蘇州：探索包容性治理模式

徐倩

包容性治理是近年來在推行善治理念、提振國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平、提升社會治理效能、增進(jìn)民生福祉等戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)程中出現(xiàn)的實踐創(chuàng)新模式。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)，完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體?！肮步ā币馕吨卫碇黧w的多元參與，“共治”意味著治理過程的互動合作，“共享”意味著治理成果的利益共享，“共建共治共享”正是對包容性治理核心意涵的全面闡釋與精準(zhǔn)凝練。

包容性治理的邏輯原點是鼓勵全體社會成員、社會各個部門積極參與社會治理；本質(zhì)要求是多元治理主體之間基于立體治理網(wǎng)絡(luò)開展多領(lǐng)域的協(xié)同與合作；主要目標(biāo)是容納全體社會成員自由發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展成果共享與普惠。包容性治理作為社會治理的新路向，以主體多元、協(xié)商合作、責(zé)權(quán)分擔(dān)、利益共享為特征。近年來，蘇州市著力打造以社區(qū)為平臺、社會工作者為支撐、社會組織為載體、社區(qū)志愿者為輔助、社會慈善資源為補充的“五社聯(lián)動”基層社區(qū)治理模式，這正是對包容性治理方略之合理性與優(yōu)越性的實踐驗證。

五社聯(lián)動，多元聚合：為治理主體共振固本強基

治理主體的多元性是治理成果分配和利益共享的邏輯起點。如若沒有全體社會成員、各個社會部門的積極參與和互動合作，而是將治理權(quán)力異化為個人或某個組織所壟斷的特權(quán)，那么善治成果的普惠共享便將失去其應(yīng)有的社會正義根基。黨的二十大報告指出“引導(dǎo)、支持有意愿有能力的企業(yè)、社會組織和個人積極參與公益慈善事業(yè)”?！爸卫碇黧w共振”意味著政府及相關(guān)部門不再是唯一的治理力量，尤其針對傳統(tǒng)基層治理主體能力相對薄弱、人員數(shù)量相對匱乏、工作內(nèi)容繁雜瑣碎等實際問題，蘇州市積極引導(dǎo)以社會組織為主體的社會力量實質(zhì)性參與治理，協(xié)同多元力量打造共建共治共享的基層社會治理新格局?！拔迳缏?lián)動，多元聚合”是在過去基層社區(qū)、社會組織、社會工作者“三社聯(lián)動”機制基礎(chǔ)上，將社區(qū)志愿者和社會慈善資源納入其中，擴充了公共服務(wù)供給所需要的各種資源，實現(xiàn)了社會力量的整合優(yōu)化，形成了基層社會治理主體的多元強力聚合。

近年來，蘇州市充分發(fā)揮“五社”作為基層社會治理的主體功能，下沉資金、項目、資源、人才等至社區(qū)。社區(qū)主要以社會工作服務(wù)站（室）為抓手，社工站成為社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源“五社聯(lián)動、多元聯(lián)動”的重要樞紐，形成了“社區(qū)與社工”良性互動、“社區(qū)與慈善”有機銜接、“社區(qū)與志愿服務(wù)”同頻共振，營造了服務(wù)優(yōu)質(zhì)、資源豐富、便捷持續(xù)的“基層社會服務(wù)共同體”。通過社會服務(wù)政府購買、公益創(chuàng)投、內(nèi)生挖掘等途徑，“內(nèi)孵+外引”激活社會組織發(fā)展動能。以社區(qū)服務(wù)社會化項目為例，蘇州通過向?qū)I(yè)社會組織購買常態(tài)化、綜合性社區(qū)服務(wù)，并不斷從項目內(nèi)容、過程監(jiān)管、績效評估等方面完善項目管理，推動社區(qū)治理社會化、項目化、專業(yè)化。截至2022年6月，蘇州市僅社區(qū)服務(wù)社會化項目累計投入就超過3億元，先后有100余個專業(yè)社會組織下沉社區(qū)提供服務(wù)。蘇州市還不斷優(yōu)化社工“育、用、留”機制，多措并舉實施社工人才增能計劃，以公益項目為依托，采取“社工+志愿者”組合形式，發(fā)揮社工“傳幫帶”作用，提升志愿服務(wù)專業(yè)化水平。截至2022年末，蘇州全市持證社工已累計達(dá)到2.1萬人，獲評省級社工“領(lǐng)軍人才”18人、省級“最美社工”26人，專業(yè)社工人才隊伍不斷發(fā)展壯大，在基本民生保障、基本社會服務(wù)供給和基層社會治理創(chuàng)新（基層矛盾化解）方面發(fā)揮了重要作用。社區(qū)慈善基金旨在聚合基層慈善資源、建立社區(qū)募捐機制、動員多元力量參與、提升社區(qū)自我造血功能、提供精準(zhǔn)慈善服務(wù)，促進(jìn)社會問題甚至社會矛盾在社區(qū)以自主自治、互動互助的方式得以解決，主要涵蓋參與社區(qū)治理、支持社區(qū)服務(wù)、推動社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域。截至2022年末，蘇州全市建成基層社工站99個、社工室2172個，實現(xiàn)全覆蓋；引導(dǎo)慈善資金6000余萬元，實施項目118個，為“五社”主體效能發(fā)揮注入源頭活水。此外，蘇州市還率先打破傳統(tǒng)“五社”邊界，將教育機構(gòu)、科研院所、金融機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、相關(guān)科技企業(yè)、專家學(xué)者、愛心人士等多元力量納入“五社+”機制，全方位促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)、鄉(xiāng)村振興等產(chǎn)業(yè)協(xié)同，進(jìn)一步強力賦能民生保障。

全域互動，資源鏈合：為治理過程協(xié)同提質(zhì)增效

包容性治理的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)，是既涉及公共部門也包括非公共部門的全領(lǐng)域持續(xù)多元合作互動，看似松散的合作網(wǎng)絡(luò)需要將信任與合作秩序作為紐帶，以實現(xiàn)良政善治。從治理需求的角度出發(fā)，近年來，我國基層社會治理任務(wù)日益繁重、涉及領(lǐng)域日趨復(fù)雜，這對治理結(jié)構(gòu)的多元化延伸、治理過程的多領(lǐng)域協(xié)同、治理內(nèi)容的多部門交叉提出了新訴求。從治理供給的角度出發(fā)，隨著我國行政管理體制改革的不斷推進(jìn)，政企、政資、政事、政社分開不斷走深走實，基層社會治理空間不斷拓展；社會組織蓬勃發(fā)展，公民的民主意識、參與意識、權(quán)利意識得到強化，非公共部門的興起和公民意識的增強，多元參與、互動合作、利益共享的包容性治理理念為實現(xiàn)政府與各類社會主體在全領(lǐng)域的優(yōu)勢互補、良性互動、合作共治提供了良好的現(xiàn)實基礎(chǔ)?！叭蚧樱Y源鏈合”是基于五社聯(lián)動多元主體架構(gòu)，布局“全域互動互聯(lián)”治理格局，著力推進(jìn)黨建引領(lǐng)、風(fēng)險防范、矛盾化解、公共服務(wù)、網(wǎng)格治理、心理健康、社會參與、科技賦能等多領(lǐng)域同頻共振，構(gòu)建資源共享、優(yōu)勢互補、互相促進(jìn)、雙向收益、共同提高的資源鏈合新態(tài)勢。

近年來，蘇州市聚焦扶弱濟困、社區(qū)治理、疫情防控、生態(tài)環(huán)保、應(yīng)急救援等領(lǐng)域，推出“暖·幫扶”“優(yōu)·治理”“助·防疫”“美·家園”“急·救援”五大行動，實現(xiàn)鎮(zhèn)（街）、村（居）社工站和社工室的全覆蓋，有效促進(jìn)了社會工作專業(yè)力量帶動社工與社區(qū)在民生服務(wù)多領(lǐng)域的良性互動、社工與慈善有機銜接、社工與志愿服務(wù)同頻共振。先后投入政府購買服務(wù)資金1.25億元，實施專業(yè)服務(wù)項目569個，服務(wù)清單涵蓋社會福利、社會救助、社區(qū)建設(shè)、困境兒童幫扶、殘障康復(fù)等諸多領(lǐng)域。蘇州太倉市作為“政社合作”“社社合作”的典范，打造了“市級社工服務(wù)指導(dǎo)中心—鎮(zhèn)級社工服務(wù)站—社區(qū)級社工室”三級平臺、建設(shè)了“志愿服務(wù)隊+社會組織”兩支隊伍，依托“社區(qū)綜合網(wǎng)格+社區(qū)組織服務(wù)體系”，將多領(lǐng)域的社會工作服務(wù)輸送至網(wǎng)格末梢，全面提升社區(qū)綜合網(wǎng)格在提供社區(qū)專業(yè)服務(wù)、解決社區(qū)家庭及個人社會問題方面的服務(wù)能力和水平，凸顯了社會組織在社區(qū)治理網(wǎng)格中個性化、專業(yè)化、精細(xì)化服務(wù)的作用和效能。

多策驅(qū)動，利益整合：為治理成果共享保駕護航

包容性治理強調(diào)多元主體的協(xié)商合作與多領(lǐng)域互動中的責(zé)權(quán)擔(dān)當(dāng)，其最終目的是實現(xiàn)利益共享。因此，利益共享是包容性治理的目標(biāo)導(dǎo)向，社會資源的正義分配和治理成果的利益共享需要在包容性治理過程中得以體現(xiàn)。首先，包容性治理所主張的成果共享強調(diào)“合作共贏”，即“互惠互利”，通過合作，多元主體致力于共同解決問題，各方利益的實現(xiàn)與發(fā)展都得到正視與滿足，最大限度兼顧利益主體間的根本利益，這就需要合作主體之間達(dá)成公正的契約共識（規(guī)范性文件，如規(guī)劃、行動計劃、實施方案等）以確保其地位、權(quán)利與責(zé)任是對等的，盡可能杜絕一方對另一方權(quán)益的侵犯。其次，包容性治理所主張的成果共享尋求“利益平衡”，即多元主體在不同場域中進(jìn)行利益博弈，不同利益主體可能會因資源稟賦、階層結(jié)構(gòu)、社會情境等差異表達(dá)出異質(zhì)性利益訴求，因而包容性治理需要從社會整合利益最大化出發(fā)以尋求多重利益系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性的動態(tài)平衡。利益平衡并不意味著“利益平均”，而是“利益整合”，在承認(rèn)差異的前提下，找準(zhǔn)不同群體之間的利益契合點，按照一定的通行規(guī)則與原則（規(guī)則體系/法律規(guī)章，如管理條例等）進(jìn)行價值排序：人民群眾的根本利益優(yōu)先，弱勢群體的利益分配優(yōu)先，利益受損者的利益補償優(yōu)先，進(jìn)而達(dá)到利益共享。“多策驅(qū)動，利益整合”體現(xiàn)為蘇州在推進(jìn)包容性社會治理過程中實施的一系列組合政策，為治理成果共享、多重利益整合的順利實現(xiàn)保駕護航。

蘇州不斷健全規(guī)范性文件的指引作用，保障多元治理主體合作共贏的順利實施。近年來，蘇州市相繼出臺《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的意見（2016）》《關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)服務(wù)社會化試點方案（2016）》《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見（2017）》《社區(qū)綜合服務(wù)中心使用管理規(guī)定（2017）》《全面推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的行動計劃（2018）》《關(guān)于加強基層“三治”融合發(fā)展的實施意見（2021）》《關(guān)于推進(jìn)基層社會工作站（室）建設(shè)的實施意見（2021）》《蘇州市“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)治理與服務(wù)規(guī)劃（2022）》《蘇州市智慧社區(qū)建設(shè)試點工作方案（2022）》《關(guān)于推動發(fā)展“社區(qū)慈善基金”的行動方案（2022—2025年）》等一系列規(guī)范性實施計劃，回應(yīng)了實際治理需求，明確了多元主體參與、多方聯(lián)動共治、多重利益共享的治理格局，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的基層社會治理架構(gòu)。

蘇州還不斷加強地方立法的保障作用，堅持立法先行，突出地方特色，充分利用立法資源，注重社會治理領(lǐng)域立法項目和內(nèi)容的創(chuàng)制性，以系列地方法規(guī)組合厘清多元權(quán)責(zé)關(guān)系、緩解多重利益沖突、護航多維利益平衡，良法善治護佑包容性治理。蘇州市先后施行《蘇州國家歷史文化名城保護條例（2018）》《蘇州市出租房屋居住安全管理條例（2019）》《蘇州市河道管理條例（2019）》《蘇州市養(yǎng)犬管理條例（2019）》《蘇州市道路交通安全條例（2021）》《蘇州市平安建設(shè)條例（2023）》《蘇州市數(shù)據(jù)條例（2023）》《蘇州市終身學(xué)習(xí)促進(jìn)條例（2023）》等社會管理地方性法規(guī)，推動了社會自治規(guī)則與國家法律法規(guī)的銜接融通，全覆蓋、分領(lǐng)域、多層次制定有效管用的社會規(guī)范，使得基層社會治理和人民群眾生產(chǎn)生活有規(guī)可循。

（作者單位：南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院）

責(zé)任編輯：包詠菲