國家治理視域下優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的若干思考

人口問題始終是一個全局性、戰(zhàn)略性、基礎性問題，關系到國家社會經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)的大局，關系到國家綜合實力和國際競爭力，需要從戰(zhàn)略層面高度重視人口問題，并超前確定應對的戰(zhàn)略思路和路徑。人口發(fā)展戰(zhàn)略是一個國家有關人口發(fā)展過程所采取的總的方針路線及其戰(zhàn)略選擇。無論是從短期還是中長期來看，人口發(fā)展戰(zhàn)略都是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家所作的具有全局性、長遠性、根本性、戰(zhàn)略性的重大決策。

習近平總書記在黨的二十大報告中再次明確指出：“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本?！蔽阌怪靡桑@是從國家發(fā)展全局、億萬百姓民生福祉、中華民族永續(xù)發(fā)展出發(fā)作出的重要戰(zhàn)略部署，超前解決新時代人口發(fā)展問題對國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展帶來的方方面面沖擊和影響，推動構建新發(fā)展格局，做好新時代人口工作，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展與人口長期均衡發(fā)展，對實現(xiàn)人口規(guī)模巨大的中國式現(xiàn)代化目標，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家具有重要現(xiàn)實意義。

事實上，自新中國成立以來，黨中央高度重視人口工作，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終審時度勢，根據(jù)新形勢下人口發(fā)展新特點及新變化，秉持以人民為中心的發(fā)展思想，出臺了一系列推動人口長期均衡發(fā)展的法律法規(guī)及其重大舉措，并將優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略作為國家治理能力和治理體系的重要任務，在生育政策調(diào)整、人力資本積累、人口遷移流動、養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等方面取得了顯著成效，也從一個側面彰顯了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平在明顯提高。因此，從國家治理視域下認識和理解優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的迫切性和必要性，進一步明確新時代優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的主要思路和制度路徑乃是今后很長一段時間內(nèi)學界的重要使命。

一、國家治理視角下優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的迫切性與必要性

理論上講，國家治理是指規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序［1］，是一個復雜多樣且需要不斷調(diào)整和完善的綜合系統(tǒng)。實踐上看，國家治理的核心宗旨有兩個重要面向：一是關涉國家社會經(jīng)濟的核心問題取向，即影響社會經(jīng)濟發(fā)展全局的重大問題；二是致力于尋找解決問題的戰(zhàn)略思路和路徑。從理論和實踐上看，人口發(fā)展問題是關乎國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要議題，需要從戰(zhàn)略、全局和操作層面確定中長期人口發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀目標和指導原則，預判和規(guī)劃人口發(fā)展趨勢和方向，并提出實現(xiàn)人口目標的戰(zhàn)略措施。

1. 開啟中國式現(xiàn)代化新征程之際，優(yōu)化我國人口發(fā)展戰(zhàn)略具有前所未有的迫切性

（1）新時代人口發(fā)展不平衡已上升為人口發(fā)展的最主要矛盾，優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略有利于更加積極應對人口發(fā)展轉變對我國社會經(jīng)濟的不利影響。21世紀以來，中國人口發(fā)展發(fā)生了重大轉變，人口發(fā)展面臨從以往數(shù)量壓力到結構性挑戰(zhàn)的歷史性轉變，突出表現(xiàn)在：老齡化不斷加劇、人口紅利走向下行、生育水平持續(xù)降低和城鎮(zhèn)化水平明顯提高［2］。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中，我國人口發(fā)展新形勢下人口治理不平衡不充分的狀況主要體現(xiàn)為：人口進入負增長將對社會經(jīng)濟發(fā)展帶來全方位的不利影響，人口結構性矛盾成為最重要的矛盾，人力資本積累不高成為釋放人口紅利的短板，城鄉(xiāng)間收入、教育、健康水平的較大差異顯示著區(qū)域均衡發(fā)展困境，百姓日益增長的健康養(yǎng)老、多元養(yǎng)老服務需求尚未充分滿足等，這些問題的解決將貫穿于全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的整個過程。為了更加積極應對人口發(fā)展轉向給我國社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，確保社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展及國家長治久安，應從新基本國策的高度不斷優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略。

（2）構建新發(fā)展格局中人口發(fā)展戰(zhàn)略迎來新挑戰(zhàn)，國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)亟須人口長期均衡發(fā)展。在基本完成控制人口過快增長、推動人口再生產(chǎn)類型轉變的歷史任務之后，我國迎來社會結構轉型、全面深化改革和中國式現(xiàn)代化的關鍵時期。構建新發(fā)展格局也給國家治理現(xiàn)代化提供新背景，如何在戰(zhàn)略和政策層面進行多層次、全方位人口治理成為新的任務。開啟新時代以來，人口政策和相關的配套措施不斷發(fā)展，影響人口發(fā)展問題的相關因素也在不斷變化。在以人的全面發(fā)展為主導的新型城鎮(zhèn)化推進中，人口流動遷移的關鍵性制度變革成為釋放改革紅利、綜合開發(fā)人口潛力的重點領域；步入中度老齡化社會的儲蓄動機和新的人力資本或可成為第二次人口紅利的源泉；科技進步使人口與經(jīng)濟社會發(fā)展相互作用的機理發(fā)生了重大變化；等等。因此，基于傳統(tǒng)人口經(jīng)濟理論和過去經(jīng)驗的判斷，政策路徑選擇都需要重新審視和思考，需要結合中國式現(xiàn)代化的新國情創(chuàng)建適應國家治理現(xiàn)代化體系的人口發(fā)展戰(zhàn)略框架。國家治理現(xiàn)代化體系的發(fā)展強調(diào)以人的全面發(fā)展為中心，迫切需要推動人口長期均衡發(fā)展，不斷提高人口治理的效能，客觀要求我們以全局觀、多視角來審視新時代人口發(fā)展問題，更好地統(tǒng)籌處理好人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境之間的互動關系。

（3）人口負增長發(fā)展的新動向倒逼全面深化改革，人口發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化可以更加充分發(fā)揮中國人口大國的人口回旋空間。根據(jù)預測，中國人口發(fā)展到21世紀的第三個十年時將達到最大規(guī)模，在持續(xù)低生育率下未來人口將持續(xù)負增長和走向深度老齡化，中國未來經(jīng)濟發(fā)展將面臨來自人口負增長的各種挑戰(zhàn)［3］。但是中國作為世界第一人口大國存在著人口回旋空間上的天然優(yōu)勢，有利于克服人口老齡化以及人口負增長帶來的不利影響。豐厚的人力資本和巨大人口規(guī)模蘊含的市場需求將促進產(chǎn)業(yè)結構的轉變升級，形成拉動經(jīng)濟增長的新引擎；廣袤的國土空間、快速的城鎮(zhèn)化和可觀的區(qū)域人口規(guī)模為產(chǎn)業(yè)的升級、分工和轉移提供了足夠的回旋空間；人口流動和技術進步可以優(yōu)化人力資本與資源稟賦的配置［4］。因此，必須要充分意識到人口回旋空間在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要位置，充分利用全面深化改革的紅利，堅持在國家層面對其加以挖掘運用，不斷擴展其在人口治理中的積極作用。

（4）我國人口發(fā)展趨勢影響國際人口變化格局，人口發(fā)展戰(zhàn)略的制定影響著國家地緣政治的新格局和國際社會新型大國關系的建立。迄今，中國是人口規(guī)模和老年人口規(guī)模最大的國家，也是人口老齡化進程最為快速的國家之一，中國人口發(fā)展趨勢不僅關系自身的國家利益，還影響著世界人口發(fā)展版圖的形成，關系整個人類進步事業(yè)。當前中國作為新興經(jīng)濟體在世界經(jīng)濟競爭格局中的作用日益凸顯，需要在全面深化改革的關鍵時期處理好快速人口結構變化對其社會經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，避免潛在的未盛而衰的風險。從國際視野、國家治理高度優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，可以在全球化趨勢下提升自身的博弈能力，構建全球人口治理共同體，有利于在地緣政治格局中更好地維護國家利益，爭取更多國際社會中的話語權。

2. 優(yōu)化我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的必要性

（1）中國式現(xiàn)代化總體目標決定國家人口發(fā)展戰(zhàn)略新定位，國家治理視角為新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略提供新思路。人口歷來是經(jīng)濟社會系統(tǒng)中最基礎、最活躍的主要因素，人口發(fā)展則是產(chǎn)業(yè)就業(yè)規(guī)劃、資源空間配置與優(yōu)化、民生福祉增進等方面的前提條件。中國式現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，既有賴于各領域的努力奮斗，也離不開良好的人口環(huán)境。從推進國家治理現(xiàn)代化出發(fā)制定人口發(fā)展戰(zhàn)略，有利于將人口發(fā)展融入社會經(jīng)濟發(fā)展格局，促進人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?？茖W的人口發(fā)展戰(zhàn)略既能有效應對新時代人口治理困境，還能通過預測研判未來人口變化趨勢并制定配套方案，及時化解潛在問題和矛盾，確保新時代人口發(fā)展格局長期均衡發(fā)展。

（2）動態(tài)、超前和系統(tǒng)的治理思維聚焦新時代人口發(fā)展的新議題，人口發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化可增進人口轉變與社會發(fā)展的良性互動。我國的人口發(fā)展問題復雜多變，人口數(shù)量、素質(zhì)、結構與分布等問題交織，人口、資源和環(huán)境之間的關系依然緊張，局部性、適應性思維難以解決現(xiàn)有人口發(fā)展問題，人口治理需要跟隨系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、前瞻性的國家治理體系改革，在更加宏觀的國家層面將人口發(fā)展戰(zhàn)略納入系統(tǒng)規(guī)劃范疇。要在中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和現(xiàn)代化加快背景下，助推經(jīng)濟、社會和人口等協(xié)調(diào)發(fā)展，始終將人口看作經(jīng)濟發(fā)展的主體和重要受益者。堅持以戰(zhàn)略優(yōu)化提升人口治理，既使人口轉變助力社會經(jīng)濟發(fā)展，也確保社會經(jīng)濟發(fā)展適應人口轉變，將人口發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)勢轉化為切實的治理效能。

（3）直面人口發(fā)展挑戰(zhàn)需要謀劃人口多元共治新舉措，多元共治培育新時代人口治理新模式。國家治理體系強調(diào)“多元共治”，有利于在理性政府建設和現(xiàn)代國家構建的基礎上實現(xiàn)公共事務的有效治理和公共利益的全面增進。當前，治理機制和治理關系發(fā)生根本轉化，社會組織和公民不再簡單是公共治理的客體，而是成為治理主體， 進而實現(xiàn)“自我統(tǒng)治”，即達成了治理方式的民主化重構［5］。優(yōu)化新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略就需要拋棄以往單一部門單打獨斗的管理模式，善于以“共治、善治”促成政府主導、部門協(xié)同和社會共識的體制機制，從而進一步推動新時代人口發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌服務能力，以全方位、深層次、持續(xù)性戰(zhàn)略指導更加精細化解決人口新國情下人口規(guī)模、人口素質(zhì)、人口結構、人口分布等方面存在的新矛盾和新挑戰(zhàn)。

二、國家治理歷史脈絡下人口發(fā)展戰(zhàn)略的階段性特征

中國式現(xiàn)代化語境下的國家治理體系勢必是一個開放、包容、互動的綜合體系，其本質(zhì)特征是與時俱進，與國家整體改革同頻共振。為此，人口發(fā)展戰(zhàn)略也在人口治理實施中隨著中國式現(xiàn)代化的發(fā)展而優(yōu)化，隨著實踐的檢驗而完善。一般而言，一個國家或地區(qū)人口發(fā)展戰(zhàn)略的不斷完善和調(diào)整，既是基于現(xiàn)實的人口格局制定的，同時也是與現(xiàn)代化治理體系相適應的，人口發(fā)展戰(zhàn)略的階段性變化都與國家治理領域重點調(diào)整有關。從國家治理的問題取向以及戰(zhàn)略選擇層面梳理新中國成立以來人口發(fā)展戰(zhàn)略的階段性變化特征，主要可以分為如下五個階段。

第一階段（1970年前）：國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的醞釀期。這一時期，面對中國人口問題突出表現(xiàn)在人口規(guī)模的實際，毛澤東同志的首要“處方”是發(fā)展經(jīng)濟做大“餡餅”，建設新制度分配好“餡餅”［6］。盡管這一時期也有一些關于計劃生育問題的零星的政策性要求，但是多數(shù)只停留于文件中而沒有得到徹底實現(xiàn)，以調(diào)控生育數(shù)量為主的人口治理并沒有實質(zhì)性進展，人口在20世紀50年代后期和60年代中后期相繼出現(xiàn)兩次生育高峰。

第二階段（1970—1979年）：國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的起步期。由于受到當時“文化大革命”的沖擊和影響，社會經(jīng)濟幾乎處于崩潰的邊緣且資源匱乏。因此，這一階段國家治理主要是以促進經(jīng)濟增長為核心，以提高人均收入水平為重點，在人口治理層面上開始將控制人口增長作為首要任務，國家以法律和政策等手段逐步在全國范圍內(nèi)推行計劃生育。

第三階段（1980—2012年）：國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)步期。隨著全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，“四個現(xiàn)代化”成為這一時期的主要任務。這一時期黨和國家日益重視人口問題和經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境發(fā)展之間的聯(lián)系，推動人口治理工作逐漸走向規(guī)范化和法治化，計劃生育成為一項基本國策。這一時期既是中國社會經(jīng)濟轉型的重要時期，同時也是中國人口轉變加速推進、人口發(fā)展戰(zhàn)略不斷調(diào)整和完善的關鍵時期，由此形成的人口、經(jīng)濟和社會現(xiàn)實為中國可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎［7］，其中21世紀初開始從人口規(guī)模、結構、素質(zhì)、分布等綜合視角推動國家層面的人口發(fā)展戰(zhàn)略。

第四階段（2013—2019年）：國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的深化期。伴隨我國人口結構的轉型，這一時期生育率持續(xù)走低、人口老齡化日益加劇，人口發(fā)展呈現(xiàn)重大轉變。為了避免總和生育率持續(xù)走低帶來的“低生育陷阱”，基于人口、經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展目標，國家開始調(diào)整人口治理思路，注重人口數(shù)量和人口結構的協(xié)調(diào)。這一時期人口發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整涵蓋人口政策、制度等方面，重點不僅在于調(diào)節(jié)生育率，更是在于構建涵蓋“生育”、“教育”、“養(yǎng)老”與提高人力資本存量等全方位、多層次的戰(zhàn)略格局，這為下一步人口發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化奠定了堅實基礎。

第五階段（2020年之后）：國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化期。開啟新時代以來，國家治理現(xiàn)代化的首要聚焦點就是著力破除不平衡不充分的發(fā)展，實現(xiàn)更加全面而均衡的發(fā)展要求建設人口長期均衡社會，需要能夠不斷適應時代發(fā)展要求的國家治理體系和人口發(fā)展戰(zhàn)略。正因如此，人口發(fā)展戰(zhàn)略越發(fā)重要，尤其是人口結構性矛盾成為新時代人口發(fā)展最重要的關注點，即當社會經(jīng)濟發(fā)展過程中不斷出現(xiàn)人口發(fā)展問題的新形式、新特征、新影響時，人口發(fā)展戰(zhàn)略思路及其頂層設計就需要作出相應的重大調(diào)整，努力實現(xiàn)以人為本、以促進人的全面發(fā)展的目標要求不斷提升國家人口治理效能和增進民生福祉。

三、國家治理視域下優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略的思路及其路徑

優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，既要立足于當下中國人口發(fā)展新格局，也要著眼于國家中長期社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，更要聚焦中國式現(xiàn)代化的新藍圖，努力將人口發(fā)展與社會經(jīng)濟發(fā)展有機結合。無論從理論還是實踐來看，人口發(fā)展不僅是人口數(shù)量的增減變化，也是人口質(zhì)量的全面提高，更要求達到人口結構、人口分布等多方面的理想狀態(tài)。人口數(shù)量、素質(zhì)、結構、分布狀況既是國家發(fā)展的稟賦條件，也是經(jīng)濟社會發(fā)展的衡量指標和發(fā)展目標，影響著國家發(fā)展的約束條件、道路選擇和價值取向［8］。因此，要抓住“穩(wěn)總量、優(yōu)結構、化風險、提質(zhì)量、促均衡”這一治理主線，統(tǒng)籌解決新時代人口發(fā)展面臨的重大問題、化解時代挑戰(zhàn)，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家創(chuàng)造良好的人口環(huán)境。

如前所述，中國人口發(fā)展戰(zhàn)略治理水平在不斷提高——實現(xiàn)了從單純的人口數(shù)量控制到人口與經(jīng)濟社會資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的轉變。針對中國式現(xiàn)代化新征程中出現(xiàn)的人口發(fā)展問題的新形式、新特征、新影響，我們要從國家治理能力現(xiàn)代化視域下尋找人口治理的“中國方案”。面臨人口老齡化日益嚴峻的挑戰(zhàn)和即將到來的人口負增長的潛在風險，要以一種全局性、前瞻性的戰(zhàn)略考慮來解決人口數(shù)量和人口結構問題，建立人口負增長超前預案。要充分挖掘人口發(fā)展戰(zhàn)略對國家社會經(jīng)濟發(fā)展的影響力，注重人口素質(zhì)的提升，通過推進人才強國戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略和健康老齡化等提升人口質(zhì)量優(yōu)勢，開發(fā)勞動力市場人力資本、創(chuàng)造質(zhì)量型人口紅利。除此之外，還應重視新型城鎮(zhèn)化背景下人口遷移流動帶來的區(qū)域的人口規(guī)模變動和區(qū)域人口結構變化，要充分利用人口遷移流動所創(chuàng)造的人口回旋空間，積極構建有利于回旋空間形成且發(fā)揮作用的政策支持和保障體系。

第一，加強對新時代人口發(fā)展規(guī)律的把握，順應人口發(fā)展潮流，樹立與時俱進的人口發(fā)展新理念。開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程必須把握新時代人口發(fā)展的歷史方位和階段性特征，堅持以價值體系為指引、以制度體系為規(guī)范、以保障體系作條件不斷完善人口治理格局。

第二，緊密圍繞新時代人口發(fā)展新趨勢，前瞻性地優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略目標及其制度設計。制定人口發(fā)展戰(zhàn)略研究要明確不同階段人口發(fā)展面臨的主要矛盾和風險，通過短期、中期、長期發(fā)展目標為人口發(fā)展打造良好的社會環(huán)境和政策體系。緊隨人口發(fā)展新轉向推進人口政策調(diào)整、完善配套措施，始終堅持以“提質(zhì)量、促均衡”作為人口發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點，推動社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

第三，圍繞人口發(fā)展核心議題，運用人口治理思維提高治理效能。在人口結構嬗變中完善生育、就業(yè)、養(yǎng)老等重大政策和措施，在人口城鎮(zhèn)化過程中不斷通過制度創(chuàng)新釋放農(nóng)業(yè)勞動力轉移的潛在空間，發(fā)揮勞動力市場比較優(yōu)勢，挖掘第二次人口紅利。轉變傳統(tǒng)人口工作機制，充分協(xié)調(diào)個人、企業(yè)、社會組織和政府部門等主體，構建多層次的社會支持體系。

第四，加快人口數(shù)據(jù)資源平臺建設，研判人口發(fā)展新動向。人口發(fā)展戰(zhàn)略研究作為跨學科、綜合性研究，需要優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)平臺、優(yōu)秀的人才智庫、優(yōu)厚的社會資源作為支撐。專門的人口數(shù)據(jù)平臺的搭建有利于加強人口數(shù)據(jù)資源整合，彌補人口數(shù)據(jù)缺失的短板，為人口發(fā)展戰(zhàn)略研究夯實基礎。專業(yè)化人才隊伍和創(chuàng)新性人口分析技術方法有利于進一步提升人口發(fā)展預測的精準度，有利于在常態(tài)化的研究中把握人口發(fā)展動向、及時積極應對人口問題。

第五，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，打造人口治理的“中國方案”。中國可以在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗和教訓的基礎上，從新國情出發(fā)進行本土化人口發(fā)展戰(zhàn)略實踐，形成具有中國特色社會主義特色的人口發(fā)展道路。同時，中國應積極參與國際應對人口發(fā)展問題的國際行動計劃，積極擴展人口領域的國際合作和交流，真正地踐行人類命運共同體的發(fā)展理念。

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作者簡介：陸杰華，北京大學應對老齡化國家戰(zhàn)略研究中心研究員、社會學系教授。