從社區(qū)到片區(qū)：城市基層治理單元的拓展與提升

李明超 程夢瑩

摘 要：基層是社會治理現(xiàn)代化和城市治理現(xiàn)代化的基本單元，基層治理單元重構(gòu)是創(chuàng)新基層社會治理機(jī)制、實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的重要舉措。杭州市武林街道作為地處城市核心區(qū)的基層管理單位，探索通過從社區(qū)到片區(qū)的治理單元改革，積極應(yīng)對基層治理單元的行政化和現(xiàn)有社區(qū)治理的碎片化困境，通過完善協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制以及信任機(jī)制推進(jìn)城市基層治理范圍拓展、治理能級提升以及治理效能延伸。片區(qū)治理可以嘗試通過協(xié)調(diào)、整合、信任等手段拓展片區(qū)治理單元的輻射能級，推進(jìn)片區(qū)治理改革的要素重組，提高片區(qū)治理人員的責(zé)任意識，基本實現(xiàn)從“分”到“統(tǒng)”、從“面”到“片”的改革目標(biāo)，緩解城市基層治理單元的過載化、一般化、碎片化難題。該做法的核心要義是綜合提升城市片區(qū)治理單元的管理水平和服務(wù)效能，以達(dá)到城市治理融入城市發(fā)展進(jìn)程、城市治理鞏固城市發(fā)展成效的雙效邏輯。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；片區(qū)；基層治理；整體性治理

中圖分類號：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0065－11

一、問題提出與研究回溯

黨的二十大報告明確提出“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”。隨著政府治理重心下移，街道承擔(dān)著越來越多的行政性任務(wù)，而社區(qū)行政化早已成為政府體制慣性下權(quán)力擴(kuò)張的主要問題［1］。從現(xiàn)實來看，北京市的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、南京市撤銷街道辦、成都市“還權(quán)賦能”以及銅陵市的“區(qū)直管社區(qū)”等都在一定程度上緩解了街道、社區(qū)間的行政矛盾和社會壓力，但基層治理始終面臨著價值觀念異質(zhì)化、公共利益與責(zé)任缺失、權(quán)責(zé)與資源配置不合理、主體參與性不足、協(xié)同機(jī)制不健全等挑戰(zhàn)［2］。針對上述問題，上海市、杭州市、龍港市等地相繼開展了片區(qū)治理實踐。片區(qū)作為城市社區(qū)治理向外更新拓展的空間功能單元，是在街道管轄范圍內(nèi)，按現(xiàn)有物理空間的行政區(qū)劃，由若干個社區(qū)或小區(qū)所組成的區(qū)域集合，是基于一定治理需求而進(jìn)行非行政區(qū)劃調(diào)整的空間整合。依此而言，片區(qū)治理是架設(shè)非行政性中間層的政策措施，意在解決精細(xì)化治理與扁平化管理體制之間的矛盾［3］。鑒于此，針對基層治理“過載化”“一般化”“碎片化”等困境，如何依托片區(qū)治理突破現(xiàn)實空間的物理區(qū)隔，將街道、社區(qū)內(nèi)的碎片化資源整合至片區(qū)管轄范圍內(nèi)，以實現(xiàn)屬地范圍內(nèi)社會資源的優(yōu)化配置和管理服務(wù)的能力提升，是推進(jìn)城市社區(qū)治理單元重構(gòu)的重要議題。

城市社區(qū)治理單元是在一定的地域范圍內(nèi)，按照物理空間和社會空間類型劃分，由一定范圍的治理主體所組成的集合，如居委會、小區(qū)、樓棟、院落、公寓等［4］。從類型來看，包括自上而下的行政單元和自下而上的自治單元。其中，行政單元是“國家為了便于統(tǒng)治和治理，用行政的方式設(shè)置和劃定了統(tǒng)治、管理、治理的基本單元”［5］，自新中國成立以來，我國基層治理的行政單元主要有居委會、人民公社、社區(qū)等；而自治單元是人們在長期的生產(chǎn)、生活過程中基于一定地域或空間而自然形成的基本單元［4］，主要包括小區(qū)、院落、門棟等。目前，基層治理單元正經(jīng)歷著組織流程的重構(gòu)再造。受行政影響，治理單元重構(gòu)再造呈現(xiàn)出行政鏈條貫通、行政吸納社會、行政與社會合作的復(fù)合特征［6］?，F(xiàn)有關(guān)于治理單元重構(gòu)的研究主要有兩個視角。一是治理單元下沉視角。程同順提出，我國治理單元經(jīng)歷了“全能型單位式單元—轄區(qū)型街居式單元—雙屬性社區(qū)單元—次級社區(qū)微單元”的演變歷程［7］。何紹輝提出以小區(qū)推動城市社區(qū)善治，認(rèn)為這種模式不僅可以承載行政單元所發(fā)揮的行政功能，還可以承載自治單元所發(fā)揮的自治功能［4］。王印紅提出將基層社會治理單元下沉至小區(qū)，通過以業(yè)委會替代居委會來實現(xiàn)社區(qū)自治［8］。二是治理單元上移視角。唐鳴等人認(rèn)為以村民小組為基本單元的村民自治并非村民自治的有效實現(xiàn)形式［9］。盧憲英提出基層社區(qū)良性自治的決定性因素是以緊密利益共同體自治為基本形式，而并非更小的自治單元［10］。徐瑩指出城市群是國家進(jìn)行有效治理必不可少的中間層級單元，可以解決復(fù)雜的國家治理難題，彌補(bǔ)國家治理單元體系中的空缺［11］。陳忠誼基于龍港市“市管社區(qū)”的基層創(chuàng)新實踐，提出應(yīng)從基層治理體制改革、體制機(jī)制創(chuàng)新、大數(shù)據(jù)支撐等方面推進(jìn)基層治理的扁平化改革［12］。張大維等認(rèn)為片區(qū)協(xié)商制度跨越了基本的社會單元和行政單元，突破了主體、場所和交流形式等的限制［13］。

目前，大部分研究都聚焦于治理單元上移或治理單元下沉，但這些研究還存在一定不足之處。其一，現(xiàn)有關(guān)于片區(qū)單元的研究，大多聚焦于農(nóng)村層面的行政片區(qū)和城市層面的綜合開發(fā)領(lǐng)域，然而隨著新老城區(qū)人口規(guī)模的變化，傳統(tǒng)社區(qū)劃分有必要進(jìn)行調(diào)整，目前學(xué)界普遍認(rèn)為以小區(qū)為治理單元可以降低基層管理成本，便于居民的政治參與以及促進(jìn)居民間的集體行動，但是過于分散化、碎片化的治理單元難以應(yīng)對復(fù)雜化、動態(tài)化、碎片化的社會問題。其二，隨著社區(qū)行政化越發(fā)明顯，街道與社區(qū)在問題處置方面的矛盾以及街社關(guān)系復(fù)雜化成為城市社區(qū)突出的結(jié)構(gòu)性問題，同時，基層治理的創(chuàng)新推進(jìn)勢必會對現(xiàn)有街道治理體制產(chǎn)生沖擊［12］，因此，以片區(qū)為治理單元，對于研究街道體制機(jī)制改革具有重要意義。其三，現(xiàn)有研究主要關(guān)注基層治理單元的應(yīng)然層面，忽視了對實然層面的創(chuàng)新解釋，未能與理論進(jìn)行豐富對話。基于此，本文基于基層治理單元上移視角，通過構(gòu)建片區(qū)治理的理論分析框架，結(jié)合武林街道片區(qū)治理改革的創(chuàng)新實踐，進(jìn)一步探討城市治理融入城市發(fā)展進(jìn)程、以城市治理鞏固城市發(fā)展成效的雙重邏輯，以期為基層治理現(xiàn)代化提供兼具學(xué)理性和實踐性的研究支撐。

二、整體性治理理論：剖析片區(qū)治理的分析框架

（一）整體性治理理論的分析維度

20世紀(jì)70年代，為破解官僚制結(jié)構(gòu)的弊端，西方國家相繼開始了以“政府再造”為內(nèi)容的新公共管理改革［14］。20世紀(jì)90年代，佩里·希克斯和帕特里克·登力維相繼提出了整體性治理理論。整體性治理作為對新公共管理改革的修正和繼承，起源于西方公共管理學(xué)界，其目的在于解決政府改革過程中碎片化和分散化的社會問題［15］。鑒于此，整體性治理理論就是服務(wù)型政府通過各部門、各系統(tǒng)的有機(jī)整合和通力合作來滿足公民需要和提供公共服務(wù)的治理工具選擇［16］。其核心思想在于運(yùn)用整體主義的思維方式，通過一系列特定機(jī)制，充分匯集公共管理主體的專有資源以及比較優(yōu)勢，為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)［17］。具體而言，整體性治理包含如下三個方面內(nèi)容。一是協(xié)調(diào)機(jī)制。整體性治理所要求的協(xié)調(diào)機(jī)制既包括協(xié)調(diào)行動者之間的利益關(guān)系，也包括協(xié)調(diào)行動者與整個合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系［17］，具體可分為價值協(xié)同、信息共享、誘導(dǎo)與動員。二是整合機(jī)制。整體性治理強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部以及多元主體的整合，分為橫向整合和縱向整合，橫向整合主要是在不同部門之間進(jìn)行的，而縱向整合是在上下級之間進(jìn)行的。三是信任機(jī)制。信任作為整體性治理的一項關(guān)鍵要素，是社會進(jìn)步不可或缺的功能性因素，可以緩解自上而下的控制并加強(qiáng)其效能［18］。此外，信任也是一種代理關(guān)系，在這一關(guān)系中，委托人以將自身的利益建立在風(fēng)險之上的方式行動［19］，具體包括社會責(zé)任、社會激勵?？傮w而論，將整體性治理理論引入城市基層治理的研究領(lǐng)域，對破解當(dāng)前城市基層治理中的碎片化問題是非常適用的，具體可以從協(xié)調(diào)、整合以及信任三個維度進(jìn)行分析。

（二）整體性治理與片區(qū)治理的內(nèi)在契合性

整體性治理之所以能成為片區(qū)治理的理論分析視角，關(guān)鍵在于二者之間的內(nèi)在契合性。從治理目的來看，整體性治理以公眾需要為目的，強(qiáng)調(diào)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，關(guān)注民主價值和公共利益［20］。而片區(qū)治理的改革目標(biāo)是通過基層治理單元重構(gòu)、治理流程再造化解街社矛盾，打通基層治理最后一百米。從治理原則來看，整體性治理倡導(dǎo)政府部門的整合、社會資源的統(tǒng)籌以及治理效能的提升，而片區(qū)治理堅持治理系統(tǒng)聯(lián)通、政府部門聯(lián)動以及社會力量參與等，與整體性治理的理念不謀而合。從治理機(jī)制來看，整體性治理強(qiáng)調(diào)以整合、協(xié)調(diào)、信任為治理機(jī)制，系統(tǒng)整合治理層級、部門功能等碎片化資源，進(jìn)而化解社會矛盾；而片區(qū)治理強(qiáng)調(diào)通過“片區(qū)統(tǒng)籌治理、社區(qū)網(wǎng)格深化服務(wù)”機(jī)制創(chuàng)新集成社會資源，實現(xiàn)部門協(xié)同，它主要基于社會信任提高治理彈性，解決街社層面的難點、痛點問題。鑒于此，整體性治理與片區(qū)治理的內(nèi)在邏輯相契合，正成為引導(dǎo)片區(qū)治理改革、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的理性選擇。

（三）理論分析框架

片區(qū)治理作為介于街道與社區(qū)之間的“第三方”治理機(jī)制，以提高行政效率為目標(biāo)，在不改變原有治理體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新事件處置機(jī)制，廣泛吸納行政和社會力量參與基層治理。結(jié)合整體性治理理論，本研究將片區(qū)治理的分析維度分為三個方面。一是協(xié)調(diào)，用以衡量片區(qū)治理的一致性，包括價值協(xié)調(diào)、信息共享、誘導(dǎo)與動員；二是整合，用以衡量片區(qū)治理的融合度，具體包括縱向整合、橫向整合；三是信任，用以衡量片區(qū)治理的凝聚力，具體包括社會責(zé)任、社會激勵（參見圖1）。基于“協(xié)調(diào)－整合－信任”的分析框架，本文致力于實現(xiàn)如下兩個目標(biāo)：一方面，探尋治理重心下移視域下破解基層治理碎片化問題的行動圖景，為拓寬整體性治理的理論空間提供案例參考；另一方面，通過剖析基層社會治理單元重構(gòu)的新形態(tài)，為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供一種全新的研究思路。

三、片區(qū)治理：武林街道的基層治理新模式

針對城市基層治理的“碎片化”困境，部分城市相繼開始了以片區(qū)為治理單元的創(chuàng)新實踐。其中，杭州市武林街道通過物理集中、功能集成，積極踐行“片區(qū)統(tǒng)籌社會治理、網(wǎng)格深化居民服務(wù)”的改革舉措，打通街域社會治理最后一百米，在片區(qū)治理創(chuàng)新方面具有代表性。

（一）案例選擇及其概況

本文采取單案例研究方法，遵循單案例研究的典型性原則，選取武林街道片區(qū)治理改革為研究對象。之所以如此，主要原因在于武林街道深入貫徹落實中央、省、市、區(qū)關(guān)于推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、加強(qiáng)數(shù)字化改革、深化“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革等相關(guān)要求，針對基層治理過程中條塊分割、資源不均、聯(lián)動不足等問題，通過設(shè)立片區(qū)治理工作站的方式，形成了以片區(qū)為基層治理單元的一體化運(yùn)作機(jī)制以及聯(lián)動共治的工作格局。這種基層治理改革不僅優(yōu)化了傳統(tǒng)部門分散、割裂的治理機(jī)制與辦事流程，實現(xiàn)了政府部門的集成改革，而且探索出了街道片區(qū)統(tǒng)籌治理、社區(qū)網(wǎng)格深化服務(wù)的社會治理新格局，這一特征符合前文對整體性治理理論內(nèi)涵的解讀。再者，從目前上海市、龍港市等地相繼開展的片區(qū)治理實踐來看，這些地區(qū)皆取得了不錯的成效，這說明，在新老城區(qū)人口規(guī)模變化以及傳統(tǒng)社區(qū)碎片化問題倒逼基層治理單元調(diào)整的社會背景下，以片區(qū)為單元整合轄區(qū)內(nèi)面積偏小或資源分散的社區(qū)，在一定程度上具有可復(fù)制性。因此，武林街道具有較強(qiáng)的典型性。

武林街道毗鄰西湖，區(qū)域面積共1.18平方公里，下轄仙林、中北、竹竿巷、鳳麟、長壽、環(huán)西、安吉7個社區(qū)和廣利、武林2個樓宇社區(qū)，戶籍人口約43萬人，是典型的城市核心老城區(qū)。該街道人口密度大（約5萬人/平方公里），潮汐人口流動性強(qiáng)（約9萬人/天），轄區(qū)內(nèi)賓館、醫(yī)院、學(xué)校等結(jié)構(gòu)復(fù)雜，是主城區(qū)人口密度最大、經(jīng)濟(jì)活躍度最高的街道之一。由于基層治理因素動態(tài)性強(qiáng)，平安建設(shè)風(fēng)險點多，2022年，武林街道根據(jù)治理架構(gòu)將原有7個居民社區(qū)劃分為三大片區(qū)（參見圖2），每個片區(qū)包含2～3個社區(qū)及若干社區(qū)網(wǎng)格。北部片區(qū)為環(huán)西、安吉社區(qū)（包含12個網(wǎng)格），中部片區(qū)為長壽、鳳麟社區(qū)（包含11個網(wǎng)格），東部片區(qū)為仙林、中北、竹竿巷社區(qū)（包含19個網(wǎng)格），三大片區(qū)構(gòu)成以片區(qū)為行政單元的基層治理格局。2022年9月，浙江省委常委、市委書記劉捷調(diào)研指導(dǎo)武林街道片區(qū)工作站時，對片區(qū)化綜合執(zhí)法新模式給予充分肯定。

（二）武林街道片區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制分析

1.完善協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)片區(qū)治理一致性

當(dāng)任務(wù)復(fù)雜性高而職責(zé)不明時，協(xié)調(diào)問題就會阻礙公共服務(wù)體系的運(yùn)行［21］。武林街道為解決當(dāng)前資源不均、聯(lián)動不足、流程繁多等協(xié)調(diào)問題，主要從價值、信息、人員三個方面積極推進(jìn)功能集成、區(qū)域協(xié)同、運(yùn)行高效的治理目標(biāo)。

一是價值協(xié)同。針對武林街道中各部門、社區(qū)、市場以及公安等主體對商戶個體進(jìn)行多頭檢查、重復(fù)檢查的困境，科室所隊、工作人員、部門等在處理各類事件時存在流程繁多、聯(lián)動困難的問題等，該街道通過在每個片區(qū)設(shè)立片區(qū)治理工作站的方式來推進(jìn)綜合執(zhí)法人員等下沉至基層，及時將矛盾糾紛化解在基層?；诖?，武林街道片區(qū)治理改革堅持問題導(dǎo)向，抓住民生領(lǐng)域的突出矛盾和問題，以滿足居民對美好生活的期待為目標(biāo)積極推進(jìn)“街社一體化”行動。

二是信息共享。信息是推進(jìn)社會密切聯(lián)系的基礎(chǔ)性要素和資源性要素，也是數(shù)據(jù)的重要內(nèi)涵。為應(yīng)對當(dāng)前政府部門“數(shù)據(jù)孤島”“數(shù)據(jù)鴻溝”“數(shù)據(jù)煙囪”等突出問題，武林街道基于數(shù)字系統(tǒng)，重塑街道駕駛艙體系，建立“城市眼·云共治”運(yùn)營中心武林街道分中心，優(yōu)化“E治武林”街區(qū)綜合治理場景和智慧消防場景，不斷健全“監(jiān)督—管理—執(zhí)法”信息閉環(huán)機(jī)制，統(tǒng)一匯聚數(shù)據(jù)，打通信息孤島，促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，形成“E治武林”和“數(shù)字駕駛艙體系”相結(jié)合的街區(qū)綜合治理模式。在此基礎(chǔ)上，武林街道片區(qū)治理工作站基于基層治理四平臺，構(gòu)建區(qū)級大閉環(huán)、街道中閉環(huán)、片區(qū)小閉環(huán)的事件處置機(jī)制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的整合共享。具體流程如下：基層治理四平臺直接派發(fā)到片區(qū)治理工作站，再經(jīng)片區(qū)治理工作站下達(dá)給工作人員，最后經(jīng)工作人員反饋到片區(qū)治理工作站、街道指揮中心等，這就構(gòu)建起了全鏈?zhǔn)降闹卫黹]環(huán)系統(tǒng)，實現(xiàn)了“一鍵報、綜合查、馬上辦、速反饋”，有效提高了事件處置效率（參見圖3）。

三是誘導(dǎo)與動員。破解基層治理單元的碎片化問題需要著重考慮社會力量這個關(guān)鍵性因素。武林街道積極探索“街道片區(qū)統(tǒng)籌治理+社區(qū)網(wǎng)格深化服務(wù)+武林大媽基層自治”的“街社一體化”社會治理新模式，通過任命街道科級干部為片區(qū)長，數(shù)字信息員、派出所成員、執(zhí)法中隊成員等任隊員的模式，破解原先社會力量薄弱的治理困境。

2.完善整合機(jī)制，強(qiáng)化片區(qū)治理融合度

2021年，浙江省開啟數(shù)字化改革行動，以大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大集成為導(dǎo)向，以整體智治、高效協(xié)同的理念優(yōu)化傳統(tǒng)部門分散、割裂的機(jī)制與流程，提高政府服務(wù)效率以及社會治理精準(zhǔn)度［22］。這種對制度進(jìn)行系統(tǒng)性重塑的政府改革行動，在縱向上優(yōu)化了組織的層級結(jié)構(gòu)，推動了政府層級組織的優(yōu)化調(diào)整。在此背景下，武林街道片區(qū)治理改革從橫向?qū)用?、縱向?qū)用鎰?chuàng)新現(xiàn)有事件處置機(jī)制，將行政權(quán)力從街道層面下放到片區(qū)層面，其目的在于通過在橫向上整合不同部門的碎片化力量、在縱向上整合職責(zé)交叉的公共事務(wù)來優(yōu)化政府部門的行政流程，提高政府行政效率。

在橫向整合方面，武林街道片區(qū)治理改革實行片區(qū)長負(fù)責(zé)制（參見圖4），采用常駐制和聯(lián)絡(luò)制兩種方式。常駐制或聯(lián)絡(luò)制主要包括公安、城管、市場監(jiān)管等10個社會治理相關(guān)部門，聯(lián)絡(luò)制則包括市場化主體，如市政、電信、物業(yè)等力量，因此，片區(qū)治理將部門主體和市場主體集于一體，提高了人力資源配置效率。此外，為提高聯(lián)勤聯(lián)動效率，該街道還積極引入派出所、市場監(jiān)管所等力量入駐片區(qū)，以有效化解矛盾，及時消除安全隱患。

在縱向整合方面，街道黨委統(tǒng)籌安排街道科級干部任片區(qū)長，片區(qū)隊員擔(dān)任巡防員、處置員、執(zhí)法員、應(yīng)急員等。社區(qū)網(wǎng)格力量包括社工、網(wǎng)格長、網(wǎng)格員等，這些力量也被吸納進(jìn)片區(qū)治理之中，以加強(qiáng)街道與片區(qū)、社區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，克服基層“看得見的管不著”以及部門“管得著的看不見”的矛盾。簡而言之，武林街道片區(qū)治理改革堅持矩陣式的管理理念，將職能相近、職責(zé)交叉的日常事務(wù)歸類整合，打造以功能為導(dǎo)向的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。從目前改革情況來看，改革前，事件處置大約需要花費(fèi)2～3天，整個流程呈現(xiàn)一種逐級反饋的聯(lián)動機(jī)制；改革后，片區(qū)治理工作站在收到投訴后，1分鐘派隊員前往現(xiàn)場核實情況，5分鐘到達(dá)現(xiàn)場，30分鐘進(jìn)行處置反饋，當(dāng)日下午約談現(xiàn)場簽署承諾書，當(dāng)日即可完成整個事件處置，這種片區(qū)治理改革的新模式減少了指揮層級，實現(xiàn)了縱向指揮的扁平化發(fā)展（參見圖5）。

3.完善信任機(jī)制，提高片區(qū)治理凝聚力

為及時回應(yīng)居民利益訴求并化解基層矛盾糾紛，武林街道通過片區(qū)治理工作站及時回應(yīng)和協(xié)調(diào)人民群眾多方面各層次的利益訴求，以片區(qū)為宣傳陣地對片區(qū)內(nèi)的居民群眾開展普法宣傳、提供咨詢服務(wù)，讓社會力量與行政力量在價值觀層面形成一種合作治理的道德認(rèn)知和社會共識，重構(gòu)“熟人社會”。

在責(zé)任分配方面，武林街道貫徹落實“監(jiān)管一件事、綜合查一次”的目標(biāo)，通過創(chuàng)建任務(wù)清單，詳細(xì)劃定65個任務(wù)事項，明確公安、執(zhí)法中隊、市場監(jiān)管以及綜合治理機(jī)動小隊的職責(zé)。如公安負(fù)責(zé)居住人員登記管理、消防隱患治理等，執(zhí)法中隊負(fù)責(zé)秩序管理、違法廣告整治等，市場監(jiān)管負(fù)責(zé)消費(fèi)投訴、證照檢查等。這種細(xì)化個人任務(wù)、強(qiáng)化責(zé)任分工的方式對于規(guī)范基層組織建設(shè)和服務(wù)管理、提高治理精細(xì)度來說至關(guān)重要。

在社會激勵方面，“合理而有效的社會保障制度應(yīng)該既體現(xiàn)保護(hù)社會成員基本生存條件的原則，又體現(xiàn)激勵社會成員積極勞動和工作的原則”［23］。為進(jìn)一步激發(fā)片區(qū)工作人員的綜合治理能力，武林街道對片區(qū)治理工作站內(nèi)的編制人員，采用事業(yè)編的聘用方式，對于其他非編制人員，采用合同制的聘用模式，給予必要的工作待遇保障。此外，還通過績效考核的方式對其行政辦事效率進(jìn)行績效考評，確保其按時按量完成工作任務(wù)。總體而言，武林街道片區(qū)治理改革在黨組織的統(tǒng)領(lǐng)下，依靠黨員干部的先鋒示范作用，通過基層治理單元的行政化重構(gòu)，推進(jìn)“片區(qū)一體化”發(fā)展，整合城市基層治理的碎片化問題，及時將矛盾糾紛化解在基層，促進(jìn)了基層治理的高效化、協(xié)同化、精細(xì)化。

四、協(xié)調(diào)、整合與信任：片區(qū)治理的優(yōu)化向度

整體性治理理論對研究片區(qū)治理具有理論上的指導(dǎo)意義。武林街道通過片區(qū)治理改革推動治理重心下移、資源力量下沉、人員隊伍整合，有效化解條塊分割、資源不均、聯(lián)動不足等矛盾，逐步構(gòu)建起了以片區(qū)為治理單元、以“武林大媽”為自治單元、以網(wǎng)格為服務(wù)單元的一體化聯(lián)動共治格局。因此，在片區(qū)治理方面，我們理應(yīng)從協(xié)調(diào)、整合、信任三個維度進(jìn)一步推進(jìn)城市基層治理的高效化、規(guī)范化以及現(xiàn)代化。

（一）以“面”帶“片”，拓展片區(qū)治理單元的輻射能級

區(qū)別于傳統(tǒng)街道或社區(qū)那種正式行政區(qū)劃的治理單元，片區(qū)作為行政效率導(dǎo)向下的基層治理單元，是在不改變既有行政區(qū)劃的前提下，在更大空間范圍內(nèi)解放社會生產(chǎn)力的非正式治理單元。因此，為破解治理單元內(nèi)部的碎片化問題，我們首先要協(xié)同治理主體的價值觀念。價值協(xié)同主要指利益相關(guān)者之間目標(biāo)行為的一致性。片區(qū)作為一種非正式的治理單元，是為實現(xiàn)一定的治理需求和公共利益而重構(gòu)的地理空間。片區(qū)治理堅持“區(qū)域一體化”“服務(wù)一體化”“治理一體化”的價值導(dǎo)向，破解基層公共服務(wù)供給不足的現(xiàn)實困境，滿足“片區(qū)一體化”的治理需求，逐漸走向協(xié)調(diào)聯(lián)動成片、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的城市治理現(xiàn)代化之路。因此，凝聚政府部門、社區(qū)居民、市場力量、非政府組織等多元主體的價值共識是推進(jìn)片區(qū)治理改革創(chuàng)新的關(guān)鍵所在，我們要依托片區(qū)治理單元，以服務(wù)片區(qū)居民為出發(fā)點和落腳點，將公共服務(wù)送到居民家門口，第一時間滿足居民訴求，積極踐行“最多跑一次”的改革理念。

實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的互聯(lián)互通亦十分重要。政府信息資源共享是實現(xiàn)協(xié)同辦公模式的基礎(chǔ)，它為政府作出快速、有效的決策提供充分的、集成的信息儲備［24］。片區(qū)治理要基于數(shù)字駕駛艙，打通政府端、社會端以及市場端的信息壁壘，不斷健全“監(jiān)督、管理、執(zhí)法”的信息閉環(huán)機(jī)制以及數(shù)據(jù)信息跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的共享機(jī)制，實現(xiàn)事件的統(tǒng)一匯聚、統(tǒng)一派發(fā)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通，構(gòu)建全鏈?zhǔn)降闹卫黹]環(huán)結(jié)構(gòu)，踐行“一鍵報、綜合查、馬上辦、速反饋”的改革理念，破解基層治理信息不對稱之困局。例如，武林街道的執(zhí)法人員只需要借助“E治武林”便可在線查看在冊商戶情況、店鋪情況、熱點問題，不需要分條線、多次頻繁檢查店家，這就減少了對店鋪正常經(jīng)營秩序的干擾，走出了一條“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革在片區(qū)實踐的新模式，有效防止網(wǎng)格與網(wǎng)格之間的分散化，確保治理流程的規(guī)范化、信息化以及便捷化。

片區(qū)治理還應(yīng)注意激發(fā)社會力量的廣泛參與。組織特有的和主要的功能是為了增進(jìn)個人組成的集團(tuán)的共同利益而展開集體行動［25］（p.6）。為鼓勵和動員更多力量參與到片區(qū)治理過程中，武林街道積極構(gòu)建“141”基層治理體系①，建立“街道片區(qū)－社區(qū)網(wǎng)格”一體化的基層治理機(jī)制，扎實履行黨建統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)格智治的事項處理流程，按照平時狀態(tài)和戰(zhàn)時狀態(tài)做好區(qū)分，采取“線上數(shù)字治理+線下聯(lián)勤聯(lián)動”的事件處置模式，聯(lián)動社區(qū)網(wǎng)格“微力量”，讓協(xié)商事項、非協(xié)商事項、信息通知事項都能及時傳達(dá)、落實到位，提高事件處置響應(yīng)速度。鑒于此，為激發(fā)片區(qū)治理單元內(nèi)的人員活力，我們需要聯(lián)動屬地范圍內(nèi)的廣大社會群眾，鼓勵片區(qū)范圍內(nèi)的黨員干部、入黨積極分子等人員為片區(qū)治理貢獻(xiàn)力量，做好日常巡查、監(jiān)督以及動員工作，彰顯基層治理改革的制度優(yōu)勢。

（二）化“靜”為“動”，推進(jìn)片區(qū)治理改革的要素重組

片區(qū)是社區(qū)之間由于職能交叉、資源重復(fù)而進(jìn)行空間重構(gòu)的地理單元集合。這種治理單元遵循典型的增量治理思路，并非新建一層行政層級，而是在一定空間范圍內(nèi)通過治理規(guī)模優(yōu)化實現(xiàn)治理能力提升的一種柔性治理［6］。鑒于此，在橫向整合方面，片區(qū)治理需要部門協(xié)同，推進(jìn)集成改革。基層治理的聯(lián)動機(jī)制打破現(xiàn)有屬地的物理邊界，貫通治理職責(zé)，強(qiáng)化橫向的屬地協(xié)同能力［26］。武林街道通過社區(qū)與單元網(wǎng)格的優(yōu)化重組，廣泛凝聚片區(qū)單元的治理力量，采取常駐制和聯(lián)絡(luò)制的方式，整合公安、城管、市場監(jiān)管等部門力量以及市政、電信、物業(yè)等市場力量，提高城市基層治理效能。在片區(qū)治理運(yùn)行過程中，該街道通過街道指揮中心在線通知各片區(qū)負(fù)責(zé)人，將任務(wù)下派給具體的片區(qū)隊員，并對各大片區(qū)進(jìn)行全面而及時的數(shù)據(jù)更新和信息統(tǒng)計。對于一些社區(qū)人口眾多、人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、矛盾沖突大的大型社區(qū)或者是轄區(qū)面積偏小和規(guī)模偏小的社區(qū)來說，我們需要整合多方力量，發(fā)揮黨員帶頭作用，通過以戶帶排、以排引片的模式實現(xiàn)全覆蓋、全納管。片區(qū)治理要在功能重組與資源整合的基礎(chǔ)上，將片區(qū)、社區(qū)、網(wǎng)格等不同治理單元的黨組織結(jié)合起來，建立“網(wǎng)格微治、社區(qū)自治、片區(qū)綜治”的基層治理單元的工作機(jī)制，推動治理力量從街道、社區(qū)向網(wǎng)格的拓展與延伸，發(fā)揮片區(qū)治理單元的集成服務(wù)效能。

在縱向整合方面，片區(qū)治理需要黨委統(tǒng)籌，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。在韋伯的官僚制中，上下級組織間職責(zé)明確、同級之間相互分工又彼此配合，在一定程度上保證了行政管理效率，避免了組織之間、個人之間職責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象［27］（p.57）。武林街道以片區(qū)為單元大力開展網(wǎng)格建設(shè)，將網(wǎng)格員、組長、片區(qū)長等力量下沉至片區(qū)單元內(nèi)，打通基層治理“一張網(wǎng)”，推動治理重心下移，創(chuàng)新轄區(qū)內(nèi)片區(qū)化聯(lián)動、網(wǎng)格化治理的城市治理體系。政府部門需要全面推動區(qū)級職能部門和街道行政力量的下沉，搭建“市－區(qū)－街道－片區(qū)”的片區(qū)治理層級結(jié)構(gòu)以及“黨委－黨支部－網(wǎng)格小組－黨員－居民”的片區(qū)治理人員結(jié)構(gòu)，每個片區(qū)均設(shè)片區(qū)長和片區(qū)員，片區(qū)長可以根據(jù)實際工作需要在片區(qū)統(tǒng)一調(diào)配干部，片區(qū)員則根據(jù)治理需求按時完成片區(qū)社會事務(wù)，打通基層治理的“神經(jīng)末梢”。從空間維度來看，國家權(quán)力運(yùn)行過程是一個權(quán)力自上而下、由中心向周圍擴(kuò)散的過程。目前，社區(qū)治理主要處理社區(qū)內(nèi)部的各類事務(wù)，但是城市社區(qū)治理效能不應(yīng)僅局限于單個社區(qū)范圍內(nèi)，要推動社區(qū)治理效能的擴(kuò)散，形成由點到面再到片的治理能級延伸，有效化解市區(qū)級職能部門“管得著的看不見”以及街道層面“看得見的管不著”的社會矛盾。為此，針對基層矛盾的復(fù)雜性、靈活化以及社會需求的彈性化，我們要從縱向上優(yōu)化組織層級結(jié)構(gòu)，以系統(tǒng)性、整體性、一體化的發(fā)展思路，兼顧市級層面的統(tǒng)籌、區(qū)級層面的聯(lián)動、街道層面的協(xié)調(diào)以及片區(qū)層面的實踐，通過層層賦能驅(qū)動的方式推進(jìn)片區(qū)治理效能的疊加與延伸，促進(jìn)基層治理實現(xiàn)從“社區(qū)微治理”向“片區(qū)大發(fā)展”的轉(zhuǎn)化。

（三）以“信”促“治”，深化片區(qū)治理人員的責(zé)任意識

信任是合作的重要基礎(chǔ)。社會學(xué)家詹姆斯·科爾曼（James Coleman）在《社會理論的基礎(chǔ)》一書中提出，信任是一種重要的社會資本，是個體對信任風(fēng)險和收益進(jìn)行權(quán)衡后的理性決策行動。在道德風(fēng)險和機(jī)會主義彌漫的市場制度安排之下，僅依靠法律安排對實現(xiàn)有效的合約治理來說成本太高，因此主體之間的相互信任對確保伙伴關(guān)系以及內(nèi)部治理機(jī)制的高效運(yùn)作是至關(guān)重要的［28］。

一是強(qiáng)化社會責(zé)任?！柏?zé)任總是與選擇行動和某種價值相關(guān)，這意味著責(zé)任是根據(jù)一定行動者所占據(jù)的位置和所承擔(dān)的角色來確定”［29］。在片區(qū)治理下，街道層面理應(yīng)全面串聯(lián)片區(qū)內(nèi)的各資源點，通過牽頭片區(qū)內(nèi)重大事務(wù)共商、項目共建、設(shè)施共享，實現(xiàn)片區(qū)內(nèi)各社區(qū)的集成發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)城市治理與城市發(fā)展的融合推進(jìn)。此外，我們還要詳細(xì)劃分片區(qū)治理單元內(nèi)的任務(wù)清單和構(gòu)建績效考核的評價指標(biāo)體系，組織第三方機(jī)構(gòu)對片區(qū)工作進(jìn)行定期評估，確保任務(wù)清單“立得住、落得下、行得暢”，強(qiáng)調(diào)“專業(yè)人干專業(yè)事”，做到“一片一單”，打破傳統(tǒng)任務(wù)清單中責(zé)任僵化的治理格局。同時，片區(qū)治理要形成以“黨委－黨支部－網(wǎng)格小組－黨員－居民”為鏈條的管理邏輯，積極組建片區(qū)聯(lián)合黨支部，搭建信息互通的溝通平臺，定期召開黨組織生活會和樓組長交流會，在了解民情民意基礎(chǔ)上，廣泛吸納人民群眾的意見和建議。

二是增進(jìn)社會激勵。一方面，通過編制、補(bǔ)貼等外激勵的方式調(diào)動片區(qū)人員的工作積極性。增加公務(wù)員的招聘人數(shù)或行政辦事人員的編制數(shù)量，同時，將任務(wù)清單與考核評價制度相結(jié)合，根據(jù)任務(wù)完成情況進(jìn)行量化打分，將評價結(jié)果納入年終部門考核體系。此外，邀請社區(qū)居民在一定范圍內(nèi)通過問卷調(diào)查、電話訪問、網(wǎng)上評議和信訪等途徑參與街道干部績效評估，以此提高基層公共服務(wù)水平［30］。除了街道層面通過人員晉升與資源配給等方式給予的工作激勵外，還可以通過建立容錯糾錯機(jī)制和容錯清單鼓勵片區(qū)工作人員愿干事、敢干事、干成事的積極性和主動性。另一方面，以內(nèi)激勵的方式調(diào)動片區(qū)內(nèi)工作人員和社會人員的治理積極性。推動街道干部進(jìn)一步凝聚為人民服務(wù)的初心，擴(kuò)充并豐富自己的職業(yè)價值觀念系統(tǒng)［31］。依托片區(qū)內(nèi)宣傳欄、微信群等形式廣泛激發(fā)社會公眾、社會組織等社會力量參與片區(qū)工作的積極性，搭建彼此信任的合作伙伴關(guān)系，增強(qiáng)片區(qū)內(nèi)的集體信任，拓展片區(qū)治理的輻射范圍。此外，通過“區(qū)域黨建聯(lián)盟”的方式整合片區(qū)管轄范圍內(nèi)的各單位，推動社會資源的共享共用，以“黨員+網(wǎng)格員”“黨員+志愿者”等形式，整合黨員干部和社會骨干人員等治理力量，高效化解社會矛盾。

五、結(jié)論與討論

從社區(qū)到片區(qū)的基層治理單元重構(gòu)，既是城市治理數(shù)字化的迭代升級，也是數(shù)字化治理效能的拓展與延伸，通過由點到面、由社區(qū)到片區(qū)的拓展，將社區(qū)內(nèi)部的治理效能擴(kuò)散到片區(qū)大單元內(nèi)。第一，片區(qū)治理是行政效率驅(qū)動下的基層治理創(chuàng)新。行政單元追求規(guī)模治理，規(guī)?？梢韵鄬Υ笠稽c［4］，因此，片區(qū)治理作為行政效率導(dǎo)向的規(guī)模治理，通過片區(qū)組團(tuán)式發(fā)展整合城市社區(qū)碎片化資源，化解社區(qū)碎片化問題，以“抱團(tuán)取暖”的方式實現(xiàn)公共服務(wù)效能最大化，體現(xiàn)了將城市治理融入城市發(fā)展進(jìn)程、以城市治理鞏固城市發(fā)展成效的雙重邏輯。第二，片區(qū)治理單元符合城市發(fā)展的趨勢和要求，深入貫徹落實了國家治理重心下移以及基層治理現(xiàn)代化的相關(guān)要求。隨著城市空間的不斷重組，我國基層治理單元相繼有所變化，無論是推進(jìn)基層治理單元上移還是治理單元下沉都要綜合考量治理可行性、治理成本以及治理規(guī)模等要素。目前來看，對于“上面千根線，下面一根針”的基層治理事務(wù)來說，片區(qū)治理不僅可以緩解街道、社區(qū)層面的治理困境，而且有利于治理系統(tǒng)聯(lián)通、治理力量整合、治理責(zé)任歸位。然而，“治理事務(wù)本身并不會隨著單元的大小和性質(zhì)的改變而發(fā)生任何變化”［32］，無論是治理單元上移還是治理單元下沉，都是為適應(yīng)城市發(fā)展而做出的行政調(diào)整，旨在實現(xiàn)城市高水平治理的整體目標(biāo)，并不影響治理事務(wù)本身的功能屬性。

一方面，本研究豐富并拓展了整體性治理的理論內(nèi)涵和研究領(lǐng)域。本文基于基層治理單元上移視角，從整合街道、社區(qū)層面的碎片化資源出發(fā)，與整體性治理理論進(jìn)行理論對話，運(yùn)用整體性思維解釋現(xiàn)實世界中基層治理單元的重構(gòu)機(jī)制，實現(xiàn)了理論與實踐的有機(jī)結(jié)合。另一方面，本研究凝練和延伸了“基層治理單元”的時代議題和學(xué)術(shù)價值。本文以提高行政效率為導(dǎo)向，充分融合中國特色基層治理的制度優(yōu)勢，旨在為片區(qū)治理的改革創(chuàng)新提供政策參考；同時，片區(qū)治理作為一個全新的研究議題，尚處于初步探索階段，本文關(guān)于片區(qū)治理的理論分析框架可為今后學(xué)者在研究相關(guān)議題時提供學(xué)術(shù)參考。

注釋：

①在“141”體系中，“1”即縣級社會治理中心，“4”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層治理“四個平臺”（綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)），“1”即村社網(wǎng)格。

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［責(zé)任編輯：賈雙躍］