資公司向農(nóng)戶提供第三方擔(dān)保，當(dāng)農(nóng)戶按時(shí)足額還款后與物權(quán)融資公司簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同隨即終止，否則物權(quán)融資公司將土地承包權(quán)掛牌，所得償付銀行貸款本息，轉(zhuǎn)讓的承包期滿后將土地承包權(quán)還與農(nóng)戶。雖然以土地收益權(quán)保證貸款為代表的產(chǎn)品創(chuàng)新達(dá)到了農(nóng)地金融化的目的，在我國《物權(quán)法》規(guī)定下，不動(dòng)產(chǎn)金融化的路徑實(shí)現(xiàn)應(yīng)該借助第223條第6款“應(yīng)收賬款”的目的性擴(kuò)張來解釋，并經(jīng)由相應(yīng)等級(jí)規(guī)范的明確規(guī)定來實(shí)現(xiàn)，但物權(quán)融資公司的相關(guān)擔(dān)保權(quán)利并未在人民銀行征信中心應(yīng)收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)登記。農(nóng)戶與物權(quán)融資公司在擔(dān)保過程中變更土地承包權(quán)關(guān)系在法律實(shí)質(zhì)上屬于“讓與擔(dān)?！?。我國《擔(dān)保法》規(guī)定擔(dān)保只包括抵押、質(zhì)押、保證、留置和定金五種方式，并沒有“讓與擔(dān)?！狈绞健Ｓ捎诜蓻]有具體規(guī)范，在農(nóng)戶具有多個(gè)債權(quán)人時(shí)，基于債權(quán)平等原則，在法律上各債權(quán)人可就轉(zhuǎn)包收益平等受償，物權(quán)融資公司并無法律依據(jù)保證自身擔(dān)保債權(quán)得到優(yōu)先清償，從而無力保護(hù)自己的擔(dān)保行為。我國《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”但物權(quán)融資公司并不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，即便被擴(kuò)大為經(jīng)營主體也不是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，因此構(gòu)建的農(nóng)戶與物權(quán)融資公司的擔(dān)保關(guān)系的法律風(fēng)險(xiǎn)較大。現(xiàn)行法律基于公共政策的考慮禁止農(nóng)村土地所有權(quán)的商業(yè)化轉(zhuǎn)讓，為了開發(fā)農(nóng)地的金融價(jià)值，各地金融改革實(shí)踐都基于農(nóng)村土地的資產(chǎn)要素屬性。政府需要在法律上做出更為詳細(xì)并可行的規(guī)范，既不會(huì)使農(nóng)戶失去法律保護(hù)而輕易失去土地承包權(quán)，又能降低農(nóng)地金融創(chuàng)新產(chǎn)品的法律風(fēng)險(xiǎn)，使擔(dān)保行為符合法律規(guī)范和得到法律保護(hù)。

3.2?加強(qiáng)農(nóng)戶征信系統(tǒng)建設(shè)以緩解信息不對(duì)稱問題

農(nóng)村地區(qū)信用環(huán)境較差，直接導(dǎo)致農(nóng)戶的信用意識(shí)不強(qiáng)。中國人民銀行成立征信中心，中心提供企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)（即金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，又稱企業(yè)和個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫）的查詢，征信中心為國內(nèi)每一個(gè)有信用活動(dòng)的個(gè)人和企業(yè)建立了信用檔案，目前收錄的自然人將近9億人。但由于農(nóng)村地區(qū)居民習(xí)慣使用現(xiàn)金消費(fèi)，信用卡消費(fèi)、按揭消費(fèi)、貸款等活動(dòng)相對(duì)較少，所以農(nóng)戶的信用情況難以獲得。這也在實(shí)質(zhì)上加劇了農(nóng)戶和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)間的信息不對(duì)稱，在客觀上使農(nóng)戶在貸款中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)行為增加，同時(shí)信用信息的缺失增加了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在對(duì)農(nóng)戶貸款時(shí)的信用調(diào)查成本。由于處于征信系統(tǒng)的信用“死角”，農(nóng)戶的信用行為失去了監(jiān)督與激勵(lì)，要防范和規(guī)避農(nóng)村信用環(huán)境進(jìn)一步惡化。以農(nóng)村金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，將農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)作為支持農(nóng)村金融發(fā)展的配套工程。政府應(yīng)該主導(dǎo)并推動(dòng)農(nóng)村居民征信系統(tǒng)建設(shè)，力爭早日建成基于統(tǒng)一平臺(tái)的農(nóng)村居民征信中心，中心應(yīng)涵蓋農(nóng)村居民信用采集、整理、存檔系統(tǒng)和農(nóng)村居民信用檔案查詢系統(tǒng)。農(nóng)村居民征信中心建設(shè)的方式無論采取豐富、完善中國人民銀行征信中心中農(nóng)村居民的信用數(shù)據(jù)的方式，還是另行建立獨(dú)立的農(nóng)村居民個(gè)人征信系統(tǒng)的方式都可以。征信系統(tǒng)應(yīng)該全面收集農(nóng)村居民的個(gè)人信用信息，包括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信貸信息、互聯(lián)網(wǎng)金融信息、電商平臺(tái)個(gè)人信用信息、社保中心信息、社會(huì)救助信息、公積金中心信息、環(huán)保部門及稅務(wù)部門信息、民事裁決與執(zhí)行等公共信息。同時(shí)接入商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、信托公司、財(cái)務(wù)公司、汽車金融公司、小額貸款公司等各類放貸機(jī)構(gòu)，使征信系統(tǒng)出具的農(nóng)村居民信用報(bào)告成為農(nóng)戶的“信用身份證”。統(tǒng)一的農(nóng)村居民征信系統(tǒng)的建立不但會(huì)降低銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶間的信息不對(duì)稱，有利于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)控制農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)，還提高了農(nóng)戶融資的便利性，有利于提高農(nóng)戶貸款的可獲得性，這同時(shí)也會(huì)降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的擔(dān)保要求。此外，還可以提高整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的信用意識(shí)，讓農(nóng)村居民認(rèn)識(shí)到個(gè)人信用是一種“經(jīng)濟(jì)資源”，起到激勵(lì)守信行為、震懾失信行為的外部性作用。

3.3?規(guī)范和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)以提高流轉(zhuǎn)效率

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是隨著農(nóng)村金融改革和農(nóng)村土地流傳改革產(chǎn)生的新型市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，農(nóng)戶可以充分利用承包土地實(shí)現(xiàn)潛在金融權(quán)利，有利于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶獲取農(nóng)村土地收益權(quán)保證貸款、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，以及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民獲取承包土地的收益權(quán)。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度近年剛剛建立，各地農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)間并不長，在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中存在較多問題。

首先，由于各地土地流轉(zhuǎn)運(yùn)行時(shí)間較短，缺乏全國統(tǒng)一或者至少是全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范和具體實(shí)施細(xì)則可以參照，造成各地以縣一級(jí)為單位自發(fā)組織土地流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、具體管理制度方面各自為戰(zhàn)。

其次，各地土地流轉(zhuǎn)規(guī)定和流轉(zhuǎn)合同缺乏實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，完善性較差、內(nèi)容簡單、條款不完備，缺乏法律支撐，給流轉(zhuǎn)合同的順利履行和合同糾紛的處理遺留下較多的隱患。在合同監(jiān)管方面，很多地方的土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后沒有經(jīng)過公證機(jī)關(guān)公證或必要的上級(jí)主管機(jī)關(guān)審查。

再次，土地流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估服務(wù)較為落后。土地流轉(zhuǎn)缺乏類似于“注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師”一類的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估專業(yè)人才和“資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所”一類的公允的農(nóng)村土地價(jià)值第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

最后，缺乏土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布和公示平臺(tái)，雖然現(xiàn)在存在“土流網(wǎng)”一類土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站，但土地流轉(zhuǎn)信息在這類網(wǎng)站的發(fā)布屬于自愿行為而不是強(qiáng)制行為，要著力防止和堵塞留下土地流轉(zhuǎn)的“暗箱操作”空間。政府有責(zé)任對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范和完善，以推動(dòng)農(nóng)村土地金融健康發(fā)展。一要建立全國統(tǒng)一，或者全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范和詳細(xì)具體、內(nèi)容完善、有法律支撐、可操作性強(qiáng)的土地流轉(zhuǎn)實(shí)施細(xì)則。二要土地流轉(zhuǎn)合同必須通過公證機(jī)構(gòu)公證或主管機(jī)關(guān)審查。三要建立政府主導(dǎo)的、擁有具有專門知識(shí)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)土地評(píng)估人才的專業(yè)化土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，或者鼓勵(lì)具有農(nóng)村土地評(píng)估能力和資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)值評(píng)估。四要建立并完善全國統(tǒng)一或全省統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，要求全部土地流轉(zhuǎn)信息必須在平臺(tái)公開，既方便土地流轉(zhuǎn)的需求方獲取流轉(zhuǎn)信息使流轉(zhuǎn)以競價(jià)方式順利達(dá)成，又能最大化杜絕流轉(zhuǎn)的暗箱操作。

3.4?明確政府扶持政策邊界以提高貸款擔(dān)保扶持效率

3.4.1?政府對(duì)農(nóng)戶貸款擔(dān)保的政策和效率

各地政府出于農(nóng)業(yè)重要性的考量和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)民生活水平的迫切需要，近年先后制定了較多的農(nóng)村金融扶持政策，同時(shí)使用大量財(cái)政資金扶持農(nóng)戶貸款擔(dān)保，在農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的各參與主體，無論是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)還是農(nóng)戶，都可以從政府財(cái)政資金獲得一定補(bǔ)貼，給農(nóng)戶以持續(xù)的獲得感、安全感，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的兜底保障感。對(duì)易返貧致貧農(nóng)戶貸款先要救助貧弱戶，要著力提高三農(nóng)貸款的易返貧致貧農(nóng)戶可得性［Symbolt@@

］，通過政策性兜底和傾斜性擔(dān)保，通過救援性和供養(yǎng)性幫扶，實(shí)現(xiàn)易返貧致貧農(nóng)戶的貸款愿望和額度。政府大力扶持農(nóng)村金融發(fā)展，包括推動(dòng)農(nóng)戶貸款擔(dān)保有效供給的出發(fā)點(diǎn)毋庸置疑，但未經(jīng)充分論證的扶持政策的實(shí)施不但會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金的低效率，甚至使農(nóng)村金融市場處于單純競爭政府資金補(bǔ)貼的無序發(fā)展?fàn)顩r。對(duì)于因農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求失衡而選擇介入的政府而言，確定政府與市場的有效邊界至關(guān)重要，因此有必要利用法律法規(guī)的形式規(guī)范政府能夠進(jìn)入或干預(yù)的具體領(lǐng)域，政府應(yīng)僅限于在市場失靈的領(lǐng)域利用財(cái)政、稅收、行政手段進(jìn)行干預(yù)，而避免進(jìn)入當(dāng)前市場可以實(shí)現(xiàn)基本均衡的其他領(lǐng)域。因?yàn)檎鳛橘Y金供給方進(jìn)入農(nóng)村金融市場會(huì)帶來農(nóng)村金融市場的超額需求而引起供給不足的惡化，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場的進(jìn)一步失靈。政府進(jìn)入農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場時(shí)，利用財(cái)政資金提高農(nóng)戶貸款擔(dān)保的可獲得性的同時(shí)還應(yīng)盡量培育農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的市場屬性，當(dāng)前階段政府介入目的是解決農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的階段性失衡，最終還需要通過培育市場使市場調(diào)節(jié)成為擔(dān)保配置的主要手段。農(nóng)村信貸市場是一個(gè)有機(jī)整體，要特別關(guān)注因?yàn)檎畬?duì)農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的介入而影響到的利率等因素，避免給整個(gè)農(nóng)村金融市場帶來負(fù)面影響。

3.4.2?政府對(duì)農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場進(jìn)行干預(yù)的注意事項(xiàng)

對(duì)農(nóng)戶貸款擔(dān)保，政府扶持政策應(yīng)有明確的邊界，要著力提高扶持效率。政府對(duì)農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場進(jìn)行干預(yù)時(shí)必須注意以下事項(xiàng)：

一是應(yīng)該明確政府介入農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的適用邊界。由于農(nóng)戶貸款擔(dān)保具有準(zhǔn)公共物品屬性，政府無需對(duì)農(nóng)戶貸款擔(dān)保中歸屬于私人物品的部分進(jìn)行補(bǔ)貼，而只需要就農(nóng)戶貸款擔(dān)保中歸屬于公共物品的部分進(jìn)行補(bǔ)貼。

二是在補(bǔ)貼對(duì)象上，政府應(yīng)該對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，以免在無法具體而準(zhǔn)確地對(duì)貸款農(nóng)戶進(jìn)行篩選的情況下擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，使農(nóng)戶貸款擔(dān)保補(bǔ)貼成為全體農(nóng)戶的期望收入。而在對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼或其他財(cái)政、稅收優(yōu)惠時(shí)，需要按照事前的規(guī)定對(duì)這些機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保的具體效果和業(yè)務(wù)量、效率在充分考察、計(jì)量、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，以避免機(jī)構(gòu)套取政府補(bǔ)貼。

三是除去使用補(bǔ)貼等直接財(cái)政手段介入外，政府更應(yīng)該在農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場保障制度、配套服務(wù)制度及機(jī)構(gòu)方面積極介入，因?yàn)樯虡I(yè)性機(jī)構(gòu)對(duì)這些周邊配套保障服務(wù)缺乏興趣，而農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場的順利運(yùn)行與這些周邊配套保障服務(wù)密不可分。

四是政府補(bǔ)貼并支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。各省根據(jù)自身的財(cái)政實(shí)力和農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體特點(diǎn)，實(shí)行具有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，在中央資金投入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，利用地方財(cái)政資金建立地方農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，增強(qiáng)農(nóng)戶抵御巨大農(nóng)業(yè)災(zāi)害的能力。此外，財(cái)政補(bǔ)貼還必須考慮從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司的利益訴求，在避免使用行政手段干預(yù)保險(xiǎn)公司的獨(dú)立經(jīng)營的同時(shí)，充分使用其他財(cái)政及稅收手段促進(jìn)保險(xiǎn)公司推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)，基于政府主導(dǎo)進(jìn)行邊界干預(yù)，促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶貸款擔(dān)保市場供求平衡。

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