南方平原河網(wǎng)地區(qū)水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作實(shí)踐與思考

鄧圓謐 鄔家海 楊文佳

［關(guān)鍵詞］水土保持；強(qiáng)監(jiān)管；南方平原河網(wǎng)地區(qū)；嘉興市

［摘要］長(zhǎng)期以來(lái)，南方平原河網(wǎng)地區(qū)水土保持工作受重視程度不高，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，水土流失已嚴(yán)重影響平原河網(wǎng)城市生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。以嘉興市為例，詳細(xì)分析了南方平原河網(wǎng)地區(qū)的水土流失特點(diǎn)及成因，介紹了水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作的成效和做法，并針對(duì)存在的問(wèn)題，提出了下一步工作的合理化建議與思考，以全面提升水土保持監(jiān)管能力和水平，推動(dòng)嘉興市生態(tài)文明建設(shè)。

［中圖分類(lèi)號(hào)］S157［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］C［文章編號(hào)］1000－0941（2023）03－0015－03

1水土流失現(xiàn)狀及成因分析

嘉興市是典型的南方平原河網(wǎng)城市，位于浙江省東北部、杭嘉湖平原腹心地帶，東西長(zhǎng)約93.73km，南北寬約78.31km，陸域總面積3915km2。全境地勢(shì)低平，大致由東南向西北傾斜，平均海拔1.86m（1985國(guó)家高程基準(zhǔn)），有山丘200余個(gè)，零散分布在錢(qián)塘江杭州灣北岸一線(xiàn)，海拔多在200m以下。境內(nèi)河網(wǎng)密布，不含錢(qián)塘江的河道總長(zhǎng)1.47萬(wàn)km，河道水域面積291.66km2，有湖泊83座，湖泊水域面積49.81km2，田、地、水交錯(cuò)分布，有“六田一水三分地”之稱(chēng)。全市轄5縣（市）2區(qū)，常住人口551.60萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)人口396.41萬(wàn)人，農(nóng)村人口155.19萬(wàn)人。

1.1水土流失現(xiàn)狀及特點(diǎn)

根據(jù)《浙江省水土保持規(guī)劃》（2015—2030年），嘉興市屬浙北平原人居環(huán)境維護(hù)水質(zhì)維護(hù)區(qū)（Ⅴ-1-3rs），境內(nèi)縣級(jí)以上河道生態(tài)保護(hù)范圍（河道及兩側(cè)各200m）以及連接風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、飲用水源保護(hù)區(qū)、坡度3°以上區(qū)域、規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)區(qū)等區(qū)塊，被劃定為浙江省容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，面積達(dá)1594.2km2，占全市陸域總面積的40.72%。由于特殊的地理位置及特殊的地形地貌特征，因此嘉興水土流失主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：①河道淤積較為明顯，受降雨、海潮、風(fēng)浪和船行波影響，河岸邊坡和堤頂極易產(chǎn)生水土流失，加之生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中對(duì)水土防護(hù)不到位，大量泥土隨地表徑流匯入河道，造成河道淤積，“十三五”期間全市河道清淤約5514萬(wàn)m3；②人為水土流失嚴(yán)重，全市人口密度大，城鎮(zhèn)化率高，土地開(kāi)發(fā)利用程度高，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工期間土石方挖填調(diào)棄等頻度高，形成大量松散裸露面，特別是土方的臨時(shí)堆置和棄置、鉆孔灌注等泥漿鉆渣排放以及臨時(shí)用地復(fù)耕形成的松軟表土層，加之缺乏有效的管理和防護(hù)措施，往往引發(fā)嚴(yán)重的局部水土流失。2021年，全市水土流失總面積為2.29km2（均為水力侵蝕面積），水土流失等級(jí)主要為輕度（見(jiàn)表1）。

1.2水土流失成因分析

嘉興市水土流失受自然因素和人為活動(dòng)因素雙重影響。

（1）自然因素。嘉興市屬亞熱帶季風(fēng)區(qū)，雨量充沛，全市多年平均降水量為1222.1mm，主要集中在4—7月的春雨、梅雨季節(jié)和8—9月的臺(tái)風(fēng)暴雨時(shí)期。在梅雨季、臺(tái)汛期，當(dāng)農(nóng)田田間蓄水已達(dá)作物耐淹深度而需要通過(guò)溝渠向附近河道排水時(shí)，容易造成農(nóng)田或溝渠水土流失。另外，杭州灣沿岸分布有少量山丘，表面植被以防護(hù)林和經(jīng)果林為主，但植被覆蓋度特別是林下植被覆蓋度不高，當(dāng)降雨產(chǎn)生坡面徑流時(shí)，容易造成水力侵蝕危害，攜帶部分泥沙流失。

（2）人為活動(dòng)因素。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，各類(lèi)城市生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)如雨后春筍般涌現(xiàn)，大量土地被征用占用，使得原有水土保持生態(tài)系統(tǒng)不同程度遭到破壞，城市管網(wǎng)及周邊河道出現(xiàn)淤積，影響城市防洪排澇能力；生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)在施工過(guò)程中違法將產(chǎn)生的棄土、棄渣、泥漿等傾倒于周邊水體中，加之水土保持措施落實(shí)不到位等，導(dǎo)致大量水土資源流失。另外，不合理的田間耕作也是造成水土流失的一大因素。全市主要種植的農(nóng)作物為水稻，灌溉方式一般采取漫灌，田間尾水中挾帶大量土壤懸浮顆粒直接排入周邊河網(wǎng)，造成農(nóng)業(yè)面源污染，同時(shí)還降低土壤肥力，減少土壤含水率，誘發(fā)水土流失［1］。

2水土保持強(qiáng)監(jiān)管的主要成效和做法

嘉興市屬典型的南方平原河網(wǎng)地區(qū)，飲用水源為河道型水源。為維護(hù)城鄉(xiāng)居民飲水安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，水土保持工作至關(guān)重要。嘉興市立足南方平原河網(wǎng)地區(qū)自然稟賦，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于治水的重要論述精神，準(zhǔn)確把握新時(shí)代水土保持強(qiáng)監(jiān)管新要求，牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，因地制宜，牢牢把握“預(yù)防和監(jiān)督為主”的思路，以規(guī)劃為引領(lǐng)，以預(yù)防監(jiān)督水土流失、改善生態(tài)環(huán)境為主線(xiàn)，以開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理為重點(diǎn)，充分運(yùn)用遙感等信息化手段，不斷規(guī)范水土保持行為，有效減少人為水土流失量，2019—2021年全市水土保持率連續(xù)3a達(dá)99%以上且逐年提高，水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作成效顯著。

2.1實(shí)行水土保持目標(biāo)責(zé)任制，夯實(shí)責(zé)任主體

為落實(shí)以市、縣兩級(jí)人民政府為責(zé)任主體的水土保持目標(biāo)責(zé)任制和年度考核評(píng)價(jià)制度，印發(fā)了《嘉興市水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》，將年度重點(diǎn)工作納入考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，充分發(fā)揮考核壓力傳導(dǎo)和激勵(lì)作用，不斷提升水土保持監(jiān)管水平。2018年，更新調(diào)整了嘉興市水資源管理與水土保持工作委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，委員會(huì)全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決考核、規(guī)劃實(shí)施、重點(diǎn)工程推進(jìn)等水土保持工作重大問(wèn)題。委員會(huì)實(shí)行成員單位聯(lián)席制度，不定期召開(kāi)研討會(huì)議，明確職責(zé)與分工，強(qiáng)化合力，為全市水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作提供了堅(jiān)實(shí)有效的組織保障。

2.2嚴(yán)格水土保持方案審批備案，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)

根據(jù)“放管服”改革和“最多跑一次”改革要求，進(jìn)一步精簡(jiǎn)優(yōu)化審批流程，強(qiáng)化水土保持事中、事后監(jiān)管，確保水土保持“三同時(shí)”制度有效落實(shí)。全市水土保持方案報(bào)告書(shū)、報(bào)告表審批實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理，實(shí)行區(qū)域水土保持承諾備案制，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。嚴(yán)格方案質(zhì)量管控，委托第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)水土保持方案組織技術(shù)審查，評(píng)審專(zhuān)家嚴(yán)格從省、市兩級(jí)專(zhuān)家?guī)熘羞x取，實(shí)行專(zhuān)家審查、第三方機(jī)構(gòu)復(fù)核、水行政主管部門(mén)校核三道把關(guān)程序?qū)徟岣吡朔桨纲|(zhì)量。開(kāi)展縣級(jí)水土保持方案質(zhì)量抽查，結(jié)合全國(guó)水土保持信息管理系統(tǒng)4.0，隨機(jī)抽取歷年審批的水土保持方案接受專(zhuān)家組檢查，重點(diǎn)對(duì)是否存在基礎(chǔ)資料明顯不實(shí)、是否存在內(nèi)容重大缺陷遺漏等“六個(gè)是否存在”進(jìn)行檢查，并將抽查結(jié)果以文件形式通報(bào)審批單位和編制單位，同時(shí)納入年度考核內(nèi)容。

2.3實(shí)施水土保持“天地一體化”，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管

水土保持“天地一體化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管是嘉興市貫徹落實(shí)“水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的重要內(nèi)容和有效手段，也是水土保持工作監(jiān)管新模式，主要利用“天上”高分辨率遙感影像解譯生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑，與“地上”實(shí)際水土流失情況比對(duì)，分析生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)合規(guī)性，推動(dòng)水土保持監(jiān)管由以往的“問(wèn)題導(dǎo)向”被動(dòng)監(jiān)管向“目標(biāo)靶向”主動(dòng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了上下聯(lián)動(dòng)、信息共享、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。2019年以來(lái)，連續(xù)2a開(kāi)展全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“天地一體化”監(jiān)管，共對(duì)3443個(gè)擾動(dòng)圖斑進(jìn)行遙感解譯，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目421個(gè)，已全部完成整改；連續(xù)3a對(duì)水利部、省水利廳下發(fā)的2167個(gè)疑似違法圖斑進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)復(fù)核、認(rèn)定，發(fā)現(xiàn)違規(guī)項(xiàng)目177個(gè)，均已分類(lèi)查處并整改完成，實(shí)現(xiàn)了“核、認(rèn)、查、改”閉環(huán)管理。水土保持動(dòng)態(tài)監(jiān)管快捷高效地實(shí)現(xiàn)了違法違規(guī)項(xiàng)目存量銷(xiāo)號(hào)，有效推動(dòng)了水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作不斷深入、深化。

2.4強(qiáng)化專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅違法查處

分年度印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查工作方案，運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)航拍等先進(jìn)技術(shù)，借助第三方技術(shù)力量，以“三同時(shí)”制度實(shí)施情況為重點(diǎn)，通過(guò)資料整理、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、信息反饋和后期指導(dǎo)等形式開(kāi)展省、市、縣三級(jí)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查。2021年，全市共對(duì)市政工程、房地產(chǎn)項(xiàng)目、公路工程、水利工程、涉水交通工程、社會(huì)事業(yè)工程、輸變電工程、天然氣工程、鐵路工程等901個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了檢查，對(duì)90個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展驗(yàn)收備案后核查，對(duì)18個(gè)市級(jí)項(xiàng)目開(kāi)展監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題下發(fā)整改通知書(shū)，對(duì)28家生產(chǎn)建設(shè)單位開(kāi)展集中約談，查處水土保持違法案件14起，立案2起，罰款總金額20.8萬(wàn)元，起到了很好的懲戒警示作用。

3存在的問(wèn)題

3.1制度體系不健全

為推進(jìn)水土保持行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管，近幾年水利部相繼出臺(tái)了規(guī)范水土保持方案審批、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收備案等全過(guò)程監(jiān)管的指導(dǎo)性文件，形成了新時(shí)期水土保持“1+N”監(jiān)管制度體系。但是，省級(jí)現(xiàn)行部分水土保持規(guī)章已顯現(xiàn)出與部級(jí)行政規(guī)范性文件不一致、強(qiáng)制力不足等問(wèn)題，市、縣兩級(jí)在水土保持方面的指導(dǎo)性文件尚處于空白狀態(tài)，缺乏針對(duì)本地的、具備可操作性的政策依據(jù)，致使在違規(guī)案件查處、跨區(qū)域監(jiān)管等具體問(wèn)題處理上存在盲點(diǎn)，一定程度上造成問(wèn)題處理不到位、不徹底。

3.2全過(guò)程監(jiān)管落實(shí)不到位

水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持相關(guān)程序不合規(guī)，未形成閉環(huán)管理，如存在未批先建、未驗(yàn)先投、監(jiān)測(cè)和方案變更不及時(shí)等問(wèn)題?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查和圖斑復(fù)核等工作有時(shí)受某些因素影響側(cè)重于結(jié)果管理，有時(shí)在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線(xiàn)索，部門(mén)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，難以在第一時(shí)間進(jìn)行處理［2］，對(duì)責(zé)任主體的責(zé)任追究和整改也只能是亡羊補(bǔ)牢。另外，部分生產(chǎn)建設(shè)單位為了躲避監(jiān)管，規(guī)避責(zé)任，不如實(shí)、不及時(shí)上報(bào)信息資料，給水土保持監(jiān)管工作帶來(lái)一定的難度，進(jìn)而影響到水土保持措施效果。

3.3第三方技術(shù)單位服務(wù)質(zhì)量有待提高

2015年，國(guó)家取消水土保持方案編制資質(zhì)和技術(shù)人員持證上崗要求，市場(chǎng)上涌現(xiàn)出大批小型第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。此類(lèi)機(jī)構(gòu)無(wú)水土保持技術(shù)方面相關(guān)資質(zhì)、無(wú)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，有的掛靠在相對(duì)較大的服務(wù)機(jī)構(gòu)名下，一方面是技術(shù)人員配備不到位、技術(shù)力量薄弱，提交的水土保持成果質(zhì)量較低，另一方面是壓低價(jià)格承接業(yè)務(wù)，降低水土保持服務(wù)質(zhì)量，影響水土保持應(yīng)發(fā)揮的效益。

4建議與思考

4.1完善制度體系建設(shè)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)

以《中華人民共和國(guó)水土保持法》為總的剛性約束，以省部級(jí)政策體系為指引，結(jié)合自身實(shí)際，探索出臺(tái)相關(guān)制度文件，為水土保持監(jiān)管提供指導(dǎo)和依據(jù)。如印發(fā)部門(mén)間信息共享、協(xié)同監(jiān)管、聯(lián)合執(zhí)法、案件移交等政府內(nèi)部監(jiān)管文件，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)分工，壓實(shí)責(zé)任；進(jìn)一步完善考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)，加強(qiáng)水行政主管部門(mén)履職督查，以整改促進(jìn)管理水平的提升。

4.2完善部門(mén)間協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管

強(qiáng)化部門(mén)間協(xié)同監(jiān)管，充分發(fā)揮生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目屬地監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“管行業(yè)、管建設(shè)、管生產(chǎn)必須管水保”。進(jìn)一步加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管工作，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重要節(jié)點(diǎn)、重點(diǎn)部位的過(guò)程監(jiān)管。強(qiáng)化水利、發(fā)改、建設(shè)、交通、電力等部門(mén)間項(xiàng)目審批和開(kāi)工等信息共享，對(duì)于應(yīng)編報(bào)水土保持方案的項(xiàng)目提早介入，跟蹤進(jìn)度，服務(wù)與監(jiān)督并重，嚴(yán)格方案審批管理和驗(yàn)收備案閉環(huán)管理。強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法檢查，將水土保持監(jiān)督檢查納入主體工程建設(shè)日常監(jiān)管一體化檢查，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)處置，跟蹤督促整改，確保生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目有序推進(jìn)；對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的違法問(wèn)題，及時(shí)主動(dòng)移交線(xiàn)索，協(xié)助綜合執(zhí)法部門(mén)依法查處，形成“審批—監(jiān)管—執(zhí)法”全過(guò)程協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

4.3發(fā)揮信用約束作用，提高服務(wù)質(zhì)量

按照“誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)負(fù)責(zé)認(rèn)定”的原則，充分結(jié)合掌上執(zhí)法、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”以及專(zhuān)項(xiàng)檢查等形式，對(duì)跟蹤檢查、驗(yàn)收核查、群眾舉報(bào)線(xiàn)索處理等過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題，納入水土保持“兩單”信用監(jiān)管，將水土保持信用監(jiān)管作為落實(shí)強(qiáng)監(jiān)管的重要抓手。結(jié)合“兩單”監(jiān)管結(jié)果，探索第三方服務(wù)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰生存機(jī)制，加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)單位質(zhì)量監(jiān)管，提升服務(wù)質(zhì)量。

5結(jié)語(yǔ)

面對(duì)新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)和水土保持強(qiáng)監(jiān)管要求，嘉興市將發(fā)揮平原河網(wǎng)地區(qū)水土保持主導(dǎo)功能，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，從生態(tài)系統(tǒng)和流域系統(tǒng)整體性出發(fā)，以人居環(huán)境改善、自然景觀(guān)保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染防治、生態(tài)濕地修復(fù)、幸福河湖建設(shè)等為出發(fā)點(diǎn)，積極探索實(shí)施平原生態(tài)清潔小流域建設(shè)，加強(qiáng)機(jī)制體制創(chuàng)新，強(qiáng)監(jiān)管，重實(shí)效，不斷提高監(jiān)管效能。

[參考文獻(xiàn)]

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［作者簡(jiǎn)介］鄧圓謐（1990—），女，天津人，工程師，碩士，從事水土保持管理工作。［收稿日期］2022-12-21

（責(zé)任編輯徐素霞）