溫州市水土保持方案編制質(zhì)量與技術(shù)審查探討

馬明 鄭曉鵬 蔡舒晨

［關(guān)鍵詞］水土保持方案；編制質(zhì)量；技術(shù)審查；溫州市

［摘要］溫州市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、分布廣，水土保持方案審查任務(wù)十分繁重。根據(jù)溫州市水土保持方案質(zhì)量抽查結(jié)果，水土保持方案編制存在對(duì)新標(biāo)準(zhǔn)理解不足、項(xiàng)目選址分析不符合標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查不充分、隨意拆分項(xiàng)目規(guī)模、對(duì)特殊項(xiàng)目認(rèn)識(shí)不足、編制單位質(zhì)量良莠不齊等問(wèn)題；技術(shù)審查存在審查專家素質(zhì)參差不齊、對(duì)技術(shù)審查文件理解不足、審查經(jīng)費(fèi)難以保障、審查過(guò)程討論不足等問(wèn)題。針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)、優(yōu)化審查專家組成、完善第三方技術(shù)支撐服務(wù)、加強(qiáng)行政監(jiān)管、嚴(yán)格落實(shí)水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度等對(duì)策，以期全面提高水土保持方案編制質(zhì)量和技術(shù)審查水平，推動(dòng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

［中圖分類號(hào)］S157［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］C［文章編號(hào)］1000－0941（2023）03－0047－03

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人們對(duì)水土保持及生態(tài)環(huán)境的要求也越來(lái)越高。為順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，水利部組織開(kāi)展了對(duì)水土保持相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修訂，在2018年11月發(fā)布了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50433—2018）和《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50434—2018），并于2019年4月1日起正式實(shí)施。依據(jù)水土保持法律法規(guī)和修訂后的新標(biāo)準(zhǔn)，水利部印發(fā)了《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》（水保監(jiān)〔2020〕63號(hào)），并于2021年1月1日起執(zhí)行。

溫州市地處浙江省東南部，是中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先發(fā)地區(qū)與改革開(kāi)放的前沿陣地，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)十分活躍，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、分布廣。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水土保持法》第二十五條規(guī)定：“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案……”溫州市全域均屬于山區(qū)、丘陵區(qū)，可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)依法編制水土保持方案。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019—2021年溫州市累計(jì)審批的各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案達(dá)2000余件，其中水土保持方案報(bào)告書(shū)近1000件，審查任務(wù)十分繁重。根據(jù)2022年溫州市水土保持方案質(zhì)量抽查結(jié)果，在抽查的16件水土保持方案中有11件存在不同程度的質(zhì)量問(wèn)題，水土保持方案總體編制質(zhì)量不高，編制過(guò)程和技術(shù)審查中還存在不同程度的問(wèn)題。通過(guò)總結(jié)水土保持方案編制和技術(shù)審查中存在的主要問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期全面提高水土保持方案編制質(zhì)量和技術(shù)審查水平，推動(dòng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

1水土保持方案編制常見(jiàn)問(wèn)題

1.1對(duì)新標(biāo)準(zhǔn)理解不足

《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50433—2018）和《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T50434—2018）已正式實(shí)施超過(guò)3a，部分水土保持方案仍然使用“直接影響區(qū)”“擾動(dòng)土地整治率”“攔渣率”等舊概念；新標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)了對(duì)表土的保護(hù)和利用，要求對(duì)存在表土的占地做到“應(yīng)剝盡剝”，部分方案仍然采用按需剝離表土或不剝離表土的方式，缺乏對(duì)表土的資源化利用；6項(xiàng)水土流失防治指標(biāo)是規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)、衡量水土保持設(shè)施是否達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的重要量化指標(biāo)，新標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水土流失防治指標(biāo)進(jìn)行了修訂，許多方案編制技術(shù)人員未能充分理解各指標(biāo)的含義，隨意設(shè)定指標(biāo)值，導(dǎo)致有些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)水土保持設(shè)施驗(yàn)收；溫州市“七山二水一分田”，土地資源極其匱乏，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的大量廢棄渣土經(jīng)常無(wú)處消納，新標(biāo)準(zhǔn)要求方案明確余方消納位置，部分方案編制技術(shù)人員隨意編造余方消納點(diǎn)，不考慮余方消納方案的合理性、可行性，甚至假造余方消納協(xié)議或?qū)⒂喾匠邪o個(gè)人進(jìn)行消納，導(dǎo)致余方處置未落到實(shí)處；部分方案編制技術(shù)人員對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征辦法和免征范圍不了解或理解有誤；水土保持方案普遍存在預(yù)測(cè)水土流失量不合理、預(yù)測(cè)單元?jiǎng)澐植粶?zhǔn)確、預(yù)測(cè)時(shí)段界定有誤等問(wèn)題，部分方案仍然使用類比法、流失系數(shù)法等新標(biāo)準(zhǔn)不推薦的預(yù)測(cè)方法。

1.2項(xiàng)目選址分析不符合標(biāo)準(zhǔn)

修訂后的新標(biāo)準(zhǔn)和方案審查要點(diǎn)均對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址作出了明確要求，對(duì)選址涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、生態(tài)公益林、飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、地質(zhì)公園、森林公園、世界文化和自然遺產(chǎn)地、重要濕地、文物保護(hù)單位等，且不滿足相關(guān)法律法規(guī)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不予通過(guò)審查；對(duì)選址無(wú)法避讓水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)時(shí)未提出相關(guān)優(yōu)化措施的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不予通過(guò)審查。然而，部分方案編制技術(shù)人員對(duì)選址的調(diào)查不夠深入，直接作出不符合實(shí)際情況的結(jié)論，或?qū)?xiàng)目涉及的敏感要素“一帶而過(guò)”，未進(jìn)行深入分析，甚至為了通過(guò)審查而掩蓋項(xiàng)目涉及敏感要素的實(shí)際情況。

1.3現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查不充分

部分方案編制技術(shù)人員沒(méi)有充分了解生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的施工工藝，對(duì)基礎(chǔ)處理、開(kāi)挖回填、水利工程施工導(dǎo)流等工藝認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致土石方計(jì)算、水土保持措施布設(shè)等存在重大失誤；沒(méi)有做到充分勘測(cè)施工現(xiàn)場(chǎng)，甚至機(jī)械套用模板、閉門造車，導(dǎo)致施工組織設(shè)計(jì)、水土保持措施設(shè)計(jì)等不符合實(shí)際情況，可操作性較差，直接影響水土流失防治效果，甚至影響施工安全。此外，部分技術(shù)人員對(duì)已開(kāi)工項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)的違法違規(guī)行為視而不見(jiàn)、包庇掩蓋。例如某個(gè)靠近河道的已開(kāi)工項(xiàng)目，施工單位將項(xiàng)目部、臨時(shí)堆土場(chǎng)、泥漿池等臨時(shí)設(shè)施布設(shè)在河道管理范圍內(nèi)，方案編制技術(shù)人員人為修改臨時(shí)設(shè)施位置，拍攝現(xiàn)場(chǎng)影像時(shí)故意避開(kāi)違法區(qū)域，且在方案評(píng)審時(shí)包庇掩蓋違法違規(guī)行為。

1.4隨意拆分項(xiàng)目規(guī)模

依據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模，其水土保持方案分為報(bào)告書(shū)和報(bào)告表，水土保持方案報(bào)告表實(shí)行承諾制，編制要求簡(jiǎn)單，行政許可周期短。部分編制單位為了降低審批難度，隨意拆分項(xiàng)目規(guī)?；驂旱晚?xiàng)目土石方量，“以大報(bào)小”，缺乏技術(shù)服務(wù)行業(yè)自律精神。

1.5對(duì)特殊項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不足

由于早期水土保持監(jiān)管不到位，因此溫州市存在部分“未批先建”的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，甚至有些項(xiàng)目已竣工。針對(duì)此類特殊項(xiàng)目，方案編制技術(shù)人員沒(méi)有考慮實(shí)際情況，仍然按照未開(kāi)工的情況來(lái)編制水土保持方案，背離了項(xiàng)目的實(shí)際情況，導(dǎo)致水土保持措施設(shè)計(jì)不具有可操作性。

1.6編制單位質(zhì)量良莠不齊

由于取消了水土保持方案編制單位資質(zhì)要求，因此溫州市涌現(xiàn)出一大批方案編制服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量良莠不齊，技術(shù)人員掛靠、“槍手”代筆、“皮包公司”等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，導(dǎo)致編制的水土保持方案存在大量抄襲、數(shù)據(jù)造假、圖紙不規(guī)范等低級(jí)錯(cuò)誤。此外，經(jīng)常出現(xiàn)方案編制人員與審查會(huì)議上的匯報(bào)人員不一致的情況，匯報(bào)人員對(duì)水土保持方案和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況沒(méi)有充分了解，不能及時(shí)回應(yīng)審查專家提出的意見(jiàn)。

2水土保持方案技術(shù)審查面臨的問(wèn)題

2.1審查專家素質(zhì)參差不齊

浙江省已建立了水土保持專家?guī)?，并?duì)方案審查專家提出了具體要求，要求市、縣級(jí)水土保持方案技術(shù)評(píng)審專家組中應(yīng)至少包含1位專家?guī)熘械膶＜?。然而，目前省?jí)水土保持方案評(píng)審專家未能全面、大批量地參與到基層承擔(dān)的方案審查工作中，市縣級(jí)審批項(xiàng)目仍存在明顯的技術(shù)支撐短板。

2.2對(duì)技術(shù)審查文件理解不足

《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》對(duì)水土保持方案的章節(jié)設(shè)置、編制內(nèi)容、審查要求、賦分標(biāo)準(zhǔn)等均有詳細(xì)的規(guī)定，然而部分水行政主管部門工作人員和審查專家對(duì)審查要點(diǎn)理解不足，出現(xiàn)審查會(huì)議組織不充分、會(huì)議流程不完整、專家意見(jiàn)不精準(zhǔn)、部分審批內(nèi)容未開(kāi)展審查賦分工作等問(wèn)題，審查質(zhì)量達(dá)不到要求。

2.3審查經(jīng)費(fèi)難以保障

依據(jù)相關(guān)規(guī)定，水土保持方案審查經(jīng)費(fèi)應(yīng)由審批部門出具，并列入財(cái)政支出。然而，溫州市各級(jí)水行政主管部門普遍存在審查經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，造成審查專家人員不足且級(jí)別較低等。

2.4審查過(guò)程討論不足

受時(shí)間和費(fèi)用的限制，審查會(huì)議通常不安排現(xiàn)場(chǎng)踏勘，這就對(duì)審查會(huì)議的現(xiàn)場(chǎng)討論提出了更高要求。然而，當(dāng)前審查會(huì)議未要求主體設(shè)計(jì)單位參會(huì)，已開(kāi)工的項(xiàng)目未要求施工單位參會(huì)，涉及生態(tài)敏感區(qū)的項(xiàng)目未要求自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門參會(huì)，甚至部分審查會(huì)議出現(xiàn)水土保持方案編制負(fù)責(zé)人、建設(shè)單位代表缺席的情況，造成審查會(huì)議的現(xiàn)場(chǎng)討論無(wú)法做到有效溝通，審查專家對(duì)項(xiàng)目建設(shè)情況、施工工藝等無(wú)法充分了解，技術(shù)審查流于形式、敷衍了事，沒(méi)有起到技術(shù)審查的實(shí)際作用。

3對(duì)策

3.1加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)，提升專業(yè)水平

水土保持涉及學(xué)科廣泛、專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)方案編制人員、審查專家、主管部門工作人員等要求較高，應(yīng)加強(qiáng)省、市、縣定期培訓(xùn)機(jī)制和繼續(xù)教育體系，進(jìn)一步加強(qiáng)針對(duì)不同層級(jí)、不同類別從業(yè)人員的相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)學(xué)習(xí)；定期開(kāi)展從業(yè)人員學(xué)術(shù)交流，適時(shí)開(kāi)展各級(jí)從業(yè)人員技術(shù)評(píng)比；充分整合現(xiàn)有培訓(xùn)教育資源，組織一批實(shí)力雄厚的技術(shù)單位編纂水土保持行業(yè)培訓(xùn)教材，定期開(kāi)展線上和線下培訓(xùn)，提升相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)水平。

3.2優(yōu)化審查專家組成，保證審查質(zhì)量

建立健全水土保持專家?guī)?，除?guó)家級(jí)、省級(jí)水土保持專家?guī)焱猓瑧?yīng)探索建立市、縣級(jí)水土保持專家?guī)欤晟茖＜铱己藱C(jī)制和退出機(jī)制，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)審查專家進(jìn)行定期考核，建議對(duì)專業(yè)性差、態(tài)度不認(rèn)真、評(píng)審不負(fù)責(zé)的專家減少抽取頻次。

3.3完善第三方技術(shù)支撐服務(wù)

溫州市水行政主管部門正在探索通過(guò)購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)、委托第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的方式對(duì)水土保持方案進(jìn)行審查，這種方式可以在一定程度上解決審批部門人員不足、技術(shù)性不強(qiáng)的困境，對(duì)提升方案編制質(zhì)量起到一定的推動(dòng)作用。但是，這種方式對(duì)第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平、人員素質(zhì)、團(tuán)隊(duì)能力等有較高要求，在實(shí)際操作中，應(yīng)選擇技術(shù)實(shí)力雄厚、人才儲(chǔ)備豐富、業(yè)績(jī)成果突出、市場(chǎng)口碑良好的技術(shù)服務(wù)單位，并加強(qiáng)對(duì)技術(shù)服務(wù)單位的市場(chǎng)監(jiān)管、定期考核。

3.4加強(qiáng)行政監(jiān)管，落實(shí)水土保持方案質(zhì)量抽查工作

水土保持方案質(zhì)量抽查是控制水土保持方案質(zhì)量的重要手段，應(yīng)適當(dāng)加大抽查比例，努力做到行業(yè)類別全覆蓋、編制單位全覆蓋、縣級(jí)行政區(qū)域全覆蓋，并適當(dāng)向重點(diǎn)項(xiàng)目、水土流失危害較大的項(xiàng)目?jī)A斜。對(duì)審批后出現(xiàn)質(zhì)量抽查不合格的項(xiàng)目，應(yīng)按照規(guī)定撤銷許可決定；對(duì)存在違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)單位依法依規(guī)進(jìn)行查處；對(duì)出現(xiàn)多次質(zhì)量抽查不合格的編制單位應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)抽查、常態(tài)監(jiān)管。

3.5嚴(yán)格落實(shí)水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度，維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定

2020年7月，水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》（辦水?！?020〕157號(hào)）。2022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2022〕25號(hào)），要求全面實(shí)施水土保持領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)，落實(shí)水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度，強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)結(jié)果的共享運(yùn)用。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“兩單”制度，將達(dá)到認(rèn)定要求的水土保持市場(chǎng)主體及時(shí)納入“兩單”并及時(shí)報(bào)送和公開(kāi)，讓納入“兩單”的市場(chǎng)主體“一地受限、處處受限”，維護(hù)水土保持技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)穩(wěn)定，推動(dòng)其健康發(fā)展，促進(jìn)水土保持方案質(zhì)量的全面提升。

［作者簡(jiǎn)介］馬明（1985—），男，安徽廣德人，高級(jí)工程師，學(xué)士，主要從事水土保持設(shè)計(jì)咨詢工作。［收稿日期］2022-12-26

（責(zé)任編輯李佳星）