社會力量參與居家養(yǎng)老健康服務(wù)的破困之道

文/鄧勇

只有盡快建立起相應(yīng)機制，才能充分發(fā)揮社會力量的作用。

2016年，我國老齡人口突破2.3億大關(guān)，我國正式進入老齡社會。2021年最新發(fā)布的七普數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)下我國65歲及以上年齡段的老年人口占比已經(jīng)超過13.5%，距離14%這一深度老齡化的國際標準僅有一步之遙。國家統(tǒng)計局預(yù)計，2025年中國老年人口將達到3億，2035年將達到4億，2050年將達到4.87億，約占總?cè)丝诘?/3。龐大的老齡人口導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增大，給國家、政府以及社會都帶來了沉重的壓力。

近年來，政府頒布了諸多法律和政策來鼓勵社會力量積極參與到居家養(yǎng)老健康服務(wù)之中。2015年2月，民政部、國家發(fā)改委等多部門聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號），提出應(yīng)加大對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政資金投入，鼓勵社會力量舉辦規(guī)模化、連鎖化的養(yǎng)老機構(gòu)，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在2020年全國兩會上，全國人大代表、齊魯制藥總裁李燕提出，應(yīng)加快我國社區(qū)居家養(yǎng)老法律法規(guī)體系建設(shè)，形成多元化和多渠道投入的發(fā)展機制。在2023年全國兩會上，上海代表團提交關(guān)于制定《中華人民共和國養(yǎng)老服務(wù)法》的議案，以代表團的名義呼吁養(yǎng)老服務(wù)立法。

社會力量參與居家養(yǎng)老健康服務(wù)指的是在政府的正當(dāng)引導(dǎo)下，充分發(fā)揮政府與社會力量之間以及社會力量之間相互協(xié)調(diào)的作用，促進社會力量積極參與到居家養(yǎng)老健康服務(wù)體系之中的一種養(yǎng)老服務(wù)方式。

發(fā)展優(yōu)勢

社會力量參與居家養(yǎng)老健康服務(wù)具有內(nèi)在優(yōu)勢。一是發(fā)展迅速、具有廣泛性。隨著國家與政府對社會力量的重視度越來越高，社會組織參與日益增多，加之社會力量主體具有多元性，能提供的服務(wù)不僅專業(yè)，而且范圍廣泛。在養(yǎng)老領(lǐng)域，社會力量能夠為老年人提供有針對性的服務(wù)，能夠彌補現(xiàn)今政府在養(yǎng)老服務(wù)工作中存在的不足。二是投入小、經(jīng)濟和社會效益高。企業(yè)投資建立養(yǎng)老機構(gòu)、家政服務(wù)公司等或非營利性組織開展居家養(yǎng)老服務(wù)時通常已經(jīng)具有一定資金和資源，大量節(jié)省了基建和各種配套費用，減少無用資源和資金的浪費，具有較高的社會效益性。三是減輕政府負擔(dān)。社會力量不同于政府，它能以更為彈性的方式在更小的范圍內(nèi)開展具有針對性的服務(wù)和活動，因而構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作格局，能夠填補政府在公共服務(wù)上的現(xiàn)有缺陷，減輕政府財政負擔(dān)。

社會力量參與居家養(yǎng)老健康服務(wù)具有外在優(yōu)勢。一是國家政策支持。從我國正式步入人口老齡化社會開始，國家便開始注重緩和社會養(yǎng)老壓力增大以及其引發(fā)的各種問題，在國家層面的政策和傾向上，對社會力量的重視已愈發(fā)明顯。二是民族觀念。中國人的養(yǎng)老觀念更傾向于居家養(yǎng)老，因此鼓勵社會力量積極參與居家養(yǎng)老服務(wù)是順應(yīng)民族觀念的需要，能夠有效減輕養(yǎng)老負擔(dān)。三是技術(shù)支持?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)被各地有益探索，常見的如為老年人提供智能可穿戴設(shè)備、GPS智能定位實時了解老年人當(dāng)前位置等。在這樣的大環(huán)境下，龐大的社會力量更能夠借助先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。

面臨的困境

相關(guān)法律法規(guī)不夠完善。一是已有立法規(guī)定不明確。目前我國已出臺的法律大多限于基本理論指導(dǎo)，如《老年人權(quán)益保障法》的規(guī)定一共僅有85條，表述過于原則化，具體內(nèi)容模糊不清，導(dǎo)致執(zhí)行主體在開展具體服務(wù)的過程中缺乏統(tǒng)一規(guī)范的法律依據(jù)。盡管各省區(qū)市頒布了相關(guān)法律政策，但它們往往效力過低，容易出現(xiàn)國家層面缺乏相關(guān)法律規(guī)范，地方層面各自為政的局面。二是部分領(lǐng)域缺乏立法規(guī)定。如目前體系中缺失監(jiān)督和評估機制的構(gòu)建，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)活動結(jié)束后，真正的服務(wù)效果不能鑒定，優(yōu)秀的服務(wù)不能得到獎勵和發(fā)揚，不好的服務(wù)也不會受到懲罰，這一制度就難以有再自我完善和改進的動力。

養(yǎng)老服務(wù)目前面臨的主要問題，一是政府對社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)政策扶持力度不夠。目前我國出臺的大多數(shù)優(yōu)惠政策可執(zhí)行性不強，落實效果也不夠明顯。在財政政策扶持方面，民辦養(yǎng)老機構(gòu)補貼項較少于公辦養(yǎng)老機構(gòu)，養(yǎng)老資金管理渠道不暢；在精神政策支持方面，基本不會對積極參與養(yǎng)老服務(wù)的社會力量進行宣揚和表彰活動。這樣一來，養(yǎng)老服務(wù)對政府仍然存在著依賴性，難以撬動社會力量成為自我造血能力強大的居家養(yǎng)老服務(wù)主體。二是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保障。首先，服務(wù)內(nèi)容認識不徹底，在我國精神慰藉服務(wù)尚未引起足夠的重視。其次，養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。最后，養(yǎng)老服務(wù)人員流失率高。

社會力量存在自身不足。一是社會力量自我管理落后。社會力量的內(nèi)部往往缺乏能夠自我約束的規(guī)章制度、自我管理體制不夠健全、組織結(jié)構(gòu)松散、信息披露不夠透明、行為幾乎不受監(jiān)督，有些社會力量還會優(yōu)先考慮自身利益，因此社會力量缺乏統(tǒng)一的引導(dǎo)，如果方向不對，反而可能產(chǎn)生負面消極作用，阻礙了其他服務(wù)主體的正常運行。二是社會力量之間關(guān)系難以自主順利調(diào)整。社會力量基于不同的自身特性，在同時開展居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中難免出現(xiàn)摩擦。對于多個社會力量之間的關(guān)系，在缺乏有力的聯(lián)合協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和統(tǒng)一的制度規(guī)范下，更是難有精力妥善處理。

O2O 模式

在搭建O2O 模式的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺時，應(yīng)當(dāng)充分考慮該平臺中參與主體的多元性、服務(wù)對象以及內(nèi)容的特殊性。

激勵機制構(gòu)建

逐步完善法律和政策支持體系。在法律支持方面，在《老年人權(quán)益保障法》的基礎(chǔ)上，一方面應(yīng)依據(jù)法律精神，制定更細致具體的下位規(guī)定，如建立并完善有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套法規(guī)、建立服務(wù)項目的價格動態(tài)調(diào)整機制等；同時應(yīng)當(dāng)盡量完善立法空白的領(lǐng)域，例如設(shè)計獎懲機制。對參與其中的社會力量，應(yīng)在適當(dāng)范圍內(nèi)采取鼓勵性措施，提高其參與的積極性。在優(yōu)惠政策支持方面，必須確立政府在居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的主導(dǎo)地位，從宏觀角度制定各項政策，如提高補助標準和資金、增加基本補助內(nèi)容、加大投入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地、建立用房優(yōu)惠政策、減征或免征相關(guān)稅費等。

搭建O2O模式的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，讓互聯(lián)網(wǎng)成為養(yǎng)老健康服務(wù)的前臺。第一，建立并完善以大數(shù)據(jù)為核心的老年人數(shù)據(jù)信息庫。在搭建O2O模式的居家養(yǎng)老服務(wù)平臺時，應(yīng)當(dāng)充分考慮該平臺中參與主體的多元性、服務(wù)對象以及內(nèi)容的特殊性。因此，在此之前收集足夠的服務(wù)需求數(shù)據(jù)，基于大數(shù)據(jù)、云計算等智能平臺，建立以大數(shù)據(jù)為核心的老年人數(shù)據(jù)信息庫。在調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過分析逐步明確服務(wù)對象以及其他參與主體的特殊性的需求。

第二，運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需對接的實時互動。在收集和分析完數(shù)據(jù)后，進行平臺的搭建，以實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需對接的實時互動。

平臺搭建需要多個主體協(xié)作。第三方應(yīng)用運營商負責(zé)日常運營居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，收集和掌握服務(wù)對象需求并傳遞給政府。政府負責(zé)向服務(wù)提供者傳達需求信息、充足的資金支持以及完成質(zhì)量監(jiān)督和評估工作。社會力量主要分為三股（個人、企業(yè)與非營利組織），可以自主提供一部分資源用于物資或資金，除此之外主要承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)工作開展的個體作為具體服務(wù)的提供者。老年人作為服務(wù)對象，能夠在平臺中表達出自己的需求，接受服務(wù)提供者的針對性服務(wù)，在結(jié)束后也能夠?qū)Ψ?wù)工作進行評分和提出意見。居家養(yǎng)老服務(wù)通過該平臺實現(xiàn)各主體供需對接的實時互動，詳見圖1。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)供需對接實時互動

第三，建立養(yǎng)老服務(wù)反饋系統(tǒng)。服務(wù)對象在接受完服務(wù)后，有權(quán)利在平臺上針對自己所享受的服務(wù)進行評分和提出建議。同時，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布調(diào)查問卷，主動獲取服務(wù)對象的需求信息。面對部分老年人不識字等特殊情況，服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)主動給予幫助。

第四，建立平臺安全保障體系?；谝?guī)范性和安全性考慮，必須建立起穩(wěn)固的信息安全保障體系。

建立多元的資金籌集機制。政府應(yīng)推出優(yōu)惠政策、加強資金支持，引導(dǎo)社會力量拓寬養(yǎng)老基金籌措渠道，加強其自我造血能力。如在政府的協(xié)助下，一些養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)可以依據(jù)老年人自身意愿和實際承受能力分成不同的服務(wù)檔次，開展部分有償或低償服務(wù)，從而達到吸引私人投資、拓寬資金來源的目的。再者，政府可以召開展資金籌集活動，緩解居家養(yǎng)老服務(wù)活動開展資金臨時匱乏的問題。

政府加大引導(dǎo)、協(xié)助力度。第一，政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助社會組織加強自我管理。政府應(yīng)尊重社會組織獨立自主的法人地位，引導(dǎo)其充分利用形式靈活和專業(yè)性強的服務(wù)優(yōu)勢，促使其加強自我管理能力，不斷提高其社會地位。政府還可以定期開展一些具有針對性的培訓(xùn)和講座，教授基本的運營規(guī)則和注意事項。

第二，完善服務(wù)銜接機制。政府應(yīng)妥當(dāng)調(diào)整多元主體之間的關(guān)系，進一步完善養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的分類和不同養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容之間的銜接，增強養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的層次感，從而確保每一個主體向著同一方向協(xié)同發(fā)揮出最大的作用，促進養(yǎng)老服務(wù)呈閉環(huán)式穩(wěn)定發(fā)展。

第三，重視社會反饋。加大宣傳力度，強化社會監(jiān)督。政府可以加強宣傳社會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)后取得的成效，對于老年人及社會整體滿意度都很高的社會組織，應(yīng)當(dāng)對其進行積極宣傳和公開表彰，充分發(fā)揮其先鋒模范作用，并使會力量參與居家養(yǎng)老服務(wù)盡可能得到社會的普遍認可。這樣不僅可以為社會力量開辟一定的資金渠道，而且能夠使社會力量作為居家養(yǎng)老服務(wù)的重要主力進入人們的視野中，同時應(yīng)暢通反饋渠道，使其受到群眾的普遍監(jiān)督，進一步提升其公信力。

對于專業(yè)養(yǎng)老護理員，應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴格的職業(yè)門檻，只有通過一定的職業(yè)資格考核和技術(shù)等級認證方可開展養(yǎng)老服務(wù)。

約束機制構(gòu)建

組建專業(yè)性居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍。應(yīng)依服務(wù)人員不同區(qū)別培訓(xùn)方式。對于專業(yè)養(yǎng)老護理員，應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴格的職業(yè)門檻，只有通過一定的職業(yè)資格考核和技術(shù)等級認證方可開展養(yǎng)老服務(wù)。針對通過不同培訓(xùn)技能考核等級的養(yǎng)老護理員進行分類，使其主要從事自己相應(yīng)等級的具有針對性的具體服務(wù)。最后還需要開展定期、常規(guī)、系統(tǒng)的培訓(xùn)和考核。對于志愿者服務(wù)隊伍，培訓(xùn)內(nèi)容較為基礎(chǔ)和重要，較為固定的志愿者們可以組成興趣學(xué)習(xí)小組，開展學(xué)習(xí)交流活動。且在服務(wù)過程中應(yīng)至少配一名專業(yè)養(yǎng)老護理員陪伴，以應(yīng)對志愿者無法及時處理的意外事件。

拓展養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。首先，可以在已有的物質(zhì)服務(wù)內(nèi)容中新增其他的服務(wù)，如將保健、護理、康復(fù)等相關(guān)服務(wù)列入服務(wù)內(nèi)容。組建專業(yè)型養(yǎng)老志愿資源，深入推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，可以對服務(wù)人員進行健康養(yǎng)生基本知識、涉及如心肺復(fù)蘇等急救知識的普及，同時提高服務(wù)場所內(nèi)專業(yè)急救設(shè)施配備密度，從而輔助服務(wù)質(zhì)量有效提高。其次，可以增加或強調(diào)重視精神慰藉服務(wù)。例如可以定期提供一些關(guān)愛項目、開展一些適合老年人的課程和講座、開放心理疏導(dǎo)服務(wù)等。此外，還可以借助如情感陪護智能服務(wù)機器人等先進科技。

健全社會居家養(yǎng)老服務(wù)評估機制。第一，明確規(guī)定評估標準、內(nèi)容和方式。在評估標準上，應(yīng)當(dāng)在建立起全國統(tǒng)一標準的前提下，容許各地區(qū)基于當(dāng)?shù)亓?xí)慣適當(dāng)調(diào)整。在評估內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過合理分析來決定依據(jù)，例如可以將評估重點放在運營、管理和具體服務(wù)的能力和效果上，盡量避免出現(xiàn)將評估結(jié)果變成不良攀比的現(xiàn)象。在評估的方式上，除了政府評估和組織自評以外，還可以增加第三方評估，形成體系化評估機制。在第三方評估機制中，由毫無關(guān)系的第三方專業(yè)性機構(gòu)主要針對社會力量的服務(wù)情況、資金的管理、產(chǎn)出和效果指標等實際情況，依據(jù)統(tǒng)一的評估標準，作出真實有效的評估結(jié)果。此后，政府可以依據(jù)這些評估結(jié)果來動態(tài)調(diào)整對社會力量的資源供應(yīng)，減少資源的不必要浪費。

第二，加大監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)管力度。在監(jiān)督的過程中，既要注重參與主體剛加入時的基本情況是否符合，也要在后期形成常態(tài)化的日常監(jiān)督。依據(jù)注重實效、跟蹤評估原則，一旦發(fā)現(xiàn)存在弄虛作假、明顯浪費社會資源或是其他與服務(wù)基本原則相違背的行為，經(jīng)查證屬實的，應(yīng)對其采取一定的懲治措施，如適度警告、取消或減少對其的補助資格等。

隨著各大社會組織和企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務(wù)日益積極，社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)也正在悄然釋放其應(yīng)有的活力并已成為緩解我國老齡化的必然趨勢。然而，社會力量自身的限制以及外在環(huán)境的影響也在一定程度上抑制了它真正價值的實現(xiàn)，為此，只有盡快建立起相對應(yīng)的激勵和約束機制，才能充分發(fā)揮社會力量的作用，為居家老人提供項目更多、標準更高、質(zhì)量更好、范圍更廣的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。